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完善和规范资金整合机制提高扶贫资金作用效益研究

发布时间:2017-02-15 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:


省扶贫办课题组
  脱贫攻坚是重大的政治责任,事关全面建成小康社会,事关人民福祉,事关巩固党的执政基础,事关国家长治久安,事关我国国际形象。脱贫攻坚之战,承载着人民之福、凝聚着民族之梦、汇聚着全球目光。打赢脱贫攻坚战,需要全党动员,需要凝聚各方力量,更需要财力支撑。在当前政府财力有限的情况下,为利用有限的财政扶贫资金,集中火力,集中攻坚,彻底打破“撒胡椒面”和“打酱油的钱不能买醋”的困局,化“零钱”为“整钱”,集中财力精准扶贫、精准脱贫,国务院办公厅和省政府办公厅相继下发文件,强力推进资金整合集中用于脱贫攻坚。政策出台一年以来,取得了明显成效,积累了一些经验,但也存在一些问题。为更好地推进资金整合,根据省委决策咨询办的要求,我办承担了《完善和规范资金整合机制、提高扶贫资金作用效益》课题研究任务。半年来,课题组在深入调研、认真分析的基础上,客观评价我省资金整合进展情况,重点研究存在问题、完善路径,提出了相关政策建议。
  一、贫困县开展资金整合的探索与实践
  (一)初期探索。
1、郧阳区模式。贫困县郧阳区是我省最早探索资金整合的县市。该区于2004年开展资金整合工作,由于区委、区政府思想解放、敢于担当,创新机制、明确思想,落实责任、强化督办,有限的财政资金充分发挥了倍增效应和蝶变效应,起到“四两拨千斤”的引导作用,有效助推了该区经济社会发展。该区按照三跨的原则进行整合。(1)跨部门整合。除保民生、保运转、保救灾、保惠农的项目资金以外,将财政管理分配的支农资金、农口部门预算项目建设资金以及各类社会融资全部纳入整合范围。(2)跨年度整合。针对一些资金投向明确、群众期盼强烈、任务要求紧迫的社会事业及民生保障类项目,在确保资金使用不变用途、不违规定的前提下,实行时间上纵向整合,上年整合下年、提前整合到位,一次性投入建设。(3)跨层级整合。积极向上沟通汇报,争取上级支持,促成上下联动、上下合力。该区的主要做法:一是加强领导,全力推进整合。该县成立了支农资金整合工作领导小组,建立了“联席会议”制度,定期研究支农资金整合计划修订、项目调整、工作衔接及支农资金整合工作的相关事宜。二是健全制度,确保高效整合。严格实行项目“五制”管理,即项目申报会商制、项目建设公示制、项目资金报账制、项目竣工审计制、项目绩效考评制;三是明晰责任,脚踏实地整合。严格实行“问责制”,采取领导督办、会议督办、专班督查等多种形式落实责任制。四是政策激励,加快步伐整合。年终根据工作力度、推进程度和项目完成情况,给予一定的激励性奖励。据统计,2008年该区整合农业产业化、优势农产品板块建设、以工代赈财政扶贫(用于产业发展部分)、低产林改造、水土保持、石漠化治理、移民后扶、灾后重建专项、新型农民培训、阳光工程等支农资金共1469.84万元。2009—2012年,整合资金投入到扶贫重点村资金达3.21亿元,其中财政扶贫资金9200万元,以工代赈资金3013万元,小额信贷贴息资金390万元;招商引进资金5万元,部门投入及社会帮扶资金1.85亿元,群众自筹1029万元。实施项目564个,硬化公路198.5公里;水渠133公里,解决了12800人畜饮水困难;新增经济林91000余亩,极大地推动了扶贫开发和新农村建设。由于该区大胆创新工作机制,整合资金的倍增效应、聚合效应得到充分发挥。2014年在全省资金整合现场会在该区召开,全面推广郧阳区经验。
2、试点县探索。自2009年以来,我省7个贫困山区脱贫奔小康试点县相继开展整合资金试点,有力有效加快了贫困山区脱贫致富步伐。7个试点县中,以鹤峰县资金整合推进力度最大、成效最明显。该县的主要做法是:一是把握一条主线。以脱贫奔小康、建设新农村作为整合支农资金的主线。全县205个行政村,分村高起点编制规划,本着试点先行、分步实施的原则,每年确定40个村左右(其中重点示范村10个)进行整村推进和新农村建设。在资金投入上,按照“统筹安排、捆绑使用、集中投放、规范管理”的工作思路,整合各类项目资金,充分发挥项目资金的规模集聚效应,成倍数放大作用力,强力推动了全县脱贫奔小康和新农村建设进程。二是突出两大重点。狠抓特色产业建设和基础设施建设两大重点,努力促进农业增效、农民增收和农村全面发展。三是创新三个机制。创新投融资机制。建立以财政支农资金投入为引导的多元化长效投入机制,积极争取政策投资、抓好招商引资、扩大信贷融资,按照“统一规划、集中使用、性质不变、渠道不乱”的原则,整合项目资金,集中财力办大事、解难事,共捆绑投入资金1.92亿元,有效解决了省定37个重点贫困村、老区贫困村,20个脱贫奔小康示范村的基础设施、产业发展、群众生活困难。创新工作推进机制。整合县“四大家”领导力量,建立一个重点产业(企业、项目)、一个规划、一名县领导、一个专班、一笔经费、一抓到底“六个一”工作责任制。创新监管机制。完善资金监督管理、腐败风险防控等制度体系,构建涉农项目腐败防控体系。严格执行项目公示制、法人责任制、招投标制、合同制、工程监理制、报帐制和质量责任终身制,加强审计监管。四是把握四个原则。即渠道不乱、用途不变、统一使用、各记其功。五是坚持五个统一。即统一规划布局、统一组织领导、统一建设标准、统一检查验收、统一奖罚措施。
  在试点县的引领下,各地积极探索资金整合机制,尤其是仙洪试验区、鄂州城乡一体化试点、竹房城镇带试点等,积极推进整合政策、整合资金、整合试点,统筹使用各种资金资源,均取得了一定成效。这为贫困地区整合资金用于精准扶贫积累了经验、提供了有益借鉴。
     (二) 全面实施一年的经验与做法。
  党的十八以来,党中央、国务院对扶贫开发做出了新部署、提出了新要求。特别是2015年贵州座谈会召开后,中央脱贫攻坚的方略更为清晰。湖北省委、省政府坚定不移地贯彻落实中央的决策部署,坚持将其作为重大政治问题、重大发展问题、重大民生问题,把精准扶贫、精准脱贫摆在全省经济社会发展的重要位置,作为湖北工作大局和中心任务,采取超常举措、出台超常政策,全力推进。尤其是以7月14日9万多人参加的扶贫攻坚誓师大会为新起点、以省委十届六次全会召开和《决定》出台为新标志,一场声势浩大、全员参与的扶贫攻坚战在荆楚大地有力打响。为全面打赢这场攻坚战,省委、省政府出台了一系列超常规举措,建立了“1+N+M”攻坚支撑机制。其中,以省政府办公厅名义出台的《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》(鄂政办发〔2015〕63号),具有时代变革的意义,其构建起推进贫困县资金整合的省级政策支持体系,可以说走在全国靠前的位置。一年多来,各地按照“规划是基础、精准是关键、依法是前提”的要求,按照“全面统筹、县为主体,简政放权、源头治理,瞄准贫困、精准施策”的思路,创新统筹方式,明确责任主体,建立规范流程,健全考评机制,推动贫困县资金整合工作走上科学化、制度化、常态化运行轨道。综合归纳各地的做法,主要体现在以下几个方面:
1、围绕解决资金筹措难题,实行应统尽统。省政府对整合资金范围作出明确规定,要求在全省37个贫困县以及其他有建档立卡贫困村、贫困人口的县(市、区)开展资金整合,凡涉农项目及非农项目(如经济建设、社会发展、支持企业发展等)、上级安排及本级安排、当年安排及结转资金(跨年度资金)、存量资金及增量资金,实行跨部门、跨年度、跨层级统筹,壮大资金体量,有效破解了扶贫投入不足与涉农资金使用分散的双重困局。宣恩县2016年在全面清理甄别资金来源的基础上,统筹资金总额23亿元,建立精准扶贫、重点项目、公共服务、城乡建设、产业发展等5个平台,实行应统尽统。2016年该县整合资金用于精准扶贫17.4亿元,统筹项目达到140个。巴东县统筹精准扶贫、重大项目、城镇建设3大平台,整合财政专项资金235908万元,统筹项目101个。其中,整合专项资金165756万元,用于精准扶贫项目建设73个。
 2、围绕解决责任落实难题,明确县为主体。省政府充分发挥县级贴近基层、临场指挥优势,建立起县级统筹工作机制和省级支持机制、保障机制,全面下放资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”,支持县级政府根据扶贫开发工作实际需要,按照规划调整和改变项目资金用途。同时,支持县级进一步下放项目、资金使用权限,鼓励开展“村级决策实施、乡镇统筹审批、县级监管备案”试点。秭归县积极探索县级主体管理模式,在推进贫困村脱贫进程中,形成了独具特色的责任落实办法,通过一年一统筹、一村一纪要、一季一督查、一轮一考核,把主体责任落实到县、乡、村各级干部的肩上,村平投入达到836万元,其做法得到汪洋副总理的批示肯定。
3、围绕解决整合平台难题,明确脱贫规划引导。将做好精准扶贫规划作为整合资金的前提和基础性工作来抓。采取自下而上、上下结合的方式,分级制定贫困户、贫困村、贫困县精准扶贫精准脱贫规划。以各级规划为引导,做好统筹资金方案,以重点项目为主导,明晰统筹资金的来源渠道、使用平台、资金额度、内容进度、责任单位等。大悟县紧紧把住规划方案这个关键点,组织开展了区域基本情况、建设发展项目、涉农项目投入“三项摸底调查”,科学编制财政项目资金整合规划,坚持统筹资金、责任落实、社会参与“三个关键”,周密细致制定统筹方案,统筹使用财政专项资金6.59亿元。资金整合,为脱贫攻坚“多个一批”的实施提供了财力。大悟县整合政策用于医疗救助,实行“六重”保障(即提高新农合补偿标准,最高补偿达90%;提高新农合意外伤害赔付标准,可按报销费用的40%赔付;提供新农合大病报销赔付标准,每人每年40万元封顶;提高大病医疗补充保险,封顶线为30万元;实行民政补助;建立县级医疗扶贫救助资金),有效防止了因病返贫发生。
4、围绕解决资金协调难题,建立分工协作机制。资金整合涉及到方方面面、各级各部门。各地均把农办、财政、发改、扶贫、审计、农业、交通等部门主要负责人作为资金统筹领导小组成员,分别由财政或农办主要负责人任统筹办常务副主任,牵头负责资金整合工作,并明确各成员单位职责、乡镇的责任。崇阳县对每个整合的项目落实一个责任单位、制定一个实施方案、明确一名联系人,明确发改局负责项目规划审定,农办负责项目检查督办,财政局负责资金管理拨付,审计局负责资金审计检查,并定期召开协调督办会议,推动部门落实责任,形成资金整合协同推进、高效落实机制。
5、围绕解决资金安全运行难题,实施综合监管。重构资金监管基本规程,采取与资金整合要求相适应的综合监管办法。按照“条块结合、以块为主”、“谁整合、谁负责”的原则,实行整合资金属地监管。视整合后的资金为一个整体,以精准扶贫规划和统筹资金方案为依据,将整体资金使用绩效、操作程序、群众满意度等作为监管重点,组织绩效审计、财政检查、纪检监督等多种富有成效的监管方式。改变县级项目考评方式,变专项考评为综合考评,变部门考评为部门参加的综合考评小组考评,引进无利害关系的第三方进行评估。省直有关部门积极参与综合监管制度体系创建,省财政厅出台贫困县资金整合机制实施方案,明确整合资金范围,创新资金分配方式、负面清单;省审计厅出台专门意见,调整审计政策界限,为推进资金有效整合保驾护航;省直相关项目主管部门纷纷下发通知,松绑放权,支持贫困县资金整合。秭归县实行项目资金责任倒查、“一案双查”和终身负责制。纪检监察、审计等部门不定期对项目资金进行检查,确保既“筹到钱”又“管好钱”、“用好钱”。县委督查室、县政府政务督查室对资金整合情况进行“一季一督查”、“半年一通报”,确保资金整合工作落地落实。县委、县政府组成考核专班,结合资金整合方案及贫困村、贫困户脱贫评分细则,对资金整合率、资金到位率、项目完成率等进行考核,将考核情况纳入各单位年度综合目标管理及效能考核;对落实整合进度缓慢或措施不到位的,责令限期整改并问责追责。
  (三)意义与初步成效。
  在政策的支撑下,各地大胆整合,成效明显。2015年全省资金整合体量达到573亿元,2016年1—8月,全省仅37个贫困县整合资金用于精准扶贫的额度达到462.03亿元,同期我省分配中央和省级财政扶贫资金18.54亿元,整合比达24.92∶1。资金整合,加快了脱贫进程。2015年度,全省减贫128万人,是近年来减贫人数最多的一年。贫困地区区域发展步伐加快,2015年37个贫困县地区生产总值、地方一般预算财政收入分别达到4644.24亿元、312.74亿元。
  我省创新的资金整合机制,可以说是开全国之先河,得到了中央领导的充分肯定,引起了新华社、人民日报等新闻媒体的广泛关注。全国整合资金电视电话会上我省作典型发言,全国资金整合现场会在我省革命老区大悟县召开。整合资源机制的建立,意义重大。一是实现了集中资金办大事,提高了资金使用效益。资金不分下拨年度,不分项目类别,不分来源层级,不分存量增量,应统尽统,用于解决脱贫攻坚中的突出问题,确保资金投向最重要的方向、最关键的环节、最准确的对象,显著增加精准扶贫的资金体量,保障了精准扶贫基本方略的顺利实施,有效解决了“大水漫灌”、“撒胡椒面”的问题,实现了“精准喷灌”、“精准滴灌”,提高了资金的集约度,放大了资金的使用效益,破解了资金筹集难题,保证了资金来源的多元化、资金管理的精细化、资金使用的科学化、监督的全程化和使用绩效的最大化。二是改革了资金管用机制,推进了财政预算体制改革破冰。多年来,我国预算主要按部门进行分配,各类资金专项多、一般性转移支付少、资金条块分割,且权力部门化。政府部门“刀刃向内、自我革命”,通过下放资金和项目审批权限,打破条条块块的束缚,拆掉了资金项目的“隔栏”,将各路资金汇集到一个池子里,由县里统一安排使用,一改资金管用分治的问题、责任落实难题,为推进财政预算体制改革做出了积极实践,提供了新鲜经验。三是创新了责任机制,推进了权责一体制的落实。资金整合实行资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”,“各级出料、县级炒菜、共办桌席”,“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”,不仅彻底打破“撒胡椒面”和“打酱油的钱不能买醋”的困局,更重要的是资金整合契合中央和省委提出的“省负总责、市州主导、县抓落实”的扶贫工作体制要求,实现事权与支出权相适应,为促进县级党委和政府履行脱贫攻坚主体责任创造了有利条件、提供了制度保障。资金整合,是全力落实“四个全面”尤其是全面深化改革的重大举措,彰显了省委、省政府敢为人先、勇于改革、敢于担当的扶贫情怀,顺应了攻坚克难的时代需求,回应了基层脱贫需要。二、存在的主要问题
  目前我省资金整合已经出现良好开端,但是离脱贫需求还有很大差距。2015年9月,省委十届六次全会明确2019年底前实现590万贫困人口全部脱贫、4821个贫困村全部出列、37个贫困县全部摘帽的目标。据分析测算,稳定解决一个贫困人口的脱贫问题,所需的投入由“十一五”时期的11000元增加到目前的15000元;要彻底解决一个贫困村的脱贫问题,则需要五、六百万之巨。而湖北作为扶贫大省,扶贫开发任务并不比西部省份轻多少,所获得的扶贫投入却远远低于西部省份,每年仅有不超过20亿元的专项扶贫投入。资金需求的缺口上千亿。上千亿的资金缺口,完全靠中央不现实。
  同时,也应看到,资金整合还有很大的空间。经初步统计,从全省来看,2014年中央和省级对下转移支付可统筹1322亿元,占全省支出的26.8%,占对下转移支付的55.54%。其中涉农专项可统筹236亿元,经济建设可统筹384亿元。而实际情况是2014年统筹287亿元,2015年统筹573亿元,均只占年度可统筹的1/5。从市州来看,市州最多可统筹48亿元,最少15亿元,平均26亿元;市州级最多已统筹17亿元,最少0.6亿元,平均4.6亿元。从县级来看,县级最多可统筹24亿元,最少8亿元,平均14亿元;县级最多已统筹9.8亿元,最少0.3亿元,平均3亿元。实际统筹占可统筹的比重,50%以上的有4个市县,1/3以上的有9个县市,10%以上的有40个县市。由此可见,统筹使用资金潜力巨大,还有4/5的空间。
  我们通过调查分析,结合省委、省政府专项督查汇总的情况来看,资金整合当前存在一些问题,亟待高度重视。
     (一)思想认识不到位,存在不愿整的现象。
  一是认识高度不够。个别部门对脱贫攻坚的形势认识不清,认为精准扶贫主要是扶贫部门的工作,行业部门只要凑凑数就行,担心“种了别人的地荒了自己的田”,把做扶贫工作当成负担;少数干部对资金整合的重要意义认识不够,存在消极情绪,对资金整合工作不热心、不支持。二是改革意识不强。课题组调研发现,少数县级部门将项目审批权、资金使用权视作本部门固有利益,认为整合资金是政府集权,削弱部门职能。个别部门习惯于分资金、批项目,对新形势、新环境不适应,没有从固定思维中转化过来,资金整合后行业资金全部被统筹办打捆,打破了多年来固化的部门利益,自我革命、自我削权的意识不强。三是政策理解不准。有些地方干部习惯于传统思维定势,对国务院和省政府的资金整合的文件精神学习不够,把握不准,认识不深,存在等待、观望心理。某贫困县委书记在访谈中谈到对整合资金的使用用途仍存在困惑,如能否用于企业土地流转、乡村旅游等基础设施配套建设把握不准等问题。四是“一盘棋”的意识不够强。从主观上来看,部门利益掣肘、各自为政的比较明显,没有树立精准扶贫“一盘棋”的思想。从客观上来看,整合涉及的部门多,各部门有不同的建设目标和要求,不同的项目中标和资金管理程序,甚至有不同的利益和出发点,跨部门协同难度加大。各部门的项目从申报到实施,从时间到建设内容都有不同的工作程序和管理,并且专项资金要按专款专用原则用于指定项目。
     (二)担当意识不够强,存在不敢整的现象。在严格实行追责问责的机制下,许多行业部门担当意识不强,存在资金不敢整的趋势,此问题不容忽视。一是存在不敢担当的现象。个别县直部门顾虑重重,担心部门资金被整合后,在监察、审计中出现问题,害怕被追责问责,不敢担当的现象比较突出。二是存在不愿担当的现象。开展资金整合的程序比较多,个别县直部门总认为开展资金整合用于精准扶贫,是在“拿自己的钱帮别人做事”,感觉资金管理权不在自己,出了成绩是别人的,而审计一旦出现问题,上级主管部门检查,自己还要负责任,不愿意担当的现象比较普遍。三是存在不想担当的现象。个别县直部门认为管理资金项目风险大,存在不愿、不敢向上级行业主管部门争取项目资金的心理,“宁可少一事不愿多一事”,资金少出的问题就会少,资金多自然管控难度大,不想担当的现象比较严重。基层同志担心整合专项资金用于别的项目建设后,上级主管部门会因此对该地形成负面印象,影响本地考核位次和来年项目资金争取。有2个贫困县的领导反映,担心今年整合资金没有用于原项目建设,明年的相关专项项目和资金就难以争取了。
  (三)工作机制不健全,存在不会整的现象。一是规划没有及时制定。脱贫攻坚规划是“十三五”期间贫困县项目摆布、资金匡算的总体方案。截至目前,还有个别县没有出台“十三五”脱贫攻坚规划。规划没有及时出台,许多重点项目尤其是重大的基础设施建设项目不能及时谋划,将会严重影响资金整合的额度、进度。二是行业规划没有及时对接。据了解,县直行业部门的“十三五”规划没有有效地与县“十三五”脱贫攻坚规划对接,贫困村、贫困户的发展需求、发展障碍、发展瓶颈将不会得到有效解决。三是整合制度没有及时出台。一些地方没有建立本土化的资金整合制度,对上级精神理解不透,囫囵吞枣,无所适从。一些地方虽然有精准扶贫规划,但缺乏可操作性,项目设计不科学,资金来源渠道不明确,帮扶力量不完备,导致规划实施困难,不能成为资金整合的基础依据。一些地方资金整合方案与规划严重脱节,方案一旦实施,必然导致资金偏离规定使用方向,经不起审计和检查。一些地方对资金筹措没有通盘考虑,错过了时间节点,导致项目实施缺乏资金来源。根据省委督查室、省政府政务督查室今年督查情况来看,张湾区《2016年统筹整合财政资金实施精准扶贫方案》于2016年6月7日印发,茅箭区《关于做好茅箭区2016年美丽乡村(精准扶贫)统筹使用财政专项资金工作的通知》于2016年4月25日印发,团风县《关于印发团风县整合财政资金实施精准扶贫工作方案的通知》于2016年6月28日印发,阳新县《关于印发<2016年精准扶贫等建设资金统筹整合方案>的通知》于2016年3月9日印发。还有一些地方美其名曰加强监管,在没有统一部署的前提下,监管部门各自为政,导致基层主要精力放在迎检上。诸如以上各类问题,势必会影响资金整合的效果。四是检查督办没有及时跟进。资金整合涉及面广,牵涉各方利益。从各地情况来看,注重前期安排部署,注重后期项目验收,但是资金拨付和项目实施过程中的检查督办不够,项目建设迟缓、资金拨付滞后的问题一定程度存在。五是整合合力不够。政府、市场、社会协同推进的资金整合大格局尚未真正形成,财政扶贫资金撬动行业和社会投入作用发挥不够,尤其是吸引市场主体参与扶贫的办法和措施不多。金融服务扶贫不够,产品不多,农村担保体系不健全,金融机构没有把农民专业合作组织纳入农村信用等级评定范围,贫困户贷款难,手续繁琐,利率较高。贫困地区融资难、难融资的现象比较严重,导致扶贫资金缺口大,甚至有的县为了精准扶贫等工作,累计产生的地方性债务不知如何消化。
  (四)简政放权不彻底,存在不能有效整的现象。一是资金管理办法与资金整合“打架”的问题。虽然国家和省围绕贫困县资金整合已出台了系列支持文件,但国家各部委专项资金各有各的管理办法,要求专款专用,有的还规定了使用范围,将下年度资金分配量与上年度任务完成情况相挂钩,县级整合难免会突破原有的资金使用要求,不利于争取下年度项目资金,同时各级单项检查和国家审计署对专项资金审计,仍然会依据现行专项资金管理办法。如恩施州某县反映,国土综合治理项目,下达项目资金5000万元,资金使用监管验收均有明确要求,县级难以统筹;多数项目申报时,均要求完成所有前期工作后才能申报下达项目资金,整合之后重新安排使用将会与原申报项目相冲突,如农业综合开发项目。二是戴帽现象。各地普遍反映,一般性转移支付切块下达到县的规模较小,戴帽下达在转移支付较多,不利于资金整合。同时,个别省直部门简政放权力度不够,项目资金仍然有戴帽下达的情况,如省财政厅下达通山县农业产业精准扶贫专项指标200万元,省农业厅单方文件带帽下达该县板桥村100万元。三是资金下拨不及时。省直部门资金拨付不及时,下达到县时间较晚,一定程度上为资金整合带来压力。资金拨付进展缓慢,虽然有客观原因,但主因还是县一级。据统计,2016年度的资金,截至8月底,张湾区统筹资金23961万元,拨付23.392万元,占比仅为0.098%;茅箭区已拨付8246.6万元,占年度统筹资金30610万元的26.9%;团风县拨付资金11584.7万元,占年度统筹资金5.722亿元的20.24%;阳新县拨付资金1.3亿元,占年度统筹资金12.22亿元的10.64%。这将会严重延缓年度减贫项目的实施。四是项目下达不及时。主要是省里戴帽的项目和有些试点项目下达不及时,影响资金整合。通山县2016年基础母牛扩群资金56万元(鄂财农发〔2015〕137号)至今未收到资金和文件。《湖北省易地扶贫搬迁资金管理办法》正式文件年初就说下发,但至今未下发,对项目实施有一定影响。同时,有些到户项目的补助标准偏低,基层必须要配套才能实施,如危房改造、安全饮水等。贫困县本来财力不够,造成新的压力。五是政策落实不到位。据今年我省专门组织的贫困县资金整合督查情况显示,资金落实不到位的情况还比较明显。丹江口市土关垭镇金竹园村2组的高兴安、云正福是建档立卡贫困户,均可享受2015年度的生态搬迁政策,每户补偿3万元。上述两户贫困户于去年12份就已经完成建房任务,但截至8月31日每户只落实了2万元的补助。
 三、扶贫资金整合的规范与完善路径
   (一)整什么?
1、资金整合的范围。《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(即国办发22号文件)做出明确的规定,统筹整合使用的资金范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金。省政府办公厅《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》(即鄂政办发63号文件)明确以财政资金统筹为主体,引导金融资金和社会资金等各种资金的参与。财政资金包括中央、省、市(州)、县级到村到户到人的所有财政性资金。凡涉农项目及非农项目(如经济建设、社会发展、支持企业发展等)、上级安排及本级安排、当年安排及结转资金(跨年度资金)、存量资金及增量资金,要做到应统尽统。
2、哪些资金可以整合。具体而言,中央层面主要有:财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、现代农业生产发展资金、农业技术推广与服务补助资金、林业补助资金、农业综合开发补助资金、农村综合改革转移支付、新增建设用地土地有偿使用费安排的高标准基本农田建设补助资金、农村环境连片整治示范资金、车辆购置税收入补助地方用于一般公路建设项目资金(支持农村公路部分)、农村危房改造补助资金、中央专项彩票公益金支持扶贫资金、产粮大县奖励资金、生猪(牛羊)调出大县奖励资金(省级统筹部分)、农业资源及生态保护补助资金(对农民的直接补贴除外)、服务业发展专项资金(支持新农村现代流通服务网络工程部分)、江河湖库水系综合整治资金、全国山洪灾害防治经费、旅游发展基金,以及中央预算内用于“三农”建设部分投资(不包括重大引调水工程、重点水源工程、江河湖泊治理骨干重大工程、跨界河流开发治理工程、新建大型灌区、大中型灌区续建配套和节水改造、大中型病险水库水闸除险加固、生态建设方面的支出)。省级层面的资金为:中央、省、市(州)、县级到村到户到人的所有财政性资金。其中包括涉农项目及非农项目(如经济建设、社会发展、支持企业发展等)、上级安排及本级安排、当年安排及结转资金(跨年度资金)、存量资金及增量资金,如用于扶贫开发的财政扶贫、以工代赈、少数民族发展、革命老区等资金,用于农村基础设施的国土整治、农发项目、农田水利、农村“一事一议”奖补、现代农业、农村公路、农村饮水安全、农村电网、村卫生室等建设资金,用于农业生产的农技推广、现代农业生产发展、农民合作社发展、农业生产防灾减灾等资金,用于生态环境建设的绿满荆楚奖补、退耕还林(还草)、天然林保护、造林补贴、经济林工程、农村环境整治等资金,用于农村社会事业发展的教育、卫生、文化等资金,用于民生的农村低保、“五保户”供养、危房改造、扶贫搬迁、惠农补贴新增和集中使用部分、新型农民培训等到村到户资金。
3、哪些资金不能整合。原则上讲,资金整合是应统尽统,统筹整合无禁区的。除预算单位人员经费、公用经费和有特殊用途的资金外,上级专项转移资金、本级预算支农资金应全部纳入整合范围。
4、引导各方资金投入。在资金整合中,财政扶贫资金是“药引子”,行业扶贫资金“唱主角”,金融扶贫资金“当杠杆”,社会扶贫资金“补缺口”。在整合财政扶贫资金和部门扶贫资金的同时,应该要深挖金融资本、工商资金和社会资金的潜力。一是各类金融资本。秭归县以资金整合激活金融活水。该县以创建“金融扶贫示范县”为抓手,大力创新金融扶贫机制,撬动银行资本投入扶贫,探索涉农企业、新型农村经营主体与贫困户建立脱贫帮扶的机制。仅2016年上半年,合作银行共对全县1.83万贫困户、112家涉农企业和新型农村经营主体开展了评级授信,授信额度达到8000万元,已发放金融扶贫贷款3425.8万元。二是工商资本投入。来凤县在加强县级财政资金整合用于精准扶贫的基础上,根据脱贫目标要求,对重点项目缺口资金实行融资。利用交投平台,通过国开行、农发行、工行等金融机构,融资3.5亿元,由县交运局负责,在2017年10月底前,完成650公里村组公路的新建或维修,达到整县脱贫农村公路建设标准;成立水投公司,通过农发行融资2亿元,由县水利局负责,在2017年完成全县23个大水厂、620公里大管网建设,达到整县脱贫农村饮水建设标准;利用县脱贫服务中心,通过县财政筹资,建立2300万元贫困村集体经济发展基金,注入凤雅藤茶生物有限公司等农业龙头企业,实行年度分红,确保既促进藤茶等优势产业发展,又解决贫困村集体收入问题。三是社会资金投入。咸丰县实施农业综合开发“一县一特”项目时,利用财政资金作为本金,贫困户持本金入股农业企业、农民专业合作社等经济组织,融入到精准扶贫工作中,财政投资1120万元的30%量化到393户贫困户,作为股份入股咸丰县益民农特专业合作社,并参与分红。2015年,益民农特专业合作社通过发放现金和肥料的方式为393户社员分红16.5万元,社员户平均分红420元。采取“公司+合作社+贫困户”的方式,建立市场主体、村集体、贫困户利益联结机制,激活民间资本,助推精准脱贫,坪坝营镇水车坪村“1225”(村集体10%、贫困户20%、社员20%,合作社或企业50%)利益联结模式,效果明显。大悟发挥政府的统筹推动作用和财政政策的导向作用,积极引导和鼓励民间资本参与统筹资金的项目建设,建立多层次、多渠道的统筹资金机制。该县在实施“绿满大悟”及水土保持统筹项目中,通过政府投资带动,共吸引10余家涉林企业和50多个造林大户,投入资金4000多万元,参与林特基地开发,形成了“政府扶持大户,大户带动贫困户”的精准扶贫模式。统筹农村公路、土地整理等项目资金1860万元,以旅游扶贫的形式支持城关镇中心村发展乡村旅游,项目实施后成功引进武汉方源公司,该公司计划总投资1.8亿元,一期工程投资8000万元,统筹资金与社会资金的放大比例达1∶3.3。该项目采取“公司联村带户参股扶贫”模式,统筹资金、村级集体山场、林地、水面等资源,折资入股并参与分红,同时武汉方源公司还就近招聘务工人员200多人,中心村的旅游扶贫项目将有力推动农民变农工、村民变股民、农村变景区。
  (二)谁来整?
1、资金整合的主体。“五到县”后,毫无疑问,县级是资金整合的主体。国家和省里文件明确规定,充分赋予县级政府统一负责、统一部署、统筹使用的权利,明确县级政府可以根据精准扶贫精准脱贫的实际需要,报相关主管部门备案后,按规划调整和改变项目资金用途(虽然统筹并不就是意味着资金用途的改变)
2、省、市、县、乡四级政府在资金整合中的责任。
第一,省级责任。按照新《预算法》和深化预算管理体制改革有关要求,省级主要就是总体设计、政策制定、权力下放、指导督促、考评改进等,在脱贫攻坚顶层设计完成、政策措施制定后,省级责任核心就是“放权、分钱、监管”六个字。放权,即切实下放权力,减少中间环节,提供“尚方宝剑”,实现资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”,放权由县级统筹安排。分钱,即按照省级出料的要求,采取基数法、因素法、目标任务法、绩效考核法等切块方式,将资金直达到县;监管,即在遵循管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施的原则下,放权而不放手,将工作重点转移到工作指导、目标任务督办落实、资金项目监管上,加强整合资金使用方向的合规性和使用绩效的监管,杜绝权力寻租,防止资金跑冒滴漏和层层截留。
第二,市级责任。市级主要承担指导、监督、协调、联络的责任。指导,即指点、引导县级按照要求,认真落实资金整合机制;监督,即强化资金项目的监管,督促整合落到实处;协调,即协调行业力量、市场资本和社会各界参与整合;联络,即做好上传下达、下情上报,及时将中央和省委、省政府的决策部署传达到县市,及时将县级资金整合经验、困难问题梳理上报。
第三,县级责任。县级主要是当好“操盘手”,推进各类政策落地;当好“厨师”,尽其所能“炒好菜”、“办一桌丰盛的宴席”。
第四,乡级责任。当好“传菜员”、“服务员”。将县级做好的“菜”不偏不移地送到每一桌,将“客人”的意见、建议及时处理好,本级不能处理的问题并及时向上级反馈意见。
3、利益的平衡。一是省与县利益的平衡。省级要充分下发权力,充分放权基层、充分信任基层,做到不干预、不阻扰。把矛盾消除在上面,把方便留给下面。二是部门之间的利益平衡。要坚决打破多年来固化的部门利益,坚决杜绝利益掣肘、各自为政的现象,积极改变习惯于分资金、批项目的行为,牢固树立精准扶贫“一盘棋”的思想,“爽快地掏腰包”、“干脆地出项目”。
  (三)怎么整?
  1、资金整合程序。县一级整合的主要思路是:第一步,确定各县脱贫攻坚的总体思路和资金整合的总体思路,以及年度计划,让乡镇和行业部门围绕这一思路来制定年度工作计划和项目资金实施计划。第二步,摸清资金底数,对上级下达的财政专项资金、年度结转资金和预计可引导的社会资金,县级要全面梳理目标接近、投向类同、管理方式相近的资金,列出清单,彻底摸清统筹资金的来源渠道、规模、投向等情况,为精准扶贫资金整合提供详实科学的参考和依据,确保“应统尽统”。第三步,每年由整合片区(乡镇)和县直相关部门,根据县委、县政府当年工作重点提出年度整合计划。乡镇主要提出当年发展地点、产业或社会事业欲投资项目的规模标准;相关部门主要根据以往年度所具有的资金存量,提出当年产业或社会事业发展的重点区域项目及投入资金。第四步,由县资金整合领导小组对提交的发展规划和提供的资金量进行筛选对接,确定当年整合资金方案,并由相关部门申领项目上报。为保证整合项目规划的实效,次年规划必须在当年上半年提交,在第三季度前形成整合方案,以便相关职能部门有足够时间对上申报立项。第五步,由县政府常务会议对项目资金整合意见进行审核,报县市委常委会审定,以县政府文件印发实施。第六步,上级项目下达后,由各乡镇和相关部门共同按计划推进。对上级已明确资金投向且与当年整合项目内容完全对接的,由主管部门负责组织实施;未明确到具体实施地点,但与当年整合项目相关联、资金性质相接近的,由县资金整合领导小组指定部门实施;对明确资金使用性质而没有具体实施项目的资金,由县资金整合领导小组选定项目后,由主管部门组织实施。第七步,搞好监管验收。项目资金的监督管理、检查验收可以由整合打包项目的实施主体单位组织进行,涉及到的部门参与该项目的相关工作。
     同时,也要积极推行源头整合机制。从制度层面推动财政资金整合,解决多渠道资金的重复交叉和部门间难以协调配合的问题,这种源头整合的模式,主要在中央、省一级实施。源头整合应从脱贫攻坚的实际出发,从顶层来进行设计,对用途相近、范围相似的资金按照大类整合的方式,原则上将产业发展、基础设施建设、公共服务、兜底保障、金融投入等大类资金进行“打捆”先期纳入统筹范围,减少县级压力,最大限度发挥财政资金综合效应。
2、整合平台的搭建。一是通过规划为平台引导统筹。此类方式,适宜于贫困地区区域内统筹。由贫困县根据当地贫困状况、脱贫任务的轻重,编制贫困村整村推进脱贫规划、贫困户脱贫计划等,强化规划在项目安排、资金统筹上的引领作用。二是以项目为平台主导统筹。对重点项目分类排队,坚持先重点后一般、循序渐进、分步实施的思路,每年确定一批财政扶持重点项目,同时明确各部门的职责任务,切实增强专项资金投入的针对性,做到目标同向、握指成拳。三是以奖补为平台引领统筹。通过上级下达的资金以及财政收回的结转结余资金,采取奖补的方式,一方面引领其他财政专项资金参与统筹,另一方面引领市场资本和社会资金投入以及贫困村投工投劳。
3、精准扶贫规划的编制。鄂政办发63号文件有一重大突破就是明确了县级政府制定的资金统筹方案和脱贫规划是上级审计、检察机关监督检查的重要依据。因此,规划至关重要。从县级层面来看,规划从纵向来看,应该是“一统多分”;从横向来看,应该是“1+N”规划。“一统多分”的“一”,即全省脱贫攻坚规划;“分”即乡镇或小片区脱贫攻坚、贫困村整村推进脱贫规划、贫困户脱贫帮扶计划。“一统多分”的规划要采取自下而上、上下结合的方式,逐层编制。贫困户的脱贫规划要在驻村扶贫工作队的指导下制定,要有明确的脱贫时限、脱贫措施、帮扶责任人等。贫困村整村推进脱贫规划要按照各县确定的分批出列计划和省委、省政府确定的贫困村脱贫标准,依靠村民、村“两委”、驻村干部和县乡职能部门来编制。县级精准扶贫精准脱贫规划要整合贫困村、贫困户脱贫规划内容,按照倒排工期的要求,明确减贫目标、建设内容、实施措施、帮扶计划和资金来源,应该说县级规划实质是项目支撑的规划。“1+N”规划中的“1”,即全县脱贫攻坚规划;“N”,即“多个一批”规划和部门行业扶贫规划。“多个一批”规划、部门行业扶贫规划要全面对接县级脱贫攻坚规划,将县级规划的重点项目全部纳入,将资金来源全面明确,将完成时限全面落实。
4、精准扶贫项目库建设与项目申报。首先要根据精准扶贫需要,依据全县脱贫攻坚规划和各部门的规划确定的扶贫项目,建立精准扶贫项目库,提前谋划项目、储备项目、争取项目。加强项目申报与规划的衔接配套;其次,要根据规划布局,认真做好项目申报工作。及时将规划中的项目分类,厘清重点项目和一般项目,划分实施年度。对于一般项目,头年10月份前要及时报上级主管部门。对于投资额度大、牵涉面广的重点项目,要提前谋划,提前争取。项目实施主体要建立台账,确保资金使用有据可查。要健全完善统筹项目建成后的档案资料移交和项目后期管护措施。
5、资金的对接落实。对于资金的下达,国家作出如下规定:要进一步加强预算执行管理,提高提前下达转移支付预计数比例,按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的预计数比例要达到90%,其他专项转移支付提前下达的预计数原则上不能低于上年度执行数的70%,便于地方统筹编制预算。中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内正式下达,专项转移支付在90日内正式下达。省级政府接到中央转移支付后,应在30日内正式下达到县级以上地方各级政府。有条件的地方要进一步加快转移支付预算下达进度。要根据国家要求,及时对接,逐级逐层及时拨付资金,确保项目建设顺利进行。
  (四)整到哪里去?
     国家和省文件均已明确整合的资金总投向,就是要突出精准扶贫。具体而言,主要是以下几方面。
1、支持贫困县脱贫摘帽。紧扣贫困县脱贫的标准,按照贫困县脱贫攻坚规划,统筹资源、集中投入、重点建设、分批实施、整体推进,促进主导产业发展、新型经营主体发展、基础设施改善、公共服务均等化、农村贫困人口脱贫。
2、支持贫困村脱贫出列。依据贫困村出列的标准,整合资金,集中项目,认真实施贫困村整村推进脱贫规划,大力发展产业、加快基础设施建设、积极推进公共服务均等化。
3、扶持贫困户脱贫销号。围绕实现贫困户“一有(有稳定收入来源)、两不愁(不愁吃、不愁穿)、四保障(教育、住房、医疗、养老有保障)”目标,找准致贫原因,分类施策。县级可通过统筹扶持措施、政策叠加等方式,强化扶持力度。对贫困户扶贫搬迁、医疗救助、社会救济、发展产业奖补等到人到户资金,县级可结合实际采取政策叠加、差异化扶持办法,分类制定补助标准,在高于现有补助标准的基础上,可因村因户实施不同的补助标准。鼓励社会力量参与精准扶贫,结对帮扶,对被寄养的农村“五保户”,社会救助资金经被寄养人同意可直接发放给寄养户。建立市场主体、合作组织与贫困户的利益连接机制,促进贫困户稳定增收脱贫。产业扶贫资金可通过量化作为贫困户在农村新型经营主体的股份,贫困户可享受分红、打工、技术指导、产品回购等多种收益,对该类经营主体可给予资金、贷款贴息等支持。
  同时,要严格实行“负面清单”管理,明确资金限制使用范围。各地相关部门也做了一些探索。保康县在规定“五个防止、五个不得”负面清单基础上,出台了13类“负面清单”。除这13类“负面清单”以外,涉及农业、农村、农民的资金和其他所有财政性资金全部纳入精准扶贫资金整合范围。孝昌县规定资金做到“五个不得”、“五个防止”,即不得用于形象工程、政绩工程,不得用于县域基础设施建设和其他基本建设,不得用于楼堂馆所,不得用于发放部门和基层干部的津贴,不得用于补充部门公用经费不足;防止“上进下退”、亦不能将统筹资金用在非扶贫工作上,防止将统筹资金用在少数地方搞“盆景式扶贫”,防止将统筹资金用来平衡各种关系、造成资金再度分散,防止将用于贫困户生活方面的资金用于基础设施建设,防止降低用于贫困户的补助标准,侵占群众利益。
     (五)怎样有效整合?
     为推进资金有力整合、合规整合和有效使用、精准使用、安全使用。主要是加强三个保障:
1、组织保障。资金整合工作应由县委县政府领导亲自谋划推动,专班具体推动实施。尤其是主要领导除了亲自参与设计之外,更要亲自动手、亲自操刀、亲自完成。县级层面要成立以党政主要领导任组长、常务副县长任副组长、相关部门和乡镇主要负责人任主要成员的资金整合工作领导小组,并明确各成员单位职责、乡镇的责任。领导小组应下设办公室,分设资金安排组、综合协调组和督导考评组等若干个组。资金安排组负责资金整合和拨付使用,综合协调组负责项目的具体实施与推进,督导考评组负责各项工作的督导考评。
2、制度保障。出台资金整合的实施意见、管理办法、考核办法等制度,建立健全会商机制、督办机制、验收机制等,建立完善有效运作的预防监督机制,从组织领导、工作力量、政策设计、机制保障等方面均予以明确。每个整合的项目落实一个责任单位、制定一个实施方案、明确一名联系人。积极推行项目公示制、项目主要领导负责制、重点工程项目建设招投标制、项目建设监理制,优化工作流程。强化项目事前规范、事中监管、事后考评,确保整合项目顺利实施。按照“条块结合、以块为主”、“谁整合、谁负责”的原则,强化资金整合属地监管责任,县乡村三级要建立公示制度,全面公开扶贫对象、资金安排、项目建设等情况,接受社会监督。创新审计制度,以精准扶贫规划和统筹资金方案为依据,将整合后的资金作为一个整体,定期或不定期组织审计,对统筹资金管理使用的全过程实行审计;积极开展统筹资金绩效审计,切实提高资金使用效益;项目和资金管理部门要把审计结果作为有关部门监督、检查、验收和资金分配的依据。坚持实行项目资金责任倒查、“一案双查”和终身负责制,确保既“筹到钱”又能“管好钱”、“用好钱”。
3、政治保障。有关部门和地方政府不得限定资金在贫困县的具体用途,干扰统筹整合使用资金的,要严肃追究责任。对不支持、不参与资金整合的单位和个人,要加大问责力度。对在贫困县资金统筹中存在不作为、慢作为、乱作为、软拖硬抗、中梗阻等问题的地方和部门,应对主要领导和相关人员进行责任追究。同时,对县委、政府统一安排的资金整合,在监督检查、部门考核中出现责任追究问题,县委、县政府应当及时出面协调,必要时集体担责,坚决不让积极参与资金整合的单位或个人担责任。
     四、有关建议
     (一)解放思想,勇于整合。开展资金整合,将专项扶贫、行业扶贫等分散到各部门的扶贫资源“归并到政府”,其实质并不是要削弱或剥夺部门履职权力,而是对政府主导作用的一种强化,是为了更多地赋予部门扶贫职责,有利于形成扶贫合力。各地领导干部要提高对脱贫攻坚的形势认识,增强打赢脱贫攻坚战在紧迫感、责任感、使命感,勇于担当资金整合在责任。要带头解放思想,自我革命,部门要实现思想大解放、权利大下放,破除既定利益格局和体制顽症,突破思想障碍,尤其是机制障碍,形成上下“一盘棋”协同推进资金整合的格局。建议省级建立资金整合容错免责机制,对资金整合工作中因不可抗力等因素未达到预期效果,但已经勤勉尽责并且未牟取私利的,不追究相关人员责任。
  (二)落实责任,敢于整合。资金整合按照省级统筹、市州协调、县级整合的原则,实行“五到县”后,县级作为资金整合的主体,要破除不敢担当、不愿担当、不想担当的现象,切实落实主体责任,加大整合力度,推进政策落地,加快减贫进程。建议建立资金整合绩效问责机制,对整合力度不大、推进较慢、实施效果不好的县,实行问责追责,并在次年竞争性资金、奖励性资金分配中一票否决。
  (三)完善机制,善于整合。各县要认真学习国家和省文件,加强理解、活学活用,放手去整合、大胆去落实。充分发挥财政资金的主导作用,整合社会资源,激活和引导金融资本、工商资本和社会资金积极参与扶贫开发,增加用于精准扶贫的资金体量。建议省级积极探索省级层面整合资金机制,从制度层面推进财政资金整合,切实解决多渠道资金的重复交叉和部门间难以协调配合的问题,最大限度发挥财政资金综合效益。建议建立整合资金的绩效评价机制与考核办法,并将考核结果作为贫困县精准扶贫实绩考核和地方党政领导班子政绩考核的一个重要指标,在制度上确保整合的规模和效益。
  (四)简化程序,利于整合。主要指省一级。省直各部门按照“全面统筹、县为主体,简政放权、源头治理,瞄准贫困、精准施策”的思路,为基层创造更大资金整合空间,省级部门真正出好料,让县里好炒菜、炒好菜。一是建议加大上级转移支付投入,特别是加大对贫困县的财政投入,为统筹使用财政专项资金,集中财力促发展,完成扶贫攻坚任务提供强有力的资金保障。二是建议省级进一步下放权限,上级财政专项资金对县级原则上只下达控制额度或者只安排到类,不确定到具体项目,由县级根据精准扶贫规划安排,项目实行备案制、验收考评制,为县级统筹使用财政专项资金实施精准扶贫创造更大空间。三是建议从省级开始改进专项资金管理,减少专项资金种类,改进专项资金拨付方式,只按大类不分行业将资金直接打捆下拨到县,再由各县级人民政府根据当地实际需要安排使用。将所有专项资金纳入财政部门统一管理,实行收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”。四是建议省级能在上年第四季度给县级一个各类项目资金控制额度,待来年分配时进行清算,具体下达资金,以便县级能在统筹方案中明确资金来源,使规划方案与实际到位资金统筹的高度统一。五是建议省级按照现行统筹财政专项资金管理的要求对各行业各部门分散的各类项目资金管理办法进行重新修订完善,行业和部门打通,防止“打架”,消除使用资金的顾虑。
(省扶贫办整合资金课题组组长:杨朝中
副组长:柳长毅
           指导组组长:赵曼
           成员:王斌、夏智)
参考文献
  1、国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见,2016年4月12日。
  2、省政府办公厅关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见,2015年8月25日。
  3、任振鹤,湖北省整合资金实施精准扶贫的探索与实践,2016年3月。
  4、杨朝中等,加大资源整合力度充分发挥投资效益最大化,2011年10月。
  5、殷雄飞,聚焦精准退出有序,2015年。
  6、省扶贫办,37个贫困县贯彻落实贫困县资金整合机制督查情况,2016年8月。
  7、郧阳区,创新资金整合机制集中财力办好大事,2016年。
  8、秭归县,脱贫攻坚出重拳整合资金有妙方,2016年8月。