保康县扶贫办 姜春阳
整村推进是扶贫开发的主要形式，整村推进项目的确定、建设及后续管理关系到整村推进项目实施的质量，更关系到扶贫开发工作的成效，是可持续扶贫、科学扶贫的重要实现途径。为了全面掌握整村推进项目建设情况，探索新时期整村推进项目确定、建设及后续管理模式，查找整村推进项目后续管理中存在的问题，研究解决问题的对策，我们于近日对保康县整村推进项目确定、建设及后续管理情况进行了全面调查研究，并提出了有关对策建议。
一、在项目选定和建设中，坚持“五步工作法”和“五个一”工作机制
保康的整村推进扶贫工作从2003年正式开始，目前已启动和实施了8个批次共185个村，建设项目1800余个，在多年不断的实践探索中逐渐形成了一套较为成熟的项目确定体系。
在项目确定上坚持贫困群众优先受益、村民广泛参与、量力而行、因村制宜的原则，以贫困村为基础，明确奋斗目标、建设内容，坚持推行整村推进项目公选的“五步工作法”。一“问”。由县乡村组成工作专班，采取走访座谈，召开会议等形式，详细了解重点村基本情况和导致贫困的主要原因；二“推”。就是在广泛征求群众意见的基础上，推举出整村推进的备选项目；三“示”。就是对整村推进备选项目清单进行公示；四“选”。召开村民大会，对整村推进备选项目进行“豆选”，确定出建设项目；五“编”。就是根据项目备选结果，编制整村推进规划文本和各个项目可行性报告，报县政府审批后组织实施。
坚持推行“五个一”工作机制，形成扶贫大合唱，凝聚强大合力，有力推动整村推进各项工作落到实处。坚持一名领导挂帅。即每个整村推进村都明确由一名县“四大家”领导包保，负责指导规划编制，把握建设重点，协调解决困难，检查督办落实；坚持一个部门帮扶。对每个整村推进村，固定一个县直单位驻村帮扶；坚持一份文件管总。对每一批次整村推进的项目建设内容和扶持资金数额，以县政府的文件进行统一明确；坚持一个专班负责。组派县乡联合工作专班，负责每个整村推进村的规划编制、资金协调和项目实施等工作；坚持一份责任状结帐。对整村推进工作实行目标管理。每年初，县政府与乡镇和有关部门签订扶贫工作目标责任状，年底，逐村逐项检查考核，实行奖惩兑现。
二、在项目建设投入机制上，实行多种模式整合扶贫资源
（一）实施“以奖代补”投入，积极调动各方参与整村推进项目建设的积极性和主动性。为推动社会参与扶贫，拓宽融资渠道，增强扶贫活力，提高整村推进项目效益，调动群众自筹投入建设项目的积极性，充分发挥扶贫资金“四两拨千斤”的作用，结合本地的实际，把上级安排的产业发展、饮水解困等项目的扶持资金，用以奖代补的形式分配下去，按照“先干后补、多干多补、少干少补、不干不补”的原则，制定整村推进项目以奖代补实施方案，层层签订责任状和建设合同。采取政府引导、资金扶持、技术服务等办法，坚持以奖代补的形式，倡导民间资本投资整村推进建设，鼓励群众投工投劳或集资参与整村推进项目建设，推动整村推进项目全面展开。
（二）引导“一事一议”投入，发动村民积极投工投劳，激发村民的艰苦奋斗，自我脱贫的精神。健全和发扬“一事一议”制度，坚持整村推进应尊重民主的原则，充分调动贫困村民民主参与的积极性。开展“一事一议”筹资筹劳的整村推进项目必须是群众最需要的事，出发点和落脚点都是把群众的事办好，使群众受益。针对群众的生产生活实际困难，坚持从群众最需要的事办起，从群众最困难的事帮起，从群众最担心的事抓起，这样才能使“一事一议”筹资顺利开展，充分发挥“一事一议”在整村推进建设中的作用。
（三）完善“民办公助”资金投入，加快改善贫困地区和贫困群众的生产生活条件。采取以贫困群众为主体兴办各种社会事业，政府给予一定资金支持的“民办公助”建设模式。以统一规划、尊重民意为前提，以财政补助为引导，以农民、协会组织、村组为载体，变政府主导为政府引导，变农民被动建为农民自主建，建设与管理并重，投资与投劳并举，既用活用好财政资金，调动农民群众的积极性，又妥善解决整村推进项目管护难的问题。
（四）探索“民工建勤”投入，提高群众自觉参与整村推进项目建设的新高潮。要结合新时期贫困山村实际，积极探索适合时代发展的“民工建勤”新机制；要继续发扬农民群众参与农村公益项目建设的优良传统，贯彻依靠群众，借助民力，管好、用好和修建整村推进项目的方针，使整村推进公益项目密切配合农业合作化运动，更好地为农业生产服务。使“民工建勤”不但能推动了各项建设的顺利开展，更能拉近了干部与群众的距离，密切了党群、干群关系。
（五）整合社会资源投入，加快整村推进工程建设。财政扶贫资金和以工代赈资金每年都是有限的，不能满足整村推进工作需要，特别是农村基础设施建设项目资金缺口大，需要地方配套。因此各级政府想方设法筹集资金，一是地方配套资金要到位。地方配套资金以前每年都没有，今后要挤出一部分资金用于整村推进工程上。二是企事业单位捐助。企事单位每年可以捐助一部分资金，用于贫困村基础设施建设上，可以直接把资金用在某个贫困村里，也可以把资金交县扶贫办统一使用。三是个人集资。通过各种渠道招商引资，把外地大老板的资金引回来，这样的例子很多，各地可以效仿。也可以通过农民自愿捐款集资，充分利用一切资金加快整村推进工程建设。四是利用一事一议，在政府规定的范围内，利用一事一议筹资，但是一事一议资金要用好管好，让农民放心，这样农民才愿意。
三、在后续管理上，探索和研究适应发展的新机制
强化后续管理，实行建管并重，是巩固整村推进成果、充分发挥扶贫开发效益的重要保证。凡是涉及的公益事业及农户家庭新开发的项目，都应成为整村推进后续管理的内容，这里仅就相关方面作些探索和研究。
（一）政策保障机制。整村推进连带着业务主管部门、相关部门和党委政府及社会各个方面。不同方面对整村推进的后续管理负有不同的任务和责任。笔者认为，政策保障主要是指当地政府或相关部门在现有的国家政策基础上，结合实际制定出符合本地特点的整村推进项目后续管理工作机制和激励机制。特别是纯公益项目，各相关部门可根据行业特点，在政策范围内，拿出政策性补助资金用于整村推进项目后续管理，如交通部门已建立的公路养护制度等。
（二）受益户“AA”负担机制。整村推进后续管理主要靠自身力量，重在村民参与。受益户“AA”制管理模式就是一定区域范围内，享有共同公益项目的受益户，在了解整村推进后续管理的目的意义、管理内容、自治原则等基础上，自发形成的公益项目管护小组。由这些受益户自己制定符合自身利益的管理制度，可采取集资、投工等方式。建立受益户AA制管理模式，可以提高村民参与公益项目管理的热情，自觉提高维护公益项目的责任意识，把维护公益项目作为自己的事做，可有效解决局部范围内公益项目管理问题。
（三）集体统筹机制。村委会对整村推进村后续管理工作负主体责任。要广泛宣传和组织群众主动参与各项管理管护工作，加快制定各种具体的管护办法，认真抓好各项管理工作。对经济条件较好，集体经济发展良好的村，可采取集体支付制，由村集体制定相关制度，拿出相应的资金用于部分项目的后续管理。特别是对基础设施建设项目应交由村委会管理，制定管理办法，确定专人进行管理，确保长期发挥效益。如马良镇的曾家垭村在2006年制订了《马良镇曾家垭村整村推进后续管理制度汇编》，详细制定了村民曾家垭村村规民约、整村推进扶贫后续管理制度、村2006——2010年新农村建设规划，村项目管理责任书等制度，为整村推进成果的巩固提供了制度保障。
（四）协会负责机制。整村推进的后续管理，应坚持走行业管理与村民自治相结合、行政管理与市场手段相结合的路子。协会组织在后续管理中发挥着下联农户、上联市场的重要作用。把协会建设作为加强后续管理工作的关键来抓，推行“支部+协会+农户”的运作方式，配齐配强协会的管理人员的服务人员，强化服务功能。将项目交由协会来统一管理，制定规范制度，对公路、农田水利等公益项目实行专人负责，定额收费，保障运转。
四、存在的问题
（一）当前政策保障不足以满足管理需要。国家投入资金有限，每年投入一个村的财政扶贫资金远不能满足发展的需要。县乡村配套资金少，整村推进村都是贫困村，无力配套建设资金。近几年来，国家针对公共事业项目的后续管理也陆续出台了相关政策，但远不能满足当前农村需要。现在除相关部门有部分资金用于项目的后续管理外，其它政策性保障几乎没有，当地各相关部门也存在重建设、轻管理思想，认为只要出资建设就什么问题都解决了，缺乏长效的管理机制。
（二）少数受益户思想认识上存在误区，有搭便车之嫌。部分农民文化素质低，受中国传统小农意识影响，缺少参与集体建设的热情。部分群众依赖政府的思想严重，“懒、焕、散”，“等、要、靠”的思想还牢牢的把持着自己的思维，摆脱不了，“靠政府救济、依政府吃饭”的习惯，这些思想使得部分群众在享受到公益事业的同时，不愿主动参与到公益项目的维护和管理上，不出资、不投劳，窃取他人果实。这种搭便车，不出力行为的存在在一定程度上影响其他受益户参与建设的热情。
（三）村级组织不力导致整村推进项目不能得到有效的管护。村两委班子，特别是村党支部书记的事业心、责任感是做好整村推进后续管理的关键。后续管理要靠自身力量，靠村民自治，取决于村党支部、村委会的重视程度和工作力度。而很多村普遍存在着重视建设，轻视管理的问题，个别村的从市县项目验收后，几乎没有发展。还有个别村干部科技文化素质低，主动性不强，在县乡指导下建成项目，对如何管理、如何经营发展，他们感到茫然，思路不新，点子不多，工作不主动。更有甚者，有个别村干部对本村基本情况都掌握不清，而被委以重任，严重影响了项目村后续管理的发展。
（四）自然灾害等不可抗拒因素加大了项目管护难度。保康作为全山区贫困县，环境恶劣、气候无常，自然灾害频繁，在保康俗有大灾三六九，小灾年年有之说，经常是旱灾、涝灾、风灾、雹灾、霜灾、雪灾、兽灾等多灾并发。恶劣的自然条件，极端的气候条件，给建设增加了难度，同时也增加了管护难度。很多村的公路、农田水利等设施一遇到洪水、泥石流等自然灾害，就会造成破坏性的摧毁，还有一些自然条件差的村，更是年年修年年坏。而我们在面对自然灾害上，尚未形成一套确实可行的应对体制，导致村级公路、水利设施和饮水工程等不能得到及时有效的修复。
五、建议与思考
（一）要进一步扩大政策性保障面。整村推进村后续管理工作坚持“政府协调、部门履责，群众参与、村级负责，建管并重、确保效益”的原则进行。整村推进工作业务主管部门和相关部门要在现有政策允许下，进一步强化领导，加大投入。县委县政府应对整村推进的后续管理工作机制制定综合性的管理办法，指导和约束主管部门、相关部门和乡镇单位政府。整村推进村的建设项目涉及扶贫、发改、水利、交通、农业、林业、能源、广电、电信、教育、卫生等多个部门。扶贫部门要主动协调相关部门，根据所管范围，帮助村组制定管理办法，按照行业要求给予必要支持。各相关部门，在继续做好每年度新启动的整村推进的工作协作及资源整合的同时，对验收村的后续管理可结合各单位的项目推进继续予以支持，并纳入单位年度工作计划。乡镇党委政府要将整村推进后续管理纳入年度工作安排，明确专人负责，协调上下左右各个方面的关系，凡拨到乡镇的各后续管理资金应确保如实到村入户。
（二）要进一步发展壮大集体经济。要把发展壮大村级集体经济作为解决村级组织运转困难、增强农村基层组织服务功能的有效途径，作为减轻农民负担，抓好整村推进项目建设及后续管理的物质保障。目前，财政扶贫资金保障能力有限，大部分建设资金需要群众投工投劳或者镇村两级投入，群众投工投劳过度，势必影响群众的积极性。项目建设资金投入衣长袖短、有心无力，影响了镇村干部争取项目的积极性，有的甚至不敢争项目、不想要项目。而发展村级集体经济，可以增强村级组织的自我“造血”功能，提高村级集体的发展实力和服务功能。村级集体经济发展壮大了，才能增加村级组织资金的自主调配能力，有效弥补整村推进建设资金缺口，切实解决一家一户办不了、办不好的事情，有力推进整村推进建设进程。
（三）要进一步创新管理机制。一要引入市场运行机制。在政府的引导下，通过村民（或村民代表）大会方式，围绕项目实施管理和开拓农产品市场的需要，组建项目后续管理小组、协会，激发群众的积极性和创造力，将一家一户的小生产与千变万化的大市有效对接起来，发挥群体的力量，组织实施项目，共同面对市场竞争。可采取股份经营制。对于部分自己开发有困难的公益性项目，可实行股份开发、合伙开发、业主独立开发，实行谁开发、谁管理、谁受益。对贫困村产业开发管理可更大程度地面向市场。可采取竞标管理制。如对公路养护、农田水利等，可实行竞标运作。谁责任心强、谁承诺到位、谁条件优胜，就由谁中标管理，合同约束。可做到资源有偿使用。有偿资金建起的项目或奇缺资源，可实行有偿占有，有偿使用，有偿享受。二要建立协调机制。县政府要尽快定期不定期召开会议，统一研究解决整村推进中出现的问题和矛盾。三要建立考核机制。县政府要进一步强化乡镇抓落实的责任，纳入目标考核，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。四要建立激励机制。对干的好、资金使用效益明显的村要给予更多的扶持奖励，大干大扶持，小干小扶持，不干不扶持，要在调动群众积极性上有创新、有突破，以此推动整村推进健康发展。五要建立管护机制。积极探索建成项目的后续管理办法，尽快建立公路、饮水、渠道、堤防等公益设施管护措施，本着谁受益、谁维修、谁管理的原则，扎实做好项目建设后的管理和维护工作，充分发挥建成项目的长远效益。
（四）要进一步发挥“一事一议”在整村推进后续管理中的作用。以一事一议筹资筹劳为平台，有效整合各方面的财政支农项目资金，统筹规划、整村实施、连片推进村级公益事业建设。将“一事一议”奖补项目与整村推进扶贫开发有机结合起来，重点解决整村推进项目村的道路硬化、人畜饮水和公共活动场所建设，为扶贫开发奠定坚实基础。积极通过“一事一议”，充分调动村民建设公益事业积极性。在“一事一议”政策运用上，所办的必须是群众最关心、最需要的事情，对大家有利的事情，再通过合适的方法达成一致，群众赞成的事，政策允许的事就能办好。
（五）要进一步鼓励引导农户自我投入、自我管理、自我受益。把整村推进后续管理的目的意义、管理内容、自治原则向群众说透，让群众从思想上认识，在行动上体现。一是要发挥整村推进期间的好做法、好经验，同时弥补和检讨在整村推进期间所留下的缺陷与不足，对贫困家庭要在后续发展的新增项目中倾斜扶持，使他们体会到温暖，感受到关怀。二是要赋权于群众，信任群众。让他们感到既有利益又自觉自愿地尽其义务。三是积极引导农户投工投劳。对有些非现金支付管理项目，如公路清障、路旁维修、水利设备和饮水工程的小修小补等，都可以通过分摊于受益群众的办法去完成任务。四是倡导适度集资。对有些较大的项目维护管理，如果寻求不到政府和外援的帮助，可用“一事一议”政策，动员群众适度投资，以利及时恢复项目功能，避免对群众生产生活的影响。
（六）要进一步整合多方资源参与管理。按照政府统筹、财政整合、部门施实、各计其功的要求，把国家省市扶持项目、县乡自例的基础设施建设、产业增收、学校村部及医疗卫生等子项目进行捆绑打包、聚集整合，形成能带动一方发展的大项目，拉动贫困村发展。一是要鼓励和引导在外发家的本村村民回乡开发。村委会可运用恰当的方式，让在外工作的同志为家乡建设募集资金，贡献力量。采取相关优惠政策，让在外发家的村民，回归故乡开发资源，创业发展。二是要积极寻求上级扶持。根据后续管理的相关内容和部门责任，实施整村推进的村，在后续管理上还可以享受属于有关部门责任范畴内的公共事业维护资金、补助资金等。这就需要村干部积极对上汇报争取，多跑，多汇报，多争取。三是要积极开展村企共建。鼓励共建企业充分发挥在资金和人才方面的优势，以增强各重点贫困村的自我发展能力和发展后劲为根本目的，紧密结合各村实际，帮助结对村理清发展思路，积极培育壮大特色支柱农业、蔬菜种植、樱桃谷鸭养殖等发展潜力大的特色优势产业，并集中力量扶持一批规模较大、带动面广、竞争力强的磷化工产业龙头企业，进一步推进农副产品就地加工增值，促进结对村农业增效、农民增收。四是大力开展招商引资。充分利用村特色资源，挖掘各种商机，洽谈项目，招商引资，为后期管理拓展资金，为持续发展走向市场。五是充分发挥模范带头作用。农户之间实施互帮互带措施，建立互助组织，充分发挥党员、能人、产业户的示范带动作用， 互帮互带，滚动发展，整体推进。
