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构建政府、市场、社会协同推进大扶贫格局的实践与探索

发布时间:2016-06-12 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:

湖北省扶贫办社会扶贫处

  多年来,省委、省政府高度重视扶贫开发工作,始终将扶贫开发摆在经济社会发展的重要位置来研究、部署和谋划,不断创新扶贫开发机制,不断加大投入力度,不断强化政策措施,从更大的范围聚集扶贫资源,从更深的层次聚焦贫困问题,努力构建政府、市场和社会协同推进的大扶贫格局,扶贫开发工作取得显著成效,为全面建成小康社会奠定了坚实基础。

  一、主要做法与成效

  (一)政府发挥主导作用

  坚持发挥制度优势和政治优势,集中力量,以专项扶贫、行业扶贫为抓手,充分发挥了政府的主导作用。  专项扶贫锁定对象。“十二五”以来,按照“缩小战线、突出重点、集中力量”的原则,全省29个重点县采取“以村为点、以片为面,面上带村、点上找人”的办法,集中产业扶贫、雨露计划、扶贫搬迁等专项扶贫项目,推动贫困村脱贫。五年来,通过整村推进,共投入资金19.9亿元,投入扶贫贷款资金120亿元,整合其它资金106.4亿元,调整产业结构,完成转移培训 21.86万人,扶贫搬迁4.3万户17.22万人,帮助群众“换穷业”、“拔穷根”、“挪穷窝”,加快了贫困村特色产业的发展,提升了贫困人口的脱贫能力。

  行业扶贫补齐短板。2012年,在全国率先出台了《湖北省行业扶贫目标责任管理意见》和《省直机关扶贫开发目标责任制考评细则(试行)》,引导行业部门在资金、项目、技术、人才等方面向贫困地区倾斜和集聚,在村级道路、安全饮水、农村电力、危房改造等领域,加大项目资金支持力度,行业扶贫的中坚力量和支撑作用不断凸显。近三年来,省直各行业部门向贫困地区安排项目资金累计达2153.8亿元,有效解决贫困地区发展瓶颈问题,为我省贫困地区快速发展补齐了短板。

  定点帮扶真情实意。2012年,新一轮中直单位定点帮扶工作开展以来,17家中直单位积极发挥各自在项目资金、科技运用、资源开发、产业发展等方面的优势,倾情倾力帮扶我省25个贫困县(市)。据统计,近三年来17家中直单位直接投入帮扶资金30299万元,帮助引进项目101个、引进资金82066万元。全省各级党政机关和企事业单位积极参与定点帮扶工作,初步构建了省、市、县、乡四级干部驻村帮扶工作体系,实现了干部驻村帮扶贫困村全覆盖。十堰市“四双”工作、襄阳市“五帮”和秭归县“1119”模式在定点帮扶工作中成效显著,其经验得到各地借鉴和推广。

  区域协作不断创新。针对我省区域发展不平衡的问题,省委、省政府把省内区域协作扶贫作为扶贫的重要内容,出台了《关于建立省内部分市对口支援民族县市工作机制的通知》,统筹安排省内武汉等9个发达市对口支援湖北武陵山片区10个民族县市。近三年来,9个发达地市向10个民族县市共投入财政援助资金4.88亿元,引进项目301个,有力促进了民族地区经济社会全面发展。襄阳市和宜昌市积极创新帮扶方式,组织全市经济发达的县(市)帮扶贫困县的重点乡镇,拓展了帮扶空间。

  (二)市场要素聚焦贫困地区

  积极发挥市场主体在扶贫开发中的能动作用,推动市场要素向贫困地区配置,引导市场主体到贫困地区投资兴业,激发贫困地区发展潜能。  “千企帮千村”凸显市场活力。2012年,出台了《关于实施“千企帮千村”扶贫工程的意见》,积极引导和鼓励国有、民营企业履行社会责任,开展“村企共建,互利共赢”活动,促进贫困村、贫困户增收脱贫。据统计,近三年来全省企业帮扶贫困村投入资金共计7.88亿元,帮扶培训贫困劳动力137040人次,建各类特色产业基地161.6万亩,参与贫困村社会事业投入资金3093万元,促进了贫困村经济社会快速发展。  金融扶贫诱导市场活力。利用金融杠杆的作用,鼓励符合条件的企业通过参股村镇银行,设立小额贷款公司,对企业在贫困地区兴办产业扶贫项目给予重点支持,为农村经营组织和农户实施产业扶贫开发提供金融服务,推进了各类市场主体到贫困地区投资兴业。通过开展“金融扶贫示范县”活动,推动“助农贷”等金融创新产品,激发了市场主体参与扶贫的动力,推进金融扶贫进程。

  优惠政策激发市场活力。各地建立和完善了市场主体到贫困山区投资兴业的土地流转、税收减免等优惠政策,通过农企合作等多种形式,推动各类企业参与贫困村“一村一品”、现代农业示范区、规模养殖、设施农业、经济林果等现代特色农业项目,实现集约经营,提升特色产业综合效益,构建紧密的农企与农户利益链接机制,让农户在产业链上脱贫致富。

  (三)社会力量广泛参与

  积极倡导“我为人人、人人为我”的全民参与扶贫理念,营造人人关心扶贫、人人支持扶贫、人人参与扶贫的社会氛围,引导社会力量广泛参与扶贫开发。  机关事业单位集团帮。为解决特殊困难地区的突出问题,省委、省政府决定从2009年开始,在保康等7个山区贫困县市开展脱贫奔小康试点县工作,动员125个机关事业单位、高等院校、科研院所、大中型国有民营企业、驻鄂部队和国有控股金融机构等,1家省直单位牵头1个县,以集团的方式帮扶7个试点县市。近7年来,共投入资金45.42亿元,极大地推进了7个山区县市脱贫奔小康的进程。  驻鄂部队真情帮。2011年以来,驻鄂部队怀着对贫困山区的深情厚谊,开展各种形式的帮扶活动。驻汉部队团以上单位采取每个军级单位帮扶1个乡镇,每4个师旅团级单位联合帮扶1个乡镇、对口帮扶4个村,4年抓一个周期的做法,定点帮扶红安、麻城革命老区。省军区情系红安革命老区贫困地区,组织官兵捐款捐物1000多万元,为贫困家庭送去关怀和温暖。恩施军分区坚持开展“131”扶贫攻坚活动,近年来共协调争取各类资金1100余万元,帮助42个村改善基础设施、发展特色经济、救助失学儿童。

  公益组织倾心帮。充分发挥各类公益组织与社会接触面广、凝聚力强的特点,动员各公益组织开展扶贫帮困活动。省扶贫基金会和省邮政公司组织开展“爱心包裹”项目,五年来,累计募捐资金610.28万元,募捐爱心包裹55108件,受益学校 317 所,受益学生 60013人。省青少年基金会2012年以来,面向社会募集善款6064万元,建成2047个“希望厨房”,解决了40余万贫困地区中小学师生“吃饭难”问题。香港嘉里集团郭氏基金会在孝昌县帮扶4个贫困村,累计投入帮扶资金近2000余万元。

  社会各界尽力帮。以全国首个“扶贫日”为契机,召开新闻发布会,发布倡议书,发送宣传短信,广泛动员社会各界参与扶贫。省扶贫办和荆楚网合作搭建荆楚扶贫网及“湖北微扶贫”微信公众号,开通“扶贫帮困网络直通车”,实现贫困村、特殊困难户需求与社会扶贫资源有效衔接。通过一系列措施,营造了良好的社会扶贫氛围。首个“扶贫日”收到社会爱心人士捐款6000余万元,解决了部分特殊贫困家庭上学难、看病难和住房难等问题。          二、主要经验和启示

  (一)领导重视是关键。一是坚持高位推进扶贫开发。省委、省政府相继出台加强扶贫开发工作的决定、扶贫纲要、“十二五”扶贫规划和4个片区推进意见,坚持每年至少召开一次全省扶贫开发工作会议,研究部署扶贫开发工作,形成了高位推进扶贫开发态势。二是坚持党政“一把手”负总责。省委书记李鸿忠同志担任片区扶贫攻坚暨脱贫奔小康试点县工作领导小组组长,省长王国生同志担任扶贫开发暨促进革命老区委员会主任。随着扶贫开发工作进入攻坚阶段,成立了省扶贫攻坚领导小组,省委书记任第一组长,省长任组长。市、县两级也成立由党政主要领导为组长的扶贫攻坚领导小组。全省上下形成责任到人、任务上肩、上下贯通、横向到边、纵向到底的责任体系。三是实行目标责任制管理。出台了《湖北省地方党政主要负责同志扶贫工作责任制考评办法》、《省直机关扶贫开发目标责任制考评细则(试行)》、《湖北省脱贫奔小康试点县工作综合考核办法》和《湖北省干部驻村帮扶贫困村和贫困户工作考核办法》等一系列考核制度,强化日常责任管理,有力促进了扶贫责任制的落实。四是坚持深入调查研究。省委、省政府主要领导身体力行、率先垂范,经常深入到贫困地区访真贫、察实情,实地检查指导扶贫工作,即时解决扶贫工作的实际困难和问题。

  (二)建立机制是支撑。一是建立领导联系机制。省委、省政府主要领导带头联系连片特困地区、7个脱贫奔小康试点县市和10个少数民族县市,其他省领导都分别带领3—4个部门帮扶1个重点县。市、州、县党政领导都建立了帮乡驻村扶贫联系点,形成“省负总责、市州主导、县抓落实”的扶贫开发责任机制。二是建立对口帮扶机制。积极开展脱贫奔小康试点县工作、“616”工程、新农村建设工作、“千企帮千村”、干部驻村帮扶等对口帮扶工作,形成了机关事业单位、高等院校、驻鄂部队、国有民营大中型企业共同参与扶贫开发良好局面。三是建立社会力量参与扶贫机制。出台了《广泛动员社会力量参与扶贫开发的意见》,明确了社会各界力量参与扶贫开发的总体要求、基本原则、参与方式、保障措施和组织领导,为社会各界协同推进扶贫开发提高供了制度保障。四是建立考核问责机制。建立完善了地方党政主要领导扶贫目标责任制等考核问责机制,连续五年对市县两级党政主要负责同志进行考核,切实增强了地方各级党政领导干部推进扶贫开发工作的责任感和紧迫感;连续三年开展省直机关扶贫目标责任制考评,促进行业部门在政策、资金、项目等方面向贫困地区倾斜。

  (三)加大投入是保证。一是加大贫困地区政策支持。为解决7个脱贫奔小康试点县市发展瓶颈问题,省委、省政府专门出台14项行业政策支持试点县市发展;建立片区产业发展基金,拿出50亿元支持片区产业发展。二是建立财政扶贫资金稳定增长机制。五年来,全省共投入财政扶贫资金78.16亿元,其中省级预算财政专项扶贫资金12.73亿元。省级预算财政扶贫专项资金由2011年的2.31亿元增长到2015年的2.77亿元。三是加强资源整合。三年来,29个重点县以整村推进为平台、以财政专项扶贫资金为牵引,共整合其它资金26.84亿元。省直各行业部门向贫困地区安排项目资金2153.8亿元。

  (四)宣传引导是动力。一是主动接受社会监督。引导和鼓励媒体用“另一只眼”剖析新阶段扶贫开发的形势和任务、困难和问题,即时向社会公布扶贫项目资金的使用情况,主动接受社会监督。二是加大扶贫宣传力度。充分发挥传统媒体和新型媒体的作用,始终坚持正确的舆论导向,开展全方位、立体式扶贫宣传,营造社会各界积极参与扶贫开发的良好氛围。三是树立扶贫工作先进典型。充分发挥典型示范的引领作用,弘扬主旋律,聚集正能量。鄂西生态文化旅游圈投资有限公司等7个单位和罗田县锦秀林牧专业合作社理事长刘锦秀等9名同志被国务院扶贫开发领导小组授予“全国社会扶贫先进集体”和“全国社会扶贫先进个人”。武汉协和医院副院长姚尚龙获2015中国消除贫困奖,秭归县扶贫办和长阳县陈家坪小学教师刘发英获2015中国消除贫困奖提名奖。

  三、面临的困难和问题

  近年来我省在扶贫开发领域取得了显著成效,积累了很多宝贵的经验,但随着2020年全面建成小康社会时间节点的不断逼近,扶贫开发进入了攻坚拔寨的冲刺期,越往后都是最难啃的“硬骨头”。积极构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局还必须正视以下困难和问题。

  (一)精准扶贫任务重。一是贫困人口多,贫困程度深。我省尚有建档立卡贫困人口590万人,贫困发生率14.7%,远高于全国贫困发生率10.2%,居全国第9位,居中部六省第1位。区域贫困问题突出,31个片区县贫困发生率为26.3%。高出全国平均水平11.6个百分点。二是发展差距大,脱贫难度大。城乡差距、地区差距、收入差距继续拉大,农村居民可支配收入与全省平均水平发展差距仍呈现不断扩大趋势。贫困呈多维性特征,致贫原因复杂多样,贫困人口受教育程度低,劳动技能单一,人口老龄化严重。贫困人口抗御自然灾害能力弱,大多居住在自然条件恶劣的深山区、石山区、库区、疫区,改善生存与发展环境成本高,脱贫难度大。三是扶贫精准度不高,精细化管理不深入。少数地方重区域发展轻精准扶贫,对象识别不精准,精准扶贫招数不多、措施不细。精细化管理手段缺乏,扶贫信息化建设比较滞后。项目安排不精准,受益对象不是建档立卡贫困户,出现“帮富人掏了穷人的腰包”,“扶农不扶贫、富县不富民”的现象。四是贫困户自我发展能力低,社会保障水平低。受长期贫困、边缘化影响,贫困户思想观点落后,存在小农意识和“等、靠、要”意识,长期处于“致富无门,脱贫无路”的状态。同时,贫困户社会保障意识不足,参加新型农村合作医疗人数615.1万人,参合率86.86%,低于全省11个百分点;参加城乡居民基本养老保险人数287.2万人,参保率40.6%,大幅低于全省水平。

      (二)扶贫投入仍然不足。一是资金投入离精准扶贫有较大差距。2014年,我省财政扶贫资金为229111万元,按我省建档立卡贫困人口590万人来算,人均只有388元。如果按照精准扶贫的要求,现有的投入明显不足。特别是插花贫困地区,供需矛盾更加突出。二是省级财政专项扶贫资金投入不足。2014年,我省省级财政专项扶贫资金为26710万元,占中央财政扶贫资金投入159741万元的16.72%,根据“省级财政扶贫投入应当按照国家扶贫投入的40%—50%比例安排”的要求,按40%最低标准,还差23.28个百分点。三是行业部门整合资金难度大。按照现有政策规定和贫困地区实际,整村推进工作中要基本解决一个贫困村的贫困问题,需要投入财政专项扶贫资金100万元、整合其他资金200万元以上。根据调查和各地反应,地方政府整合个行业部门资金难度较大,基础设施等投入严重不足。

      (三)市场决定性作用没有得到充分发挥。一是思想不够解放。在市场经济条件下,运用市场主体参与扶贫工作认识不足,整体上存在“依靠政府多、利用市场少”的问题,运用市场机制提高减贫效率还有较大潜力可挖。二是政策法规缺位。缺乏鼓励市场主体通过市场手段参与扶贫开发的政策机制,让企业在获利的同时最大限度的让贫困地区、贫困群众受益,实现双赢。三是产业发展缓慢。全省4821个贫困村,村级集体经济总量仅为6831万元,村均1.42万元。贫困村特色产业规模小,市场竞争能力弱,电商扶贫、旅游扶贫尚在起步,特色资源利用程度低。据统计,全省贫困村特色产业农民专业合作社2918个、村均0.61个,参加特色产业专业合作社贫困户40598户、村均8.42户。产业扶贫组织化程度低,产业发展迟缓,利益联接机制难以形成,贫困人口受益面小。四是投资环境有待改善。贫困地区尊商、安商、亲商、富商的重商文化意识淡薄,“产业第一,企业家老大”的理念还没有真正深入到干部群众心里,需要进一步创优投资环境。

  (四)社会力量参与扶贫的积极性不高。一是社会参与扶贫组织动员不深入。自2014年起,国家将每年的10月17日设立为“扶贫日”,在社会动员上迈出了非常关键的一步,取得了一些成效,但缺乏动员社会力量参与扶贫的长效组织协调动员机制,单纯靠文件动员社会参与的影响面窄,社会各界响应不积极,没有建立有效的社会参与平台,参与广泛度偏低。二是定点扶贫不深入。我省干部驻村帮扶工作任务涉及农村方方面面,且管理上多头,干部驻村帮扶的管道作用难以发挥,少数定点帮扶单位,特别是企事业单位驻村帮扶工作不积极,驻村不住村,走读现象较普遍,精准扶贫到村到户责任落实不到位。三是扶贫济困的社会责任意识还比较淡薄。现阶段我国募捐资金税收抵扣政策落实难,且部分慈善公益机构存在资金运作不透明、制度建设不全、组织管理落后等现象,公众对公益慈善事业的认识大多还停留在传统社会救助的层面上,现代公益慈善理念尚未完全深入民心。据统计,我国每年募集的善款仅占国民收入的1%,远低于发达国家10%的标准。四是激励表彰机制不健全。实施新形势下精准扶贫需要鼓励和动员各民主党派、工商联和无党派人士、企业、社会组织、个人积极参与。而我省目前只有五年一次扶贫综合表彰项目,还没有建立社会各界参与扶贫的表彰激励机制。

  (五)扶贫部门工作压力大。政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局对各级扶贫部门的要求越来越高,新时期的扶贫部门主要工作职能体现在组织计划、综合协调、管理服务、检查督办上。目前全省省、市、县三级共有扶贫机构102个、人员917人。要完成全省590万贫困人口的脱贫问题,平均1个扶贫干部要服务保障6434个贫困人口,工作任务繁重。同时,县市扶贫系统人员年龄结构老化现象严重,年轻人占比低,乡镇一级没有专门机构人员负责扶贫工作,工作力量明显不足,扶贫任务落实难,与精准扶贫、科学扶贫要求尚有差距。

   四、几点思考和建议

  随着扶贫开发进入啃“硬骨头”、趟“深水区”、打“攻坚战”的决战阶段,扶贫开发已经进入重要转折时期,靠传统方式、常规手段已难以生效。面对新形势、新任务、新要求,构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局势在必行,这样既有利于解决当前扶贫开发领域不同程度地存在统筹性、针对性、实效性不强的问题,也有利于集结各方资源、发挥各方优势,协作互动,各尽所能,形成扶贫攻坚合力。

  (一)把握好总开关,强化政府主体责任。“十三五”是全面建成小康社会的关键时期和扶贫决战的攻坚期,各级党委政府必须把好总开关,进一步强化主体责任和“省负总责、市州主导、县抓落实”的管理体制,严格落实党政“一把手”负总责的工作责任制度;严格扶贫开发的目标责任管理,将扶贫目标任务层层分解,自下而上层层签订责任状。建立政府、各行业部门、社会参与的责任网络,落实好各级党政领导班子和领导干部、行业部门和驻村工作队考核制度,对不能按时完成扶贫目标任务各级党政主要负责同志和行业部门领导及驻村工作队派出单位领导严格问责。

  (二)加大扶贫投入,提高精准扶贫保障力。一是加大专项财政资金投入。为确保“精准扶贫,不落一人”目标任务如期实现,省、市、县三级必须严格按照《决定》明确财政资金投入的政策,加大财政扶贫资金的投入力度,发挥财政资金的主导作用;完善专项财政扶贫资金的分配办法,建立按贫困人口数量分配的财政扶贫资金制度,防止因资金投入不足,精准脱贫走过场,贫困人口“被脱贫”的现象发生。二是扩大整合资金范围。按照资金整合的意见,建立完善扶贫投入县级整合机制,坚持以扶贫规划和扶贫项目为依托,以贫困人口脱贫为导向,加强各行业部门项目资金整合,只要有利于促进贫困县、贫困村、贫困户脱贫进程,都应做到有效整合,应统尽统,放大财政资金使用效果。三是发挥好驻村工作队对资金项目的监管作用。充分发挥各级驻村工作队的管道作用,加强对驻点村各类项目资金的使用与管理,按照项目跟着规划走,资金跟着项目走的原则,确保扶贫资金精准发力,发挥专项扶贫资金的使用效益。

  (三)完善政策机制,创造良好社会环境。一是进一步完善市场参与扶贫的政策体系。在建立 “1+N”扶贫支撑体制机制基础上,进一步建立完善引导市场参与扶贫的政策措施,对参与贫困地区经济和社会发展的各类市场主体在土地、财税、融资上实施优惠政策,引导各类市场主体参与到扶贫开发工作中来,破解贫困地区产业发展的难题。二是落实社会力量参与扶贫的支持政策。贯彻落实好《国务院办公厅关于动员社会各方面力量参与扶贫的意见》,创新完善人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的社会扶贫参与机制,搭建社会力量参与平台,落实好公益性捐赠税前扣除有关政策,营造良好的社会扶贫氛围,调动全社会力量参与扶贫开发的积极性。三是进一步创优发展环境。牢固树立“产业第一,企业家老大”的理念,处理好政府与市场的关系,努力为企业做好协调服务工作,不断优化发展环境。大力推行“公司+合作社+基地+农户”的合作模式和股份制经营的方式,解决贫困村、贫困户在市场经济条件下自我可持续发展的问题,实现市场主体获利和贫困村、贫困户受益的双赢局面。四是完善社会扶贫激励表彰机制。设立扶贫捐助“爱心榜”,建立社会扶贫先进集体和个人每两年一次的激励表彰项目,让积极参与社会扶贫的各类主体政治上有荣誉、事业上有发展、社会上受尊重。对扶贫成效明显、贡献特别突出的企业、社会组织和个人,在尊重其意愿的前提下按有关规定可给予项目冠名等激励措施。

  (四)强化舆论宣传,营造强大气场。一是积极培育扶贫文化。倡导扶贫向善、济困光荣的社会风尚,组织开展多种形式的扶贫济困活动,将扶贫济困、乐善好施的传统美德发扬光大。鼓励和支持青年学生、专业技术人才、退休人员等各界人士参与扶贫志愿行动,引导扶贫志愿者到贫困地区开展扶贫调研、助教支医、文化下乡、科技推广、投资兴业、资源开发等活动。二是打造扶贫公益品牌。全力打造“10·17”扶贫日等公益品牌,继续推进“光彩事业”、“希望工程”、“幸福工程”、“阳光助残工程”、“贫困地区儿童营养改善”、“爱心包裹”等项目,发挥传统扶贫公益品牌效应。动员社会力量参与“整村推进”、“雨露计划”、“扶贫小额信贷”和“搬迁扶贫”等扶贫开发重点项目。三是大力表彰先进典型。创新宣传方式,拓宽宣传渠道,大力宣传扶贫政策、先进典型和经验做法,深入挖掘精准扶贫典型案例,表彰社会扶贫先进组织和个人,弘扬社会主义核心价值观,营造扶贫济困、乐善好施的浓厚氛围,形成全社会关注、关心、参与扶贫的正能量,为精准扶贫凝聚强大气场。

  (五)强化队伍建设,提高精准扶贫执行力。切实加强全省各级扶贫机构和队伍建设,确保扶贫机构设立、职能配置、人员编制与新时期扶贫开发任务和精准扶贫要求相适应。重点县市要在乡镇一级设立专门的扶贫工作站,负责扶贫开发工作,确保精准扶贫落到实处。进一步完善贫困地区干部考核办法和干部到贫困地区挂职等机制,强化贫困地区科技副县长、博士服务团和贫困村第一书记选派工作,把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部特别是青年干部的重要渠道。加强扶贫队伍思想、作风、廉政和效能建设,加大干部培训力度,打造一支开口能讲、提笔能写、问策能对、遇事能办的高素质扶贫攻坚队伍。各级扶贫部门要强化工作职能,当好党委政府扶贫决策的参谋助手,协调推动大扶贫开发格局。(执笔:饶杰平)