根据省扶贫办安排，我县组织调研组，于3月上旬，深入观音镇、马安镇、槐树林特场的10个村，通过与村干部座谈、走访贫困户等形式开展调查。通过调查，对贫困群众的到户扶贫政策诉求有了比较全面的了解，并结合实际对到户扶贫措施进行了重点研讨，现报告如下。
一、基本情况
被调查的10个重点村目前共有贫困户2172户、贫困人口7334人，其中0-14岁儿童1369人、14-16岁未成年人2018人、60岁以上老人1767人，分别占贫困人口总数的18。7%、27。5%、24%；共有贫困劳动力2864人，其中16-18岁劳动力444人、19-40岁劳动力989人、41-60岁劳动力1042人、60岁以上389人，分别占劳动力总数的15。5%、34。5%、36。4%、13。6%；有健康劳动力1815人、残疾劳动力238人、体弱多病劳动力680人、大病劳动力131人，分别占贫困劳动力总数的64。9%、8。3%、23。7%、4。6%；贫困劳动力中有文盲或半文盲686人、小学文化1023人、初中文化944人、高中或中职文化196人、大专及以上17人，分别占贫困劳动力总数的24%、35。7%、33。3%、6。8%、0。6%；贫困劳动力分布在一产业1583人、乡内二三产业554人、乡外二三产业727人，分别占55。3%、19。3%、25。4%、%；尚未从事经济活动的非劳动力700人，占贫困劳动力总数的24。4%；贫困户户均家庭收入2093。7元，其中务农收入676。7元，务工收入1012元，其他收入405元，分别占家庭收入的32。3%、48。3%、19。3%。
二、贫困户贫困原因分析
通过调查分析，我们人贫困户贫困的主要原因有五点：
1、自然条件差，致富资源不够。一是土地条件差。被调查村大多为高山、二高山村，土地面积小、土质差，而且旱地多水田少、坡地多坪地少，很多土地仍然是靠人挖用牛犁，农业机械基本派不上用场，直接导致生长能力弱、生产效益低。二是山场利用及价值低。山上资源差，只有用作燃料的柴草，少有可变成经济收入的林木、药材，也因山高坡陡，柴草养分差，土层不厚，大多既不能放牧又不能进行其他方面的开发利用，山是穷山、恶山、荒山。三是基础薄弱。一部分组和大部分自然村落交通不便，有的只有质量很差的毛路，有的没有公路，生产的东西卖不出，需要的东西买不进，为当地经济发展带来了瓶颈制约。农业基础设施薄弱，严重缺乏现代农业所需的先进设施，抵御自然灾害能力低，农业收入主要是靠天帮忙。同时，自然灾害频繁，也是农民脱贫又返贫的重要因素，郧西正常年景每年返贫人口在1万人左右。加上本地条件差，外出从事高危作业致伤致残从而致贫的情况屡见不鲜。
2、劳动力素质偏低，自我发展能力弱。一是健康状况差。残疾劳动力、体弱多病劳动力、大病劳动力占35。1%；二是年龄老化趋势明显。41-60岁和60岁以上的劳动力占50%，其中60岁以上的贫困劳动力占13。6%；三是从文化程度低。文盲或半文盲占24%、小学文化占35。7%，大专及以上只占0。6%。劳动力整体素质不高，是造成贫困的重要原因之一。从调查情况看，凡是贫困户绝大多数都是缺少精壮劳动力。马安镇下川村八组杨家朝，一家2口人，本人56岁，视力低，身体差，不能干活，领养的一个女儿上初中，2009年家庭基本无收入，仅靠救济扶持勉强生活。下河庙村八组潘泽发，全家2人，本人69岁患高血压半身不遂，老伴64岁，精神失常，家里没有收入，非常贫困。
3、享受扶贫到户政策率低，摆脱贫困举步维艰。10个村实施扶贫搬迁197户，占应搬迁总数的24。8%。产业发展享受小额贴息贷款扶持的只有325户，仅占贫困户总数的15%。实施一建三改的贫困户348户，占贫困户总数的16%，观音镇下桃园村一建三改为空白。享受低保的贫困户373户，占应保贫困户的17。2%。马安镇白家山村、马安关村享受低保政策的贫困户只占贫困户的4。3%和6%。
4、扶持资金总量少，到户项目难实施。前几年重点村建设国家村平投入无偿资金为50万元至60万元，近几年，村平投入不足30万元，除开建设非常紧要的公共基础项目外，贫困户的房屋建设、一建三改等到户项目基本上无钱实施，特别是扶贫搬迁在户平补助4000元、6000元的情况下，真正的贫困户想建房只能是奢望。
5、家庭开支大，造成入不敷出，甚至负债累累。通过调查发现，一般的农户农业生产投入一般为500至1000元，人情礼送3000元至5000元，生活用品购置1000元左右，有读高中的一个学生年花费用约7000元，读大学的为1万至2万元，大病患者经济支出更是没有深浅。如果没有劳力外出务工挣钱，仅靠一般性的农业生产，一般户年毛收入大概在3000元至5000元之间，能突破5000元的寥寥无几，只能维持低水平的基本生活。有读高中、大学的或大病患者家庭，债台高筑就会理所当然。
三、落实扶贫到户政策措施的意见和建议
（一）方法原则
1、坚持扶贫与扶智、输血与造血相结合。贫困户脱贫，给予一定的资金、物质帮助是不必可少的，还必须在观念认识上、政策理解上、文化知识上、技术技能上给予重点扶贫，解决长期脱贫、根本脱贫问题。
2、坚持扶持基础设施与扶持特色产业相结合。大力扶持公路、农田水利等基础设施建设，使贫困户间接受益，改善生产生活条件。同时要把资金直接扶持到户，帮助贫困户发展种、养、加产业，解决增收难问题。
3、坚持长期帮扶与零时救助相结合。贫困户应落实长期的帮扶机制，特别是对有脱贫潜力的，明确帮扶责任对象，不脱贫不脱钩。对遇到意外不可抗拒力而造成脱贫对象重新返贫情况时，及时给予救济，帮助渡过难关，使其继续处于脱贫状态。
4、坚持救济性扶贫与开发性扶贫相结合。对老弱病残痴呆傻的特困对象，落实民政救济政策，实行低保全覆盖，部分对象可执行城镇低保标准，解决基本生存问题。对有条件、有能力、有愿望创业脱贫的对象，落实到户项目扶持，帮助其逐步脱贫。
5、坚持专业扶贫与行业扶贫相结合原则。在大扶贫格局下，以专业扶贫为基础，把各项涉农政策、项目、资金有效结合起来，提高扶贫投入水平，增强扶贫开发效果。
（二）政策措施
1、产业扶贫坚持双管齐下，做到扶持龙头企业和扶持农户两不误。要通过对农户到户产业的扶持和对产业龙头企业的扶持，形成"基地+农户+产业"的完整产业链，实现利益共享，风险共担，互相促进，共同发展的"双赢"目标。
①关于对农户种、养、加产业的扶持：一是用财政扶贫资金扶持。在重点村建设和连片开发中，严格按照省里的规定，将"三项"资金的50%以上用于产业发展，其中将30%用于贫困农户发展产业。扶持金额应为种养业一户2000元至5000元不等，加工业5000元至2万元之间。资金扶持方式坚持直达到户，运用贫困户建档立卡成果，按照"户申请、村证明、乡审定、县扶贫办备案"的程序，按1：1的比例，在启动前和检查验收后，通过"一折通"扶持到户；二是运用两项政策（小额信贷、互助资金）。用足用好用活小额贴息贷款政策，通过扶贫办、财政局和信用社网络互联互通方式，锁定扶持对象必须是贫困对象，对贫困对象实行特事特办，降低金融门槛，适当降低或取消担保环节，按照信用等级酌情帮扶并全额贴息。同时对资金使用期限适当延长，解决贷款难、还款急、周转短的弊端。在总结、完善、强化扶贫互助资金试点的前提下，扩大试点村数量，提高财政扶贫资金投放额度，试点村数量至少占重点贫困村数量的30%到50%，投放资金至少20万元以上，这就相当于重点村落实了后扶措施。三是地方出台配套政策，实行"以奖代扶"。仅靠专项扶贫资金是远远不够的，地方各级党委、政府还应制定优惠政策，支持、鼓励、拉动产业发展。比如我县在发展畜牧业上，对新建牲猪大、小150、山羊1235、黄牛165发展模式示范户，每户分别奖励4万元和1万元、0。8万元和1万元；在发展桑蚕产业上，每亩扶持1亩的退耕还林款，鲜正茧每斤补贴1元；在发展烟叶产业上，对烟农实行烟叶价外补贴，对因灾亩收入达不到600元的不够600元，80%特产税返还给乡镇，用于扶持产业发展；在林特产业发展上，标准化新建核桃、香椿、杜仲、板栗基地，分别每亩以奖代补扶持资金300元、100元、50元、50元；黄姜产业发展，实行产品保护价收购。每种产业发展都有激励政策。
②关于龙头企业扶持：一是要扩大贴息贷款规模。在现行规模的基础上，至少再扩大一倍，同时下放权力到县，由县扶贫开发领导小组确定扶持对象和资金额度，并向省报告、备案。二是明确龙头企业的扶贫责任。要求企业优先安置贫困农民工到本企业就业，合理落实工资待遇；为发展产业的农民提供信息、技术、资金等方面的指导和帮助，实行订单式生产，以最低保护价收购产品，非特殊情况，产品按市场价收购。三是完善考评激励机制。对企业履行扶贫责任只情况，由县扶贫开发领导小组组织考核评估，对履行责任不到位的，限期整改，达到要求后再予扶持，对履行责任优秀的，继续加大力度扶持。
2、扶贫搬迁坚决不动摇，狠抓政策、项目、资金整合，推进顺利实施。经过长期实践证明扶贫搬迁是最受欢迎、最有效的到户扶贫措施，应当继续加大力度，创新、规范推进。
一是整合资源，提高补助标准。在用足用好现行扶贫搬迁政策的同时，将生态移民、库区移民、农村危房改造、农村安全饮水、新一轮农村电网改造升级、以电代燃、户用沼气、"百镇千村整治"、新农村建设试点乡等项目政策、资金整合起来，优先解决"五通"（水、电、路、通讯、有线电视）。提高农户搬迁到集镇、村庄建房的奖励补助标准，鼓励和引导农户到集镇、中心村庄建房。通过政策的拉动，形成大搬迁、大扶贫格局。
二是地方出台配套政策，调动积极性。①建房政策。减免农民在集镇建房时应缴纳的土地出让金等行政规费，降低农民集中建房成本。对在乡镇区域内征收的土地出让金和其它相关行政规费，其中县级留存部分要全部返还给乡镇，专项用于集镇基础设施配套，促进扶贫搬迁。②生产资料补偿政策。对农户原有房屋，在农户自愿的前提下，由村集体购买或置换，用于发展集体经济用房；对耕地、山场相关联的惠农补贴，农户搬迁后，仍归农户所有；对耕地、山场流转后，搬迁户享有相应的受益权。③产业政策。出台特色产业以奖代补、技术培训、基础设施配套等政策，对农户搬迁后的土地、山场，通过发展集体经济、产业大户或招商引资实现规模经营等形式，发展特色产业，保障农户土地、山场承包权的受益权。④就业、创业政策。对搬迁户提供就业信息指导服务，适当放宽就业条件，促进快就业、就好业，保障基本工资和相关待遇。对搬迁户创业者，除积极提供雨露计划、小额信贷等专项扶贫政策扶持外，同时优先落实当地各级各部门出台的优惠政策，保障搬迁能创业，创业促致富。⑤户籍政策。落实户籍改革政策，实行以自有产权房屋为落户要件，积极创造条件，使迁入的农业人口享有与当地城镇居民同等的权益。
三是分类指导，统筹推进。①对"赤贫"户，统一搬迁，搬迁后保证基本生活。对缺劳力、缺打算的特困户，县乡村要三级联合，集体出面组织统一搬迁。应将扶贫搬迁政策同农村低保政策有效衔接，把搬迁对象全部纳入低保范围，必要时对部分对象执行城镇低保标准，解决，特困户基本生活问题，同时，落实干部帮扶促增收机制，做到不脱贫不脱钩。②对一般贫困户，发挥好扶贫政策的撬动效益。以扶贫搬迁政策为粘合剂，按照大扶贫要求，整合相关方面的项目资金，使搬迁户享受更多的资金补贴。同时，要叠加其他扶贫政策，促进搬迁户安居乐业。
四是提高补贴标准。根据市场行情，搬迁户户平补贴专项扶贫资金至少1万元，验收合格后的搬迁户补贴资金必须做到直接到户，不能让其他任何部门插手。
3、扶贫培训坚持市场导向，注重过程化管理，强化就业创业服务。既然扶贫培顺是一项"贫困户能力建设工程"，就必须在操作上阳光、规范，严防弄虚作假、忽悠作弊。
①关于职业技术培训：一是严格审查，认准对象。参训对象必须是农村贫困劳动力，要严格审核认定，必须与贫困户建档立卡资料相吻合；必须是"两后生"，凭户口薄、身份证、毕业证说话。具体操作上应采取"户申请、村证明、乡（镇）审核、县审定"的阳光操作程序，由扶贫部门负责把关。二是对接市场，选准专业。培训的目的是转移就业、创造更多收入，要坚持市场导向，科学设置培训专业，尽量实行订单培训。对3至6个月的短期培训，应设置计算机、汽车驾驶、电焊技术等专业。对1年以上的长训，应设置机械加工、电子商务、计算机、幼师等专业。三是加强管理，提高质量。扶贫部门要督促检查培训基地建立健全教师教学和学员管理制度，对培训组织实施情况、培训期限、培训质量要认真检查，发现问题要及时督促整改，保证培训规范化、补贴有价值、学员长技能、转移有门路。四是落实补贴，解决困难。职业技能培训应扩大补贴范围，提高补助标准。对参加培训的农村青壮年劳动力，不仅要补贴专业培训费，还要适当补贴生活费。建议培训费由扶贫部门以"代金券"形式发放到参培对象，培训基地凭代金券、学员的身份证复印件和台帐到财政报账，领取培训经费。生活补贴建议每月150元-200元，直接打到培训对象账户上。对农村贫困"两后生"，因有免除学费、培训费的政策规定，建议只落实每月150元-200元的生活补贴，并适当报销交通费，免除办证等费用。凡愿意创业的，执行相关政策，给予贴息贷款扶持。五是优化服务，保障就业。建立培训后续跟踪管理服务制度，培训部门要加强掌握市场信息，保障受训学员就业，同时要对学员就业后的岗位、待遇、安全、劳保等方面情况掌握详细。当学员遇到困难时，应积极协调相关部门出面解决，保证有安心、顺心、舒心的就业和创业环境。
②关于实用技术培训：农村实用技术培训范围广、种类多、应参加的人员多、家庭情况复杂，统一组织到县基地培训不现实，必须采取符合实际的办法。建议由乡镇政府负责组织，补助经费通过扶贫部门认定核实后，划拨到乡镇政府统一支配，培训经费建议按每人50元落实。在组织实施上，一是以乡镇为单位，以乡镇党、成校为依托，对全局性的主导产业技术，组织劳动力培训；二是以村组为单位，安排农业相关技术人员到基层组织培训；三是组织技术人员深入田间地头开展现场培训；四是由扶贫部门检查考核，不真实不补贴、不拨款。
4、加大统筹协调力度，实现专业扶贫与行业扶贫相结合。专业扶贫资源是有限的，行业扶贫具有很大的空间，只有把二者统筹结合起来，才是真正的大扶贫。一是关于基础设施和公益事业扶贫到户。相关职能部门在安排水、电、路等基础设施建设和社会公益事业项目时，要优先向重点贫困村、老区村倾斜，向有能力实施到户项目的贫困户倾斜。需要自筹资金的，贫困户应免除。二是教育、医疗扶贫到户。制订和完善教育资助制度，贫困户子女上学，除免除学费外，还应给予适当的生活补贴，保证起码的义务教育。在医疗救助上，应完善大病救助制度，对建档立卡的贫困户，取消不予报销的医疗费用底数，提高报销比例10-20个百分点，使贫困人口能够最大限度的享受农村医疗制度改革的成果。三是基本社会保障扶贫到户。对一贯性贫困户，实行民政低保救助，做到应保尽保。创新建立扶贫基金，对临时性贫困户实行应急式救助。贫困户参加新农合、新农保应缴费用，实行财政补贴，全部免交。
5、创新载体，打造平台，挖掘社会扶贫的巨大潜力。一是明确帮扶主体。加大中直、省直、市直对口帮扶力度，认真组织好县直驻村帮扶工作，动员国有、民营企业和个体老板参与帮扶工作，组织有能力的党员干部实施"一对一"结对帮扶。二是明确帮扶目标。根据国家政策，因户而宜，制定具体的扶持办法。对发展多少亩高效经济园、饲养多少头牲畜、转移几个劳动力、能否办加工企业、一年争取多少收入等提出明确目标，制定可行措施，形成帮扶卡片，以便接受考核。三是明确帮扶责任。各级党委、政府应明确贫困村和贫困户的帮扶单位、帮扶领导和具体帮扶人员，确保每个贫困户都有人包联。特别是在物资帮扶上要规定帮扶底线，责任目标要具体，同时要制定考核办法，实行定量定性考核，并合理运用考核结果。四是实施旅游开发加强到户扶贫。围绕我县"旅游立县"战略思路，通过招商引资等方式，开发旅游景点，吸纳贫困劳动力参与项目建设，到景区从事服务等创业活动，实现转移就业增收目标。
6、健全机制，确保扶贫到户措施落到实处。扶贫到户工作责任单位主要是扶贫办，真正做实做好这项工作，以扶贫办现有力量非常困难。我们建议全省一盘棋，明确扶贫办为大办级别，便于工作协调。并增设科室，增加办公人员。一是健全组织保障机制。县（市、区）政府要统筹相关部门和乡镇、村组、基层党员干部力量，形成一个"以县级政府为主导、县级扶贫部门协调、相关部门配合、农村基层为实施载体"的扶贫到户组织保障机制。充分利用贫困户建档立卡成果，把建档立卡贫困户的信息与相关部门进行联网，实现贫困户信息资源共享，通过政府规定和扶贫立法明确各职能部门的扶贫责任，由扶贫部门监督落实。二是健全跟踪管理服务机制。建议扶贫资金应重点扶持已经建档立卡的贫困户，没有经过规定程序审核认定并建档立卡的农户原则上不得安排扶贫资金；对到户的扶持资金一律实行财政拨款、银行直达农户"一本通"的做法；建立党员干部帮扶到户制度，采取"一票否决"的方式考核帮扶单位，采取跟踪问效的方式，把帮扶效果与党员干部的评先表模、提拔晋升挂钩。三是健全群众监督机制。完善扶贫资金项目公示制度，全面推行扶贫项目资金和享受政策的贫困户名单网络公示制度，努力达到一上网贫困户享受扶贫政策情况就一清二楚的好效果。要公布监督举报电话和查处督办机制，要打造阳光扶持平台，让扶贫政策的落实接受群众及社会的监督。四是健全考核评估机制。建议具体的考核评估可以充分发动利用群众，具体的评估标准由扶贫部门制定，财政的重点在资金使用违规机制上健全即可，重点考核贫困户自身发展状况，主要内容和指标包括综合素质、生产生活条件、产业发展、收入状况等方面，每个村可以成立一个扶贫考核评估小组，让群众扶贫评估小组对贫困户脱贫及发展状况进行客观的评价。同时，对于帮扶政策落实情况，内容包括帮扶规划执行、入户扶贫措施落实、政策和资金到位等情况可以由各村村委会据实填写、乡镇政府审核并录入扶贫部门设置的贫困户信息管理系统，以供社会及扶贫部门监督检查使用。
郧西县扶贫开发办公室
二0一0年三月三十日
