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以问题为导向促进扶贫资金管理提档升级

发布时间:2016-06-12 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:

湖北省扶贫办计划财务处

  自国家财政支出体系单独设立扶贫资金科目以来,我省把扶贫资金管理视为扶贫开发的重要职能,以资金使用效益最大化为目标,不断探索、总结、实践安全稳定、系统高效、简便易行的扶贫资金管理模式,取得了一定成绩。自2008年国家开展财政专项扶贫资金绩效评价以来,我省获得5个A级、3个B级好成绩,累计获得17100万元的国家绩效评价奖励资金;扶贫立法、权力下放、因素分配法等开创性的工作在全国推广。现总结我省扶贫资金管理主要做法,并就存在问题进行分析,提出对策,以期推动我省扶贫资金管理工作更上新台阶,为精准扶贫战略顺利实施提供坚强保障。

  一、扶贫资金管理主要做法

  (一)建章立制,科学构筑制度体系。我省是全国最早实行扶贫地方立法的省份,1996年和2001年先后颁布《湖北省扶贫条例》和《湖北省扶持老区建设条例》。2009年11月、2013年5月,又分别修订原扶贫法规,出台了《湖北省农村扶贫条例》和《湖北省扶持老区建设条例》,将扶贫资金纳入法制化管理范围。2004年,省政府出台了《湖北省财政扶贫资金管理办法》(鄂政办发〔2004〕117号),对财政扶贫资金的筹措、使用、分配与管理以及资金的监督、检查和奖惩都作了全面系统的规定。在遵循国家三部委出台的《财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔2011〕412号)上层设计的基础上,我省认真落实《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办〔2013〕25号)文件“六项改革”关于建立精准扶贫工作机制和改革财政专项扶贫资金管理机制的要求,于2014年6月修订出台了《湖北省财政专项扶贫资金管理办法》(鄂政办发〔2014〕31号),将行政权力下放、因素分配法调整、预拨清算办法予以制度化,进一步强化了财政专项扶贫资金管理制度约束。

  (二)权力下放,彻底转移工作重心。我省率先下放项目审批权限,于2012年出台《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法等六个管理办法的通知》(鄂政扶发〔2012〕40号),对整村推进、产业扶贫、雨露计划、扶贫搬迁、老区建设、插花扶贫、扶贫互助金等六个专项扶贫项目实施创新改革,对扶贫项目实行“县市审批、市州备案、报省扶贫办备查”的管理方式,将项目的审批和实施下放到县,将省、市两级的工作重点转移到资金项目监管上来。2014年,我省对原项目管理办法进行修订,下发了《关于印发〈湖北省整村推进专项扶贫项目管理办法〉等六个管理办法的通知》(鄂政办发〔2014〕22号),继续坚持行政审批权力下放,赋予基层扶贫部门更大政策执行空间,支持结合当地实际实施项目。

  (三)因素分配,持续强化绩效导向。自2004年开始,我省财政专项扶贫资金严格采用省统计部门提供的四项法定数据实行因素法分配:农村贫困人口、农民人均纯收入、人均地方财力、人均生产总值,所占权重依次为5:3:1:1。2008年,专门将财政专项扶贫资金绩效考评得分作为第五项因素纳入,所占权重依次为4:3:1:1:1,体现资金投入的公正、公平、公开与绩效并重的原则。2014年在新修订的《湖北省财政专项扶贫资金管理办法》中,为扭转原因素分配法贫困程度类指标权重较大,“鼓励”贫困地区安于贫困现状、忽视资金管理的不利导向,我们提出了扶贫资金7因素分配法,农村贫困人口、县市区农村人均纯收入、县市区农村贫困人口减少数、县市区农民人均收入增长幅度、县市区人均公共财政收入、县市区财政专项扶贫资金绩效评价成绩、县市区扶贫开发进村入户率为7项因素,所占权重依次为3:1:1:1:2:1。

  (四)实名管理,准确引导进村入户。为提高专项扶贫项目精准度,确保直接到户的扶贫项目覆盖贫困人口,我省自2011年起开展扶贫项目受益对象与建档立卡贫困人口比对工作。2011年,我省对雨露计划、扶贫搬迁和贫困村互助金对象全面实行实名制改革,要求将补助资金必须锁定瞄准落实到建档立卡贫困户和贫困人口,并推行“一折(卡)通”直补到户,并借助国务院扶贫办《贫困农户信息系统》数据库,将29个重点县当年度雨露计划和扶贫搬迁实名制的贫困户进行比对,对排名靠后的县市,扣减下年度计划分配指标和资金,奖给排名靠前的县市。

  (五)政务公开,大力推行阳光管理。一是分级建立财政专项扶贫资金使用公告公示平台,发布项目建设和资金安排使用情况,广泛接受社会各界监督质询。二是将扶贫项目在所在镇、村张榜公示项目建设内容,提供项目责任人联系电话和举报方式,接受贫困群众监督。三是定期召开新闻发布会,发布扶贫开发工作成效、扶贫开发工作督查成果等内容,回答记者提问,接受新闻媒体监督。

  (六)项目优选,积极探索竞争立项。我省从2009年开始探索采取竞争方式确定扶贫重大项目。2010年,为加强扶贫项目管理,省扶贫办、省财政厅、省纪委派出纪工委、省监察厅派出监察局联合制定《采取竞争方式选择确定扶贫项目暂行办法》,充实评审专家库,进一步规范竞争程序与方法,对包括国务院扶贫办在我省实施的以及利用省级财政扶贫资金组织实施的投入达100万元以上的各类试点项目及资金,通过公开、公平、公正的竞争方式确定扶贫开发和老区建设试点项目。2010年以来,累计确定92个老区乡镇和插花地区乡镇实施连片开发,共计投入23000万元。据统计,通过竞争方式选择确定的扶贫项目,专项资金与整合资金比为1:3,发挥了集聚、整合、放大作用。

  (七)深度整合,充分发挥放大作用。支持县级建立资金整合平台。采取“大类间统筹、打通使用”的办法,实行跨部门、跨年度、跨层级统筹,增强县级部门的资金使用的自主性和灵活度。通过统筹扶持措施、政策叠加等方式,加大帮扶资源投入强度,有效解决深度贫困问题。一方面在微观上整合资金集中投入实施整村推进。我省“十二五”每年在重点县实施300个贫困村整村推进,要求财政专项扶贫资金投入村平不低于100万元,整合行业扶贫和社会扶贫资金投入不低于200万元。另一方面在宏观上推进脱贫奔小康试点。2009年起在7个山区重点县市启动试点工作,打造扶贫资金县级整合平台,每年整合省直部门资金近30亿元,充分发挥扶贫资金的指挥棒作用,实现了不同渠道扶贫资金的合理分工和有效整合。

  二、存在问题

  (一)到户措施靶向不准。扶贫搬迁、雨露计划、小额信贷贴息、贫困村互助金是扶贫到户四项主要措施。坚持瞄准贫困户,是到户扶贫措施的本质要求。2012年以来,我省先后开展了多次财政专项扶贫资金审计,涉及到违规情节的问题大多集中于到户扶贫措施偏离扶贫对象,“穷人戴帽子、富人得票子”问题较为突出。               (二)结余结转额度较大。我省存在扶贫投入力度不够与资金使用进度缓慢的双重困局。一方面,完成脱贫任务所需投入与可预期扶贫投入差距较大,根据测算,我省要在“十三五”期间完成590万贫困人口的脱贫任务,需要投入885亿帮扶资金,而我省每年专项扶贫资金投入为20余亿元,按照5年总投入计算,为100余亿元,无力满足未来脱贫任务所需。另一方面,扶贫资金拨付进度缓慢,不能在当年度拨付到项目,大量资金沉淀于财政账上,无法发挥其应有作用,更加加剧了扶贫投入紧缺的问题。

  (三)实施效益难以保证。一是项目准备工作不充分。项目缺乏前期调研、可行性报告和专家论证,项目内容同质化程度较高,产品特色优势不明显,目标市场划分不明确,市场前景不明朗。二是群众参与程度不够。项目立项、实施、验收、管护等环节群众参与不多,由村干部小范围议定,贫困群众知情权、参与权、监督权无从实现,贫困群众主体地位不明显。三是存在重资金争取轻项目设计问题。部分地方为争取更多扶贫资金投入,按照扶贫资金使用要求“对号入座”设计扶贫项目,该类项目往往缺乏事实支撑,难以付诸实际。四是不按规定程序调整项目。随意对已备案备查的项目进行调整,不按规定程序上报上级扶贫部门批复,导致具体实施项目与备案备查项目不一致,资金使用和项目实施“两张皮”,不利于上级扶贫部门掌握情况和开展监管。五是项目验收不够专业。扶贫项目涉及产业开发、基础设施、公共服务等多个领域,各领域项目均由一定的建设标准和验收办法,我省扶贫项目验收工作大多由财政、扶贫、项目所在村三方组织实施,对项目的建设质量、施工标准、技术要求、成本造价等把握不够专业,容易导致不合格的项目蒙混过关。六是建成项目后期管护缺位。项目建成了事,未明确管护责任及责任人,无项目管护经费,致使建成设施无序使用或长期闲置,极大降低了其使用效益。七是档案管理不规范。项目实施文本归档不全,立项、建设、管护记录缺失,项目建设和运行历史情况难以掌握,给监督检查工作带来一定困难。

  (四)资金整合偏于形式。开展涉农资金整合,不能坚持将扶贫项目作为各类资金集中投入目标,导致扶贫项目投入不足,甚至扶贫资金丧失自主地位,被整合用于其他农业项目。部分地方政府完成的专项扶贫资金整合任务,实质上事后统计性整合多于事前政策性整合,专项扶贫资金发挥引导和积聚功能渐成形式。按照扶贫资金用于产业发展和能力建设,其他涉农资金用于基础设施、公共服务、社会保障的分工,扶贫项目主体建设基本到位,但各类配套投入不能跟上,导致扶贫项目预期效益发挥有限。

  (五)监管措施不够有力。项目审批权和资金使用权下放县级后,省市两级扶贫部门从具体扶贫项目的管理事务中退出,主要精力用于项目、资金监管。与之相对应的是,省市两级对于扶贫项目的影响力减小,仅能对项目建设内容、立项程序作原则性审核,不干预项目设计实施,由此对县级扶贫部门工作能力提出了更高要求。但每个县每年平均实施扶贫项目200—300个,工作力量薄弱,难以面面俱到,存在管理缺位的风险。而省市扶贫部门由于项目管理职能的转变,监管职能行使落后于项目实施,事前、事中监督缺乏手段,往往问题暴露后才进行介入,但扶贫资金损失已无可避免。

  三、原因分析

  (一)思想认识存在误区。国家决定实施精准扶贫战略,特别是习近平总书记在贵州会议上发表重要讲话以来,我省各级党委政府深度开展灵魂革命,大幅提振精神区位,迅速将思想和行动统一到国家的总体部署上来,掀起了新一轮的扶贫攻坚热潮。但从扶贫开发的本质要求来看,各地的思想认识仍存在不透彻、不清晰、不准确的地方。一是认为扶贫与发展存在冲突。部分干部将扶贫开发与经济发展对立起来,只算经济账,不算政治账,只算当前账,不算长远账,纠结于扶贫投入产出比率较低的先天不足和加大扶贫投入对现有财政“盘子”造成的支出压力,看不到贫困治理对挖掘发展潜能、培育新兴增长点、构筑发展底盘、维护社会稳定、实现国家长治久安的诸多利好,而在加大扶贫投入方面顾虑重重、进展缓慢。二是后劲乏力。部分干部没有认识到扶贫开发的艰巨性、长期性、复杂性,不能将扶贫开发作为理政一方的一项日常工作来抓,或者认为扶贫开发就是解决贫困人口的基本生存问题,只要贫困人口能够吃饱穿暖,就不需要给予更多的扶持,或者为应付上级决策部署和舆论环境,刚开始热情高涨,大刀阔斧,等社会焦点转移,就又故态复萌,回归老路。三是将扶贫视作平衡群众矛盾的一种工具。部分干部不能坚持将扶贫政策用到真正的扶贫对象,而是将扶贫政策与公共服务政策、社会保障政策、农业生产政策等相并列,作为平衡群众利益的一种工具,东家吃低保,则西家被扶贫。甚至有的基层干部不坚持原则,“会哭的孩子有奶吃”,将未达到扶贫标准但会哭会闹、蛮不讲理的农户纳入进来。

  (二)扶贫对象信息不够精准。一是建档立卡工作对象参与度不高。农村青壮年劳动力大多外出务工,留守人员多为老人、妇女和孩童,文化层次不够高、对家庭情况了解不够准确、全面,而建档立卡工作在户籍地开展,家庭主要劳动力不能有效参与到工作中来,容易造成扶贫对象认定和贫困信息采集上的偏差。二是数据统计口径不一致。有些地方在采集扶贫对象信息环节,对指标解释理解不一,存在放大或缩小统计口径的问题,对全省贫困数据汇总工作造成一定影响,不利于国家、省级层面对数据的挖掘利用。三是部门间涉农数据不统一。建档立卡过程中各涉农行业部门参与不够,相同指标在不同部门有不相同的两组数据,建档立卡数据的真实性存疑,对协调行业部门参与扶贫造成一定困难。

  (三)深层次致贫根源治理不力。直接导致农户陷入贫困的因素有很多,如基础设施、资金、劳力、技术、疾病、残疾、灾害、事故、就学等,但归根结底,仍是农户自我发展能力不足。一旦农户拥有自我发展能力,再通过外界的适当引导和扶持,可以迅速实现家庭经济条件的显著改善,而诸多致贫直接因素,可以通过家庭经济条件改善得到妥善解决。对于由于客观原因难以形成自我发展能力的贫困农户,则应通过社会保障措施对其基本生活予以兜底。制约贫困农户形成自我发展能力的,一是健康状况欠佳,二是谋生技能不强。培育贫困农户自我发展能力,应着力于恢复劳动能力和教授谋生技能。贫困农户自我发展能力形成,则贫困户脱贫致富目标已实现大半。目前,我们各类到户扶持措施对贫困农户资金短缺的困难较为关注,但在培育自我发展能力环节,力度仍显不足。

  (四)基层工作力量薄弱。当前我省已建立起覆盖全部贫困村、贫困户的驻村帮扶工作队制度,有力解决了村级工作力量不足的问题,但在县乡两级层面,扶贫工作力量仍待加强。按照“省负总责、市州主导、县抓落实”的责任分工,项目审批权、资金使用权下放到基层,扶贫系统已经解决了权力“下得去”的问题,接下来就要应对权力“接得住”的问题。现有的基层扶贫工作力量,尤其是县乡两级扶贫部门大多仍然保持旧格局、遵循老办法,职能设置落后、干部队伍老化、任务量超载,不能完全适应权力下放的需要。

  (五)资金管理制度不够健全。一是因素分配法与扶贫攻坚总目标要求不尽一致。我省现行的资金管理办法确定了资金因素分配法将绩效类因素提高至50%的权重,突出强调了规范资金管理、提高资金使用效益的重要性。但随着“精准扶贫、不落一人”扶贫攻坚总目标的提出,我省现行的资金分配办法也暴露出一定弊端。资金使用效益不高、脱贫成效不明显的地方,在次年度的资金分配中不占优势,而该地因上年度脱贫成效不明显,存量贫困人口较多,导致未来年度的脱贫任务更重。在资金减少和脱贫任务加重的双重压力下,有可能降低脱贫质量,甚至滋生假脱贫、被脱贫的问题。二是资金监管缺乏实质性手段。省扶贫办资金监管权限较为局限,在报账拨付、账目登记、凭证存档等财务环节上,无法及时完整地获取相关资料,不能随时掌握扶贫资金的使用情况。  四、对策

  (一)提高思想认识,突出扶贫地位。要进一步学习贯彻以习近平为总书记的党中央领导关于扶贫开发重要论述和指示精神,将思想和行动坚决统一到党中央的决策部署上来。要深刻认识到扶贫开发是社会主义的本质要求,是推进扶贫对象同步进入全面小康社会的根本举措。要牢固树立扶贫就是最大的发展这个观念,以发展的眼光看待扶贫,以发展的思想谋划扶贫,以发展的劲头推进扶贫。要深刻认识到贫困现象的复杂性、顽固性和扶贫工作的长期性、艰巨性,始终保持旺盛斗志和坚定信心,打好扶贫攻坚决战决胜的大战。

  (二)改进贫困识别,共建数据平台。利用外出务工人员集中返乡时间,开展扶贫对象建档立卡动态管理。开展外出务工人员流出地与流入地协作,推行以流入地为工作开展地点的建档立卡。进一步加大建档立卡专业队伍建设,配强人在产业发展模式上,要按照产业发展“特色、精品、高效”的思路,连片开发要依托各类农民专业合作组织、农村农业专业协会、扶贫资金股份制等,引导帮助贫困户入会、入社、入股,采取“扶贫优惠政策(资金)+农村农业专业组织+致富能人+贫困群众”的发展模式,建立“政府+合作社+金融+保险+农户”五位一体的产业帮扶贫困户联结模式,探索精准扶贫到村、到户、到人的具体形式,确保产业发展共同体“风险共担、利益共享、互惠共赢”,实现抱团发展、稳定脱贫。