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精准扶贫背景下新农保财政补贴机制的优化设计

发布时间:2017-02-15 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:


张慧芳  雷咸胜
       一、引言
       “十三五”时期是全面建成小康社会的关键时期,新时期脱贫攻坚的目标,集中到一点,就是到2020年现行标准下确保农村贫困人口实现脱贫,确保贫困县全部脱贫摘帽。[1]2013 年,习近平总书记在考察湘西地区时首次提到扶贫工作要精准; 2015 年在云南、贵州等地考察时,习近平总书记又多次提到精准扶贫,明确指出“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。过去,扶贫的重点主要集中于贫困县或贫困片区,但是以片为扶贫主体的做法很容易导致扶贫的遗漏,如2010 年,贫困县只能覆盖63% 的贫困人口[2],还有很多贫困群体未在扶贫范围之内。而且,片区扶贫的方式在效果上也存在问题,如2002 ~ 2009 年,贫困户、重点县农户和全国农户的收入增长速度分别为2.75%、11.76%和11.04%,贫困户的收入增长速度比贫困县农民的收入增长速度平均低9个百分点[3],片区扶贫的结果并没有真正使贫困户脱贫,反而拉大了收入差距。以往“大水漫灌”式的扶贫确实解决了一部分群体的贫困问题,但在新时期如果继续沿用这样的扶贫路径,则与当前的社会经济状况不太相符,随着贫困情况的多样化和复杂化,精准扶贫成为当前我国扶贫工作的主要抓手。当前,我国经济发展进入新常态,经济下行压力较大,财政的大量无效投入必须得到遏制。一方面是扶贫资源的大量投入,另一方面是财政本身的压力增大,所以需要提高资源的利用效率。精准扶贫的一个重要目标就是要最大程度地提高扶贫资源的配置效率,减少资源的错配或者浪费。
当前,我国贫困人口主要集中于农村地区,2014 年底,全国有7000 多万农村贫困人口。而且随着中国城镇化的发展,农村青壮年劳动力源源不断地向城市转移,加重了农村人口老龄化程度[4],老龄化严重影响到劳动力的参与程度[5],也会增加老年贫困的概率[6],因此,老年贫困群体是农村贫困人口的一个主要组成部分,是脱贫工作中需要重点关注的对象。由于我国老年群体具有未富先老的特征,导致了抵抗贫困风险的能力较弱,这部分群体极容易陷入贫困的生活境况。目前我国农村养老来源主要有家庭养老( 自我养老) 、新农保、社区养老等形式[7],但是我国家庭养老功能在逐渐弱化,新农保及社区养老的保障水平较低,所以对于养老贫困者而言,现有的养老保障体系并不能使其摆脱贫困的状态,加之农村地区缺乏照护服务和护理服务等,农村失能老人的境况会进一步恶化。因此,在精准扶贫中,一方面是增加对扶贫的投入,这主要是增量的问题,但是在经济下行压力逐渐加大的背景下,增量的空间是有限的; 另一方面是对已有的制度或者投入进行结构性调整,以实现资源配置效率的最大化,对存量的结构性调整应该是当前需要我们积极关注的。本文主要选取新农保制度作为研究对象,对新农保财政补贴机制进行反思,发现其中存在的问题,在此基础上提出结构性调整的对策,以便发挥新农保在精准扶贫中的作用。
       二、问题的提出
      “新农保”是我国现阶段农村社会保障体系的重要组成部分,于2009 年试点推广。新农保主要包括个人账户和基础养老金两部分,个人账户依据个体的实际情况自由选择参保档次,同时也包括集体补贴和地方财政补贴等,但是基础养老金部分主要来源于政府的财政补贴。凡是符合领取条件的参保人,政府都会全额支付“新农保”基础养老金,其中中央财政对中西部地区给予基础养老金全额补助,对东部地区给予50%的补助。虽然补贴在一定的程度上也体现了差异化,但是这种笼统的补贴并没有充分地考虑到老年人个体存在的差异,实质上是一种单一化的补贴形式。这种单一化的补贴看似实现了横向的公平,实则只是横向的名义公平,并没有考虑横向的实际公平。尤其在当前贫富悬殊而导致的居民心理不平衡的社会环境下,单一化的补助并没有解决实际的公平性问题,反而造成财政压力加大,资源配置的不合理甚至浪费,不利于政策的有效推行。罗尔斯曾对公平正义作了系统的阐述,认为社会和经济的不平等可以在符合代际公平正义的储存原则的条件下,使最少受惠者得到最大利益,可称为“差别原则”。[8]所以财政的补贴应该满足差别化的原则,需要对收入水平不同的农村居民给予不同福利补贴。现代公共财政理论特别强调财政支出政策对于实现经济健康增长,促进社会公平、增进社会福利的重要作用[9],转移支付应该有很大的平均作用的因素,它主要流向低收入家庭。[10]然而,目前推行的“新农保”政策却忽视了这一点,2009 年政策规定中央财政给予55 元的基础养老金补贴,到了2015 年则提高到了70 元,虽然东西部有区别,但是大区的笼统划分实际上还是“一刀切”。这种绝对额标准设计的优点是简单明了,易于操作,然而,这种基础养老金设计的动态调整性不强。[11]我国在进入新世纪的前10 年,农村居民收入差距是在进一步扩大,而且,地区农村居民收入分配总体差异是由区域间差异和区域内差异共同作用决定的。[12]这种补助并未考虑到家庭及个人的收入差距情况。因此,单纯按地区来区分补助水平是与实际情况相分离的,这种补贴并未很好地实现真正的公平。依据边际递减理论可知,一个人的收入越多,货币的边际效用就越小; 收入越少,货币的边际效用就越大。如果把富人收入的一部分( 货币边际效用小的部分) 转移给穷人,社会的福利就增大。[13]所以,发同样的钱给不同经济收入的农民,对其而言作用是不一样的。70 元对于贫穷的农村居民来说作用也许很大,但对于富裕的农村居民来说其作用就微乎其微,这样就没能把有限资源的配置作用发挥到更好,存在帕累托改进的空间。帕累托改进就是假定一群人和可分配的资源是固有的,如果从一种分配状态到另一种状态的变化中,在没有使任何人境况变坏的前提下,使得至少一个人变得更好。[14]那么,我们需要论证的是是否可以对现有的财政补贴机制进行优化,以使农村地区整体的养老水平得到提高,并且有利于精准扶贫的开展。
      下面我们可以通过一个简单的例子进行说明。假设X 老人和Y 老人都是某村的居民,而且都能够领取“新农保”的基础养老金,数额为70 元。根据当地的经济生活水平,设定最低养老保障费用为每月300元; X 老人依靠子女、种地等各种收入为每月600 元,而Y 老人依靠子女、种地等各种收入为每月200 元。这样就可以得到两位老人每月的总收入分别是670 元、270 元; 这样看似两者的收入都得到了提高,但是当地的平均养老保障费用为每月300 元,X 老人每月会超出平均值370 元,而Y 老人却生活在平均水平之下。补贴前,存在一个养老充裕,一个养老贫困; 补贴后,并没有改变以往的状态,反而投入了资源。我们再来看看,如果X 老人没有这70 元补贴,那么他也可以有300 元的结余,根据边际效用递减规律进行解释,这70 元对X 老人的效用较低,但对Y 老人的效用较大,因为Y 老人得到70 元补贴后其生活水平接近平均养老保障水平。这样的结果是,在有限的财政补贴140 元前提下,相同数额的补贴,对高收入者的养老水平影响较小,低收入者养老贫困状况并没有得以改善,造成了资源的不合理利用。如果我们对现有的
财政补贴方式进行一下简单的改进: 在140 元的总补贴中,拿出100 元给Y 老人,40 元钱给X 老人。结果是X 老人每月的总收入为640 元,Y 老人每月的收入为300 元。这样两位老人都得到了补贴,而且两位老人都达到了平均生活水平,避免了养老贫困现象的发生。
从上面简单的例子中可以看到,对现有的新农保财政补贴机制进行合理的改变,会使总体的养老福利得以提高,这样既实现了财政资源的合理利用,保证了社会保障的公平性,也有效地减少了农村老年人的贫困现象。因此,接下来需要讨论的是采取什么样的方式来实现财政补贴机制的改进,在此我们引入负所得税的理念来对新农保财政补贴机制进行修正,通过构建新农保财政补贴机制的静态模型,利用模拟数据进行检验。
       三、新农保财政补贴模型的构建与数据模拟检验
      ( 一) 负所得税的介绍
负所得税最先是由经济学家弗里德曼和托宾提出,在国外已有过实践。政府通过负所得税以解决贫困问题,提高低收入者的福利水平,从而实现财政分配的公平性原则。[15]尽管它在改变低收入者的收入状况方面的作用或许不明显,但是可以在一定的程度上增加低收入者的社会福利。负所得税本身的原理并不复杂,就是高收入者多缴税,低收入者少缴或者获得补助,以此将高收入者与低收入者很好地联系起来。负所得税的计算公式如下[16]:
P = A - T x Y(1)
则可支配收入为:
D = Y + P = ( Y - t × Y) + A ( 2)
其中,P 为负所得税,A 为最低补助金,t 为税率,B 为平衡所得,Y 为个人现有收入,D 为可支配收入,A = B × t。
负所得税制的三个基本组成部分是最低收入保障水平、与税基相应的税率以及持平收入水平[17]。目前我国对负所得税的研究主要应用于最低生活保障制度,由于它有“劫富济贫”的天性,所以在“低保”方面能够发挥很好的作用,特别是解决弱势群体的保障问题,是实现收入分配公平的较好工具。而本文试图将负所得税的理念引入到新农保财政补贴中来,一方面考虑到可以对参保者的不同情况加以区分; 另一方面可以实现资源的有效配置,减少养老贫困的数量。
( 二) 模型的构建
如图1 所示,横轴为农村参保居民个人税前所有月收入总和,虚线纵轴为农村参保居民个人税后所有月收入总和( 说明: 原本图中的实线纵轴为税后收入线,但是考虑到该群体收入水平低于最低水平,需要给社会救助留出空间,故将纵轴移向虚线位置,把这部分独立出来) ; 税后收入线与虚线纵轴的交点为当地农村最低生活保障水平点,I 表示月总收入,E点是纳税的均衡点。当个人的月收入总额小于L时,可以适用于农村居民最低生活保障制度。当月总收入大于L 时,需要缴纳所得税,这里需要分正、负所得税两种情况: 当L < I < I0时,个人需要缴纳负所得税; 当I > I0时,个人需要缴纳正的所得税。
假设如下:
I 代表农村居民本人税前月平均收入;
E 代表纳税均衡点( I0是均衡值) ;
L 代表当地居民最低养老保障金额;
I'代表农村居民本人所得税调整后的收入;
P 代表负所得税额。
因此可以得出:
P( 负所得税) = L - I × ( L /I0) ( 3)
D( 个人可支配的收入) = I + P  ( 4)
图1负所得税下收入的变化
需要说明的是,L /I0就是负所得税率,I0是一个均衡值,代表当地的平均养老水平,由于各个地方的经济发展水平等的差异,这个数值的获取存在一定的难度,但其他的值都可以得出。由于老年人所需要的医疗和照护等消耗大量的资源,本文认为最低养老保障水平要高于最低生活水平,这也是实际中容易忽视的两个概念。下面对图1 中的三个不同收入的农民进行具体的分析。
图1 中,I1、I2、I3代表着三种不同收入类型的农民。第一种,其每月的平均收入为I1 < L,这种收入类型的农民,不仅没有达到平均养老保障水平,而且生活在最低养老水平之下。他们首先需要通过农村最低生活保障,在获得“低保”后才能计算负所得税。这部分群体在享受“低保”待遇后就进入到下一类型中去,也就是收入超过了最低养老水平的L。如果现有的“低保”制度不完善,一些养老贫困者仍然会收入低于L,这时负所得税会加大对他们的补助,以减轻贫困的压力。第二种,其每月的平均收入为L < I2 < I0,这种类型的农民收入在最低养老保障水平之上,同时又在当地平均养老水平之下,这部分人的负所得税P =
I2' - I2 > 0,那么他们经过负所得税调整后的收入为I + P,此处的P 正是政府补贴的部分,这部分补贴主要有利于低收入者,一方面增加低收入养老人群的养老水平,另一方面可以降低在经历救助后脱贫的养老群体出现返贫的概率,增强脱贫的可持续性。第三种,这些类型的农民收入I > I0,他们的负所得税P = I3' -I3 < 0,那么他们就需要交出相应的- P 的钱,理论上讲,这部分群体的财政补贴部分可以给与同等数额取消,甚至需要再缴纳差额部分。考虑到“新农保”制度处于建设初期,为了吸引更多的农民加入此项制度中来,可以暂时放弃差额部分的征收,政府只给予低水平的财政补贴作为基础养老金。第三种农民在财政补贴上的取消部分就可以转移到前两种人群身上,这样就实现了财政补贴的结构性调整,而且能够与农民的收入相挂钩。
上述新农保财政补贴模型可以把单一化的财政补贴从高收入者转向低收入者,提高低收入者的养老水平,增强了财政补贴的精准度,尤其保护了低收入老人的利益,可以减少精准扶贫过程中的投入。
( 三) 数据模拟检验及结果分析
以上的模型可以用一些假设的数据进行检验,我们可以假设不同收入层级的群体,对其在负所得税实施前后的收入进行对比。假设最低养老保障水平都是L = 300 元,两地的平均养老水平I0 = 600 元,新农保的补贴额每月S = 70 元,负所得税的补贴额为S',个人在原有制度下的总收入为D,在负所得税的情况下个人总收入是D'。不同收入群体在负所得税实施前后的收入对比如表1 所示。
表1新农保原始状态和负所得税下甲村的农民月平均收入对比( 单位: 元)
I SDS'=300-I×(300/600)D'
20070270200400
25070320175425
30070370150450
35070420125475
40070470100500
4507052075525
5007057050550
600706700600
80070870x800 + x
注: x 对应为高收入者,x 为激励性的基础养老金。
通过表1 的数据检验可以发现,一刀切的财政补贴并没有改变原有的收入差距,而且对于高收入者来说,70 元的养老补贴对其养老生活的影响较小,在边际效益递减规律的影响下,这些补贴发挥的效益较低; 但是对于低收入者而言,70 元发挥的效益要远远大于高收入者。当我们利用改进的财政补贴机制后可以发现,低收入者的收入得到了很大程度的提高,充分地发挥了济困的效果,而且缩小了收入差距。这就为我国在“十三五”时期的精准扶贫工作提供了制度保障,而且财政补贴更加精准。当然表格中的低于最低养老水平的数据是在没有考虑救助的前提下的,在实际的操作中需要全方位考虑。
四、小结
新农保财政补贴机制在吸纳负所得税的理念后,可以加强对低收入者或贫困者的财政补贴,降低农村居民养老贫困的风险程度。现行单一化的财政补贴并没有实现资源的合理配置,存在改进的空间。通过模型可以发现,负所得税可以照顾制度内部的公平问题,缩小收入差距,特别是对于贫困农民。负所得税兼顾了公平和效率,对目前财政补贴的“一刀切”进行了很好的修正。这种做法有着现实的积极意义: 第一,我国农村的老龄化比城市要严重,在人口生育率和死亡率保持基本稳定的情况下,人口城市化将是农村人口老龄化的重要驱动因素,农村老年人口比例和人口平均年龄上升将在未来很长一段时期继续快于城镇人口,到2020 年、2030 年,农村人口老龄化程度将分别高于城镇5 个和7 个百分点[18]。随着参保人群的不断扩大,老年群体占参保总数的比例不断的扩大,盲目的单一化补贴会形成巨大的财政压力,而且造成财政资源的分配不合理,负所得税考虑到了参保者的异质性,使财政支出趋向于合理化。第二,我国的农村居民收入差距较大,而且呈现出逐年扩大的趋势[19]。对于收入较高的农民居民而言,基础养老金的数额对其影响很小,而且他们即使没有这部分补贴,生活也会过得很好。中央财政应该加大对贫困地区及弱势群体的财政支持,负所得税可以将政府的财政补贴更多地转向贫困者或者低收入者,把钱送到贫困地区或困难群体的手中,使财政的转移支付更加偏向于弱势群体。
(来源:《税务与经济》2017第一期,总第210期)
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