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专项扶贫项目精细管理任重道远

发布时间:2016-06-12 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:

湖北省扶贫办开发指导处

       近几年,省扶贫办围绕“服务决策、强化管理、为人记功”的职能定位,按照“精准扶持、权力下放、权责匹配、规范程序、强化监管、提高效率、确保安全”的基本思路,将精细化管理的理念引入专项扶贫项目管理,从项目受益对象的精准性、项目筛选立项的科学性、项目实施管理的规范性和项目组织机制的效能性等方面对专项扶贫项目进行全程精细管理,在专项扶贫项目精细化、规范化管理上进行了成功的探索和实践。

  一、专项扶贫项目管理的成功实践  

     (一)下放专项扶贫项目审批、备案权限。第一步,下放权力到市州。先后将集中力量解决突出贫困问题试点、乡为单位连片开发试点等项目的确定权下放到市州,省只制定项目确定的基本原则、程序和方法,由市州按照要求通过竞争性原则确定项目。第二步,下放权力到县市。2009年,为全面贯彻实施新修订的《湖北省农村扶贫条例》,我办在全省推行“县级申报、市州审批、省级备案”的专项扶贫项目管理流程,率先下放了项目审批权。2012年,为全面落实专项扶贫资金项目审计整改要求,促进扶贫项目贴近基层实际,切实提高资金运转、拨付、使用效率,我办再次下放了项目备案权限,实行了“县市审批、市州备案、省级备查”的项目管理流程。第三步,下放权力到乡镇。深入到河南兰考县调研,形成了《走向精准最为深刻的变革——兰考纵深推进打通扶贫资金项目“最后一公里”管理改革的调查与思考》的调研报告。通过在全省推介,目前,通山县、竹溪县已借鉴兰考县权力下放模式,大胆解放思想,有序开展试点,在全省率先探索专项扶贫项目审批权限下放到乡镇试点。可以说,下放专项扶贫项目审批、备案权限,我省走在全国前列。

     (二)制定完善专项扶贫项目管理办法。为建立与权力下放相匹配的项目管理制度,2012年9月,我省制定出台《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》等六个管理办法,探索建立健全各类专项扶贫项目管理制度,规范管理流程,对全面推进专项扶贫项目管理规范化、精细化起到了促进作用。2014年,根据党中央、国务院和省委、省政府关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的新要求,全面落实国务院扶贫开发领导小组印发的《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》(国开发〔2014〕9号),结合新一轮财政专项扶贫资金审计整改要求,我办在认真调查研究、反复征求意见的基础上,对专项扶贫项目六个管理办法进行了全面修订,力求管理办法贴近基层,更具可操作性。同时,为进一步落实省、市、县三级专项扶贫项目监管责任,我办还制定了《湖北省专项扶贫项目监管指导意见》,对专项扶贫项目事前、事中、事后监管作出了制度安排。

     (三)推进扶贫资金分配因素改革。为确保财政专项扶贫资金分配成为加快贫困地区脱贫致富的有效政策导向工具,经过反复调研论证,省政府办公厅修订并印发了新的《湖北省财政专项扶贫资金管理办法》(鄂政办发〔2014〕31号),对财政专项扶贫资金分配因素进行了重大调整,将财政专项扶贫资金分配与扶贫开发工作考核、资金绩效考评结果、减贫成效直接挂钩。其中贫困人口、农民人均纯收入、贫困人口减少数、农民人均纯收入增长幅度、人均公共财政收入全部采用统计部门的权威数据,专项扶贫资金绩效考核成绩采用全省统一组织的考核成绩,扶贫开发进村入户率来源于建档立卡数据比对结果。修订后的因素分配办法,对专项扶贫资金的功能定位进行了全新的明确界定,使专项扶贫资金分配结果既体现公平公正,又能客观反映各地的工作情况,真正起到了正向激励作用。

     (四)创新竞争型项目选择确定办法。从2010年起我省开始探索用竞争性办法选择确定重大专项扶贫项目。2011年,我办就会同省财政厅、原省纪委第一派出纪工委(监察局)联合制定了《采取竞争方式选择确定扶贫项目暂行办法》,率先在省直机关、在全国扶贫系统推行并建立以竞争方式选择确定扶贫项目的新机制,使重大专项扶贫项目管理,体现竞争择优、规范程序、兼顾公平、节约成本的要求。我省对彩票公益金项目、科技扶贫项目、乡为单位连片开发项目等重大项目,由专家组公开公正评审,竞争确定,将权力关进制度的笼子,确保权力行使安全、资金运用安全、项目建设安全和干部成长安全。

     (五)开展专项扶贫项目实施结果比对。我办先后组织对“十二五”整村推进贫困村、扶贫搬迁对象、小额贷款贴息对象、雨露计划补助对象、互助金使用对象与建档立卡贫困户数据库进行比对,及时在全省扶贫系统通报了比对情况,并将比对结果作为判定资金分配进村入户率的重要依据,促进专项扶贫项目提高精准度。在此基础上,省办领导带头进行暗访,对出现的扶贫对象瞄不准、帮富不帮穷的现象进行及时纠正。

     (六)推行专项扶贫项目定期督查通报制度。为充分适应项目管理权限下放到县的大背景, 2015年,我办在全省扶贫系统开展了专项扶贫项目规范管理年活动,指导全省扶贫系统开展“学规定、勤检查、树典型、谋创新、列清单”等五大行动。按照整村推进、雨露计划、小额信贷、扶贫搬迁“1+3”品牌建设的要求,兼顾中央彩票公益金、老区插花贫困地区连片开发等项目,每个季度确定1—2个专题,开展专项督查。目前,已经围绕整村推进、雨露计划、贷款贴息等重点工作开展了专项督查,并在全省扶贫系统印发了督查通报。

   (七)开展扶贫开发改革创新试点。为深入贯彻《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2014〕25号)和《关于创新机制扎实推进全省农村扶贫开发工作的实施意见》(鄂发〔2014〕12号)精神,坚持以改革创新为动力,着力消除扶贫开发体制机制障碍,在县市申报、市州备案的基础上,省扶贫办在全省开展了扶贫开发创新试点工作,围绕连片开发、扶贫搬迁、雨露计划、小额信贷等专项扶贫重点工作,确定了七大类19个创新试点,以点带面,纵深推进我省扶贫开发工作创新。

  二、专项扶贫项目管理的突出问题

     (一)对象瞄准精度不够。一是对象瞄准不精准,“撒胡椒面”。从这些年的实际来看,大水漫灌,扶贫资金靶向不准,精度不够,项目安排扶农不扶贫的问题一直困扰着我们扶贫系统。比如在整村推进贫困村发展产业,不论政策扶持对象是否是贫困户,均是一个补助标准执行到底,实行普惠政策,撒“胡椒面”。而扶贫对象由于发展能力、资金配套等多种原因制约,恰恰难以享受扶贫资金补助。这往往容易导致许多项目受益对象不是建档立卡贫困户,有的甚至是富裕户、关系户。二是项目设计不精准,“栽盆景”。一些干部认为扶贫到户难以显现政绩,习惯于搞“高大上”的项目,寄希望于地方经济发展的“涓滴”效益带动脱贫,导致专项扶贫项目“栽盆景”,真正需要扶持的扶贫对象没有得到有效扶持。如整村推进贫困村的选择,部分路边村、城市周边村、景点周边村等“三边村”享受了大量的扶贫资源,专项扶贫项目“扶强难扶弱”、“垒大户”的弊病仍然存在。

      (二)约束制度贯彻不力。为推进专项扶贫项目规范化、精细化管理,省办出台了专项扶贫项目六个管理办法。但在实际操作中,一些地方没有按照管理办法的要求去落实、去检查、去督办;一些地方不研究、不结合实际制定具体的实施方案,在具体专项扶贫项目实施中,已经制定出台的规范性文件没有成为规范我们专项扶贫项目管理的行为准则,个别县市甚至将专项扶贫六个管理办法视为一纸空文,束之高阁。

     (三)重建轻管依然存在。项目管理权限下放后,一些地方仍然停留在重项目争取、轻项目监管的传统行为模式上。2014年财政专项扶贫资金审计,全省有三分之一的资金滞留,没有得到有效使用。据审计分析,除了县市项目实施缓慢外,我们省和市州两级扶贫办没有认真履行监管责任,也是重要原因之一。过去汇报工作,大家经常谈到争取了多少资金,可一说到专项扶贫资金具体使用情况时,往往是胸中无数,一本糊涂账。这说明我们各级扶贫办在专项扶贫项目管理精细化、规范化管理工作不得力、不到位。扶贫项目管理思维与行为方式仍然停留在争项目上,习惯于“粗放型”管理。在新常态下,老办法不能用、新办法不会用,这与精准扶贫的有关要求是相悖的。

     (四)履职尽责不够到位。推行专项扶贫项目规范化、精细化管理,要求我们扶贫系统必须要有与之相适应的管理理念和管理能力,而观念的落后、能力的欠缺、行动的不力,已经成为制约我们推行专项扶贫项目规范化、精细化管理的短板。一些地方扶贫办对项目监管不用心、不上心、不精心,导致这些地方专项扶贫项目减贫效益不高或根本没有减贫效益。由于观念落后,导致我们对推进规范化、精细化管理积极性不高,重争钱、轻管理;由于专项扶贫项目事前、事中、事后监管能力欠缺,导致我们推行规范化、精细化管理的质量难以保证;由于行动不力,导致全省扶贫系统在专项扶贫项目规范化、精细化管理上没有形成强大的气场,存在省级重视、地方忽视的问题。特别是去年审计后,在严管扶贫资金的大背景下,个别地方甚至出现不作为和慢作为的现象。           (五)基础工作仍不扎实。一是规划编制敷衍塞责。党中央、国务院反复强调要发扬钉钉子的精神,一张蓝图干到底,这就需要我们科学制定规划。而这正是我们扶贫系统的短板,编制规划敷衍塞责,规划与实施两张皮,规划没有按照省办的要求进行报备报批,没有约束性,存在随意调整的问题。二是台账管理应付了事。精准扶贫的基础就是要精准管理,精准管理就要求我们要精确记录我们的项目管理台账,这个方面就全省扶贫系统而言问题还很多,部分地方扶贫手册致贫原因完全一致;项目验收单上,一套班子同一时间签字验收多个项目;扶贫项目贷款贴息协议书一个模式套下来,到哪都可以用,这些问题都说明我们在项目台账管理上非常不到位。三是公告公示流于形式。第一轮“三万”活动,在政策知晓率调查中,扶贫政策知晓率排名靠后。这说明我们的公告公示工作流于形式,主动接受群众监督意识不强。四是绩效评估大而化之。中央反复强调财政资金要强化绩效考核,省审计厅也要求把脱贫成效精准绩效审计贯穿于扶贫审计全过程。但我们在绩效评估上还是存在大而化之的问题,国务院扶贫办要求对建档立卡贫困人口实行动态管理,对脱贫的人口必须逐户标示,但2015年第一季度专项督查中,大部分县市没有开展此项工作。这与省委提出挂图作战,是不相符的。

       三、专项扶贫项目管理的下步建议

       下一步,全省扶贫系统在专项扶贫项目管理工作中一定要牢牢把握“精准”二字,主动适应精准扶贫精准脱贫的大局,按照扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准的要求,扎实做好专项扶贫项目精细管理工作。

     (一)提高项目瞄准精度。一是要合理配置扶贫资源,做到扶贫“无条件”。在各项涉农资金普惠制前提下,强调专项扶贫资金的特惠性质,放开专项扶贫项目建设补助标准,按照应扶尽扶的原则,合理配置扶贫资源,通过前期扶贫工作的建档立卡,在精准识别贫困户的基础上,根据贫困户的自身条件,实行分类帮扶,因户施策,按照“五个一批”的要求,将所有的扶贫资金、项目、物资尽可能按需进行配置,专项扶贫资金要绝对扶持到贫困户,对于极贫户实现政府全部兜底,实现扶贫“无条件”。建立贫困户项目申报制,将各类扶持项目、优惠政策制作成“政策项目菜单”,直接提供给纳入扶持范围的扶贫对象,由其在基层和帮扶干部的指导下自主选择申报发展项目,使“扶农”真正转化为“扶贫”。二是结合建档立卡成果,锁定精准扶贫对象。按照习近平总书记“要看真贫、扶真贫、真扶贫,少搞一些盆景,多搞一些惠及广大贫困人口的实事”的重要指示精神,把专项扶贫资金的支持重点由传统的区域发展向贫困人口的个体需求转变,由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变,坚持把590万建档立卡贫困人口、4821个建档立卡贫困村、37个贫困县作为精准扶贫的主攻方向,明确年度脱贫计划和目标,精准施策,确保建档立卡扶贫对象得到有效扶持。

  (二)完善制度约束机制。一是要修订完善项目管理制度。省政府办公厅印发了《关于创新机制建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》。对于我们扶贫系统而言,当前贯彻落实《意见》的一个重要举措,就是要按照《意见》提出的省级“管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施”的原则,及时修订完善相关管理制度,清理与《意见》不相符的制度藩篱,不为基层设置障碍,让基层可整合、敢整合、能整合、整得好。二是探索项目审批权彻底下放。深入推介兰考“村级决策实施、乡镇统筹审批、县级监管备案”专项扶贫项目管理模式,在扶贫资金项目“最后一公里”管理制度上进行深入改革,确保专项扶贫项目满足对象需求,符合群众要求,贴近基层实际。三是完善扶贫资金使用绩效监管机制。发挥审计、纪检监察等职能作用,加大对违纪违法行为惩处力度,确保专项扶贫资金运行安全。进一步完善扶贫资金和项目的分配、使用、立项、审批、绩效评估等具体操作程序以及公告公示制度,健全群众监督、社会监督、审计监察等监管机制。

  (三)加强项目全程管理。就项目管理基础工作而言,在扎实上下功夫。科学制定专项扶贫规划、资金项目整合计划、年度任务和方案,分门别类建立项目库,建立规范的台账、档案。就项目安排而言,要在精准上下功夫。专项扶贫项目审批主体要坚持“谁审批、谁负责”的原则,自主确定扶贫项目,重点在严格按规划安排项目,专项扶贫项目一经审批备案,不得随意更改,确需更改,按规定程序重新报批,严格执行专项扶贫项目的范围、对象、标准。就项目审批而言,在严格上下功夫。坚持两个“一律”的基本原则,即中央有明确规定需要省级组织实施的竞争性项目外,所有项目审批限权一律下放到县(市),由县级政府或同级扶贫开发领导小组负责审批。所有项目备案权一律下放到市(州),由市级扶贫部门审核备案。严格执行“县市审批、市州备案、省级备查”项目审批程序。就项目验收而言,在规范上下功夫。要细化专项扶贫项目的验收标准,规范项目验收程序。按照项目规划验收,按照时间节点验收,下达验收的意见,规范档案管理。就项目监管而言,在全程上下功夫。要坚持全程监管的理念,强化事前、事中、事后监管,明确各级监管的内容与手段,强化扶贫项目监管问责机制。同时,积极探索实行专项扶贫项目管理负面清单,进一步做实专项扶贫项目精细管理。

  (四)提高履职尽责能力。一是认识再深化。各级扶贫部门一定要从讲政治的高度认识专项扶贫项目管理工作,不失职、不渎职;从讲大局的高度认识专项扶贫项目管理工作,讲大局、谋大事;从履职尽责的高度认识专项扶贫项目管理工作,勤履责、善作为。二是能力再提升。能力的强弱,决定了我们推行专项扶贫项目精细化、规范化管理执行力、行动力的好坏。专项扶贫项目小而杂,涉及到千家万户,程序复杂,工作繁琐,需要大量的思想政治工作和具体的组织实施工作。这需要我们要切实提高管理能力,转变思想观念,按照“精准扶贫、不落一人”的总要求,不断加强能力建设,主动适应项目管理“权限下放、规范管理、市场运作、公开公示、审计监督”等新常态。加强教育,把专项扶贫作为主业主抓;加强规范,一切按规范审批程序操作;加强督办,切实履行职责;加强兑现,切实发挥奖罚指挥棒作用;加强培训,切实提升履职能力。

  (五)夯实各项基础工作。一是规划制定要实。省委、省政府《关于全力推进精准扶贫精准脱贫的决定》提出要强化精准扶贫规划的刚性约束,每年考核结硬仗。对于我们扶贫系统而言,专项扶贫的有关规划一定要做实,如整村推进规划目标要按照“九有”的标准对标找差距,切实做到目标具体明细,具有可操作性;扶贫搬迁要细化到村到户到人。二是台账记录要细。项目管理台账是我们记录专项扶贫项目管理的第一手资料,是推行痕迹管理重要的资料佐证。下一步,全省扶贫系统要在基础管理和台账记录上下功夫,做到有文字材料证明,有相关相片佐证,有痕迹行为记录,倒逼项目精细管理。三是公告公示要实。应进一步明确项目公示的内容、形式、层级和时间要求,真正把公告公示制度落到实处,切实接受群众监督。四是绩效评估要真。对于扶贫系统,关键是把建档立卡系统动态管理落到实处,建档立卡贫困人口、贫困村是否得到有效扶持?扶持效果如何?是否脱贫等等?都要在建档立卡系统里予以正确反映和及时标示,这样资金使用绩效评价才能真正落到实处。(执笔:黄剑峰)