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教育扶贫精准资助实施机制研究报告

发布时间:2017-02-15 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:


华中科技大学(中国·南方)减贫与发展研究院教育扶贫课题组
      经过多年的努力,我国现有的国家学生资助政策已经比较齐全,体系比较完整。但是,对照中央关于“实现家庭经济困难学生资助全覆盖”的基本要求,和“精准资助、不落一人”的实施要求上来看,目前的教育扶贫学生资助政策实施机制仍然存在一些问题,尤其在困难学生资助实施机制与建档立卡精准扶贫工作机制“无缝对接”方面,存在明显不足。当前和下一步,需要尽快采取有效举措,解决存在的突出问题,进一步完善国家学生资助政策体系,健全精准资助实施机制,以确保对农村建档立卡贫困家庭学生实行“精准资助、不落一人”的工作目标落到实处。
  一、国家教育扶贫学生资助政策体系梳理
基于教育扶贫精准资助研究需要,本报告将国家现行的使用政府财政资金对在校学生进行资助的政策体系(教育部门简称“国家学生资助政策体系”)分为三种类别:普惠性学生资助政策、特惠性贫困学生资助政策、其他专项资助政策。
本报告重点关注和研究的是,与教育扶贫精准资助紧密联系在一起的第二类特惠性贫困学生资助政策,并且只限于研究使用中央和地方财政资金的国家教育扶贫贫困学生资助政策。至于使用学校资金和社会及个人捐赠资金的对困难学生的扶贫资助,本报告也不涉及。本报告重点介绍了我国现阶段施行的、使用中央和地方财政资金的、具有扶贫到人的特惠性教育扶贫贫困学生资助政策体系。这些政策涉及学前教育、义务教育、普通高中教育、中等职业教育、普通高等教育(本专科)等五个教育阶段。
1.1 学前教育“三儿”资助政策
  我国学前教育资助制度是2010年开始正式建立起来的,按照“地方先行,中央补助”的原则,各省(区、市)从2011年秋季学期起建立学前教育资助政策体系,具体资助方式和资助标准由省级政府自行制定。中央财政根据地方出台的资助政策、经费投入及实施效果等因素予以奖补。经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童(简称“三类儿童”或“三儿”)。中央没有统一规定资助标准和资助面,由省级政府制定资助方式和实施办法,确定资助标准和资助面(各地一般按在园幼儿总数10%左右控制资助面)。
1.2 农村义务教育“一补”政策
  国家对农村义务教育阶段家庭经济困难学生实行“免学杂费、免书本费、补助寄宿生生活费”(简称“两免一补”)政策,是从2001年开始实施的。到2007年,国家对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费,并免费提供教科书,“两免”由特惠政策变成普惠政策,实现了全覆盖。“一补”政策迄今为止仍是一项针对农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的特惠性政策。中央出台的现行寄宿生生活费基本补助标准是:小学生每人每天4元,初中生每人每天5元。按寄宿生全年在校时间250天计算,小学生年补助标准为1000元,初中生年补助标准为1250元。中西部地区可在中央确定的基本标准的基础上,根据实际情况调高标准。调高标准所需资金,由地方财政负责解决。享受寄宿生生活费补助的家庭经济困难学生占农村义务教育阶段寄宿生总人数比例,由省级财政、教育部门根据当地实际情况掌握或确定。
  中央财政对中西部地区落实基本标准所需资金按照50%的比例给予奖励性补助。中西部地区地方财政承担的50%部分,由省级财政统筹落实。东部地区所需资金主要由地方财政自行承担。根据东部地区各省市政策落实情况及其财力状况等因素,中央财政给予适当奖励。寄宿生生活费补助发放方式由各省自行确定。原则上要求采取直接打入受助学生银行储蓄卡上。
1.3 中职教育国家助学金政策
  国家对中职学生的助学金政策,是从2007年开始启动实施的。2012年,国家进一步完善了中职助学金政策,并对集中连片特困地区实行倾斜。资助对象是具有中等职业学校全日制正式学籍的一、二年级在校涉农专业学生和非涉农专业的家庭经济困难学生。中央财政按区域确定家庭经济困难学生比例,西部地区按在校学生的20%确定,中部地区按在校学生的15%确定,东部地区按在校学生的10%确定。
  为减轻贫困地区中等职业学校学生家庭经济负担,根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》精神,将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个连片特困地区和西藏及四省藏区、新疆南疆三地州中等职业学校农村学生(不含县城)全部纳入享受国家助学金范围。
  2015年2月25日国务院常务会议决定,从2015年春季学期起,将中等职业学校和普通高中国家助学金标准由年生均1500元提高到2000元。所以,中职助学金现行标准为每生每学年2000元。发放中职助学金所需资金,由中央和地方政府分地区比例共同承担,省级财政统筹落实。中央和地方具体分担比例为:(1)西部地区,不分生源,分担比例为8∶2。(2)中部地区,生源地为西部地区的,分担比例为8∶2;生源地为其他地区的,分担比例为6∶4。(3)东部地区,生源地为西部地区和中部地区的,分担比例分别为8∶2和6∶4;生源地为东部地区的,分担比例分省确定。
1.4 普通高中教育资助政策
  (一)国家助学金政策
  普通高中国家助学金政策从2010年起开始实施。资助对象是在据国家有关规定批准设立、实施普通高中学历教育的全日制普通高中学校和完全中学的高中部在校生中的家庭经济困难学生。资助面约占全国普通高中在校生总数的20%。财政部、教育部根据生源情况、平均生活费用等因素综合确定各省资助面。其中:东部地区为10%、中部地区为20%、西部地区为30%。各地可结合实际,在确定资助面时适当向农村地区、贫困地区和民族地区倾斜。
  2015年2月25日国务院常务会议决定,从2015年春季学期起,将中等职业学校和普通高中国家助学金标准由年生均1500元提高到2000元。所以,现行普通高中国家助学金平均标准为每生每学年2000元。具体标准由各地结合实际分档确定。普通高中国家助学金所需资金由中央与地方财政按比例分担。其中:西部地区为8∶2,中部地区为6∶4;东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。省以下分担比例由各地根据中央确定的原则自行确定。
  (二)免学杂费政策
  按照“中央政策引导、地方统筹实施”的原则,从2016年秋季学期起,免除公办普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费。资助对象为:(1)建档立卡家庭经济困难学生,指符合国务院扶贫办发布的《扶贫开发建档立卡工作方案》相关规定,在全国扶贫开发信息系统中建立电子信息档案,持有《扶贫手册》的普通高中学生。(2)非建档立卡家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生。各省(区、市,下同)免学杂费学生人数由各省根据全国中小学学生学籍信息管理系统和全国扶贫开发信息系统等有关数据确定。西藏、四省藏区和新疆喀什、和田、阿克苏、克孜勒苏柯尔克孜四地州学生继续执行现行政策
  免学杂费标准按照各省级人民政府及其价格、财政主管部门批准的学费标准执行(不含住宿费)。对在政府教育行政管理部门依法批准的民办普通高中就读的符合免学杂费政策条件的学生,按照当地同类型公办普通高中免除学杂费标准给予补助。民办学校学杂费标准高于补助的部分,学校可以按规定继续向学生收取。对因免学杂费导致学校收入减少的部分,由财政按照免学杂费学生人数和免学杂费标准补助学校,以保证学校正常运转。免学杂费补助资金由中央与地方按比例分担。其中:西部地区为8∶2,中部地区为6∶4;东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。
1.5 普通高等教育资助政策
  (一)普通高等教育资助政策综述
  目前,国家针对高等教育阶段家庭经济困难学生,建立起国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款(包括校园地国家助学贷款和生源地信用助学贷款)、新生入学资助项目、勤工助学、学费减免等多种形式有机结合的资助政策体系。这里主要介绍与农村建档立卡贫困家庭大学生(本专科学生)密切相关的两项国家资助政策项目,它们是:(1)国家助学金;(2)国家助学贷款。国家设立的励志奖学金,虽然也针对高校家庭经济困难学生,但由于覆盖面很低,仅占在校生总数3%,所以这里不加以介绍。
  (二)国家助学金政策
  针对全日制普通本科高等学校、高等职业学校和高等专科学校普通本科高校、高等职业学校全日制本专在校生中的家庭经济困难学生。自2010年秋季学期起,普通高校国家助学金平均资助标准由原来的每生每年2000元提高到3000元。平均资助标准为每生每年3000元,具体标准可以分2-3档。
  国家助学金资助面平均约占全国普通本科高校和高等职业学校在校生总数的20%。财政部、教育部根据生源情况、平均生活费用、院校类别等因素综合确定各省资助面。国家助学金由中央和地方政府共同出资设立。中央部门所属高校国家助学金所需资金由中央财政负担。地方所属高校国家助学金所需资金根据各地财力及生源状况由中央与地方财政按比例分担。
  (三)国家助学贷款政策
  资助对象是家庭经济困难的全日制普通高校本专科生(含高职生)、第二学士学位学生和研究生。全日制普通本专科学生每人每年申请贷款额度不超过8000元;年度学费和住宿费标准总和低于8000元的,贷款额度可按照学费和住宿费标准总和确定。校园地国家助学贷款和生源地信用助学贷款的期限统一为学制加13年,最长不超过20年。国家助学贷款利率执行中国人民银行同期公布的同档次基准利率,不上浮。借款学生在读期间的贷款利息由财政全额补贴。借款学生毕业后,在还款期内继续攻读学位的,可申请继续贴息。
  二、 教育扶贫学生资助政策实施总体情况
  2.1学前教育“三儿”资助政策实施情况
  2015年,中央和地方政府共资助普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童(即“三类幼儿”)429.16万人,比2013年增加98.32万人;占当年全国在园幼儿总数4264.8万人的10.06%,资助面比2013年增加1.57个百分点;中央和地方财政共投入“三类幼儿”资助资金51.74亿元,比2013年增加16.17亿元。2013~2015年,虽然全国学前获得政府资助的“三类幼儿”占在园幼儿总数的比例,由2013年的8.49%上升至2015年10.06%,但平均资助面仍然偏低。具体到东、中、西部三大地区,资助面差异较大。据2015年《中国学生资助发展报告》西部地区资助面最高,为22.78%;东部地区次之,资助面为7.07%,中部地区最低,资助面仅为6.19%。2015年,全国政府资助“三类幼儿”的平均标准为1206元,比2014年下降了110元。
表2-12013-2015年全国学前教育“三儿”政府资助政策实施情况
年份全国在园幼儿总数
(万人)政府资助幼儿数
(万人)政府资助 (亿元)平均资助面(%)人均资助(元)
2013年3894.7330.8435.578.491075
2014年4050.7387.1750.949.561316
2015年4264.8429.1651.7410.061206
数据来源:全国在园幼儿总人数来源相关年度《中国统计年鉴》;政府资助人数和投入来源教育部网站相关年度《中国学生资助发展报告》。
  2.2农村义务教育“一补”政策实施情况
  由表2-2可知,2012-2015年间,全国由政府资助的农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活费补助(简称“一补”)人数,由2012年的1650.46万人次减少至2015年的1476.78万人次,三年时间减少173.68万人次。显然,这主要是由于近些年全国农村义务教育适龄儿童减少所致。然而,中央和地方政府投入力度在加大,全国人平资助水平由2012年的1062元,增加到2015年的1173元。并且,资助面稳定在52%左右。
  据《2015年中国学生资助发展报告》,2015年,全国“一补”资助面(受资助的寄宿生占全国农村义务教育寄宿生总数比例)为51.78 %。但三大地区差异较大。2015年,西部地区资助面最高,为79.52%;东部地区次之,资助面为36.28%,中部地区最低,资助面为29.19%。
表2-2全国农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助政策实施情况
年份政府资助人数
(万人次)财政投入
(亿元)年人均资助水平
(元)平均资助面
(%)
20121650.46175.341062——
20131553.09168.511085——
20141485.93173.64116951.49
20151476.78173.21117351.84
数据来源:教育部网站相关年度《中国学生资助发展报告》,人均资助水平为本报告计算。
2.3 中职教育国家助学金政策实施情况
  由表2-3可知,2012-2015年间,全国享受中职教育国家助学金的人数由2012年的534万人减少至2015年的264.9万人,四年时间减少269.1万人。究其原因,主要有二:一是全国在校中职学生总人数减少,四年时间减少457万人;二是全国平均资助面逐年降低,由2012年的25.3%下降至2015年的15.99%。
  2015年国家提高中职助学金标准的政策得到落实,由原来平均每生每年1500元提高至2000元。
表2-32012-2015全国中职教育国家助学金政策实施情况
年份全国在校中职生总数
(万人)政府资助人数
(万人)财政投入
(亿元)平均资助面
(%)
20122113.7534.0101.1425.3
20131923.0349.962.2118.2
20141802.9314.647.2017.4
20151656.7264.9052.9815.99
数据来源:全国在校中职生总数来源相关年度《中国统计年鉴》;政府资助人数和财政投入来源教育部网站相关年度《中国学生资助发展报告》;平均资助面为本报告计算。
  2.4 普通高中国家助学金政策实施情况
  由表2-4可知,2012~2015年,全国享受政府普通高中国家助学金的家庭经济困难学生,由2012年的491万人,增加至2015年的494.88万人;全国平均资助面保持在20%左右。从三大地区来看,2015年,西部地区资助面为33.11%;中部地区次之,资助面为19.98%;东部地区最低,资助面为9.84%。2015年国家提高普通高中助学金标准的政策得到落实,由原来平均每生每年1500元提高至2000元。
表2-42012-2015年全国普通高中国家助学金政策实施情况
年份全国普通高中
在校生总人数
(万人)政府资助人数
(万人)财政投入
(亿元)年人均资助水平
(元)平均资助面
(%)
20122467.2491.073.44149619.9
20132435.9498.3973.27147020.5
20142400.5494.8276.55154720.6
20152374.4494.8899.63201320.8
数据来源:全国普通高中在校生总人数来源相关年度《中国统计年鉴》;政府资助人数和财政投入来源教育部网站相关年度《中国学生资助发展报告》;年人均资助水平和平均资助面为本报告计算。
 2.5普通高校资助政策实施情况
  (一)国家助学金政策实施情况
  由表2-5可知,2012~2015年,全国享受政府政府普通高校国家助学金的家庭经济困难学生(本专科学生),由2012年的486.13万人,增加至2015年的543.45万人。全国平均资助比例保持在20%左右。从年人均资助水平看,2012年为2795元,2014年为2854元,2015年为2808元,四年一直保持在2800元左右,未达到国家规定的年人均3000元平均资助标准。
表2-52012~2015年全国普通高校(本专科)国家助学金政策实施情况
年份全国普通高校
本专科在校生总数
(万人)政府资助人数
(万人)财政投入
(亿元)人均资助
(元)平均资助面
(%)
20122391.3486.13135.87279520.3
20132468.1————————
20142547.7525.60149.98285420.6
20152625.3543.45152.58280820.7
 说明:在校生总数来源相关年度《中国统计年鉴》;其他数据来源教育部网站相关年度《中国学生资助发展报告》;由于《2013年中国学生资助发展报告》没有细分和公布普通高校(本专科)国家助学金资助人数及中央和地方财政投入资金,所以2013年数据空缺。
 (二)国家助学贷款政策实施情况
  由表2-6可知,2012~2015年,全国普通高校家庭经济困难学生获得国家助学贷款(包括校园地助学贷款和生源地助学贷款)人数,由2012年的263.45万人,增加至2015年的332.57万人;发施贷款金额由2012年的149.03亿元,增加至2015年的219.86亿元。2012~2015年,中央和地方政府投入助学贷款财政贴息资金共100.61亿元,共有1322.9万贫困大学生获得政府贴息资助。
表2-62012~2015年全国普通高校国家助学贷款政策实施情况
年份获得贷款人数
(万人)发放贷款金额
(亿元)财政贴息人数
(万人)财政贴息资金
(亿元)
2012263.45149.03320.0019.59
2013264.85149.84331.3726.17
2014277.81166.99356.2428.76
2015332.57219.86315.2926.09
数据来源:教育部网站相关年度《中国学生资助发展报告》。
2.6部分资助政策项目三大地区比较
  表2-7、表2-8给出了2015年,全国学前教育“三儿”资助政策、农村义务教育“一补”政策、中职教育国家助学金政策、普通高中教育资助政策等四个资助政策项目,在西部地区、中部地区、东部地区的资助人数规模及占比,以及中央和地方财政投入的资助资金规模及占比。
  三大地区对比结果表明,西部地区的资助人数规模及占比、投入资金及占比,均高于中部和东部地区,体现了国家资助政策对西部地区的倾斜。此外,学前教育“三儿”资助政策项目,无论是资助人数规模及占比,还是政府投入资金及占比,中部地区均低于东部地区,这是中部地区一个比较突出的“短板”。
表2-72015年部分资助政策项目三大地区资助人数及占比
国家学生资助政策
项目全国资助
总人数
(万人)
西部地区
资助人数
(万人)占比
(%)
中部地区
资助人数
(万人)占比
(%)
东部地区
资助人数
(万人)占比
(%)
学前“三儿”资助429.16253.0258.9683.9519.5692.1921.48
农村义务教育“一补”1476.78968.7965.60343.6523.27164.3411.13
中职国家助学金264.90129.5048.8990.9034.3144.5016.80
普通高中国家助学金494.88243.6949.24179.7536.3271.4414.44
数据来源:教育部网站相关年度《中国学生资助发展报告》。
表2-82015年部分资助政策项目三大地区财政投入及占比
国家学生资助政策
项目全国财政
资助总金额
(亿元)
西部地区
资助金额
(亿元)占比
(%)
中部地区
资助金额
(亿元)占比
(%)
东部地区
资助金额
(亿元)占比
(%)
学前“三儿”资助51.9432.2762.378.5316.4910.9421.14
农村义务教育“一补”173.21120.0369.3041.3023.8411.886.86
中职国家助学金52.9825.9048.8918.1834.318.9016.80
普通高中国家助学金99.6348.8349.0236.0136.1514.7814.84
数据来源:教育部网站相关年度《中国学生资助发展报告》。
 三、 教育扶贫资助政策及实施机制存在的不足
  如前所述,经过多年的努力,我国现有的国家学生资助政策项目比较齐全,体系也比较完整。但是,从“精准扶贫、不落一人”的精准资助要求上来看,仍存在一些不足。至少从发布的《2015年中国学生资助发展报告》中,我们并不清楚2015年获得各个教育阶段助学资助的家庭经济困难学生中,有多少是建档立卡贫困家庭学生,而又有多少建档立卡贫困家庭学生而未获得资助?在2015年及以前,教育部门的学生资助政策及实施机制与扶贫部门的建档立卡精准扶贫工作机制,是互不搭界的“两张皮”。尽管从2016年开始,这一状况有所改观,但离精准资助的要求仍有一定的距离。
  3.1普通高中国家助学金资助面不能满足“应补尽补”需要
  国家规定,全国普通高中助学金资助面平均20%,其中东部地区为10%、中部地区为20%、西部地区为30%。这一政策性规定,在一些地方不能适应和满足对建档立卡贫困家庭学生“精准资助、应补尽补”的实际需要。以湖北省为例,据《2015年湖北统计年鉴》,2014年全省县镇和农村普通高中在校学生总人数共389132人(包括县镇非农村户口学生),2014年全省建档立卡农村贫困家庭就读普通高中学生共100563人,占在校学生总人数的25.6%,比国家核定的中部地区平均资助面20%还要高出5.6个百分点(见表3-1)。这意味着,即使把全省县镇和农村高中生助学金资助面指标20%全部用于农村建档立卡贫困家庭,还有5.6个百分点缺口。何况,对于县镇来说,还有数量众多的城镇低保家庭和其他特殊困难家庭的高中生需要国家助学金资助。
  湖北贫困地区大多数农村都有“家穷子读书”的传统习惯。据课题组对湖北两个国家重点贫困县孝昌县和长阳县个案调查结果表明:2014年,两县农村建档立卡贫困家庭就读普通高中学生占全县普通高中在校生总数40%以上(其中孝昌县40.5%,长阳县41.4%);而省里下达两县国家助学金名额控制指标,孝昌县大约为在校生的25%,长阳县为在校生的30%(长阳县为武陵山区少数民族自治县,享受西部政策待遇);实际执行孝昌县为24.7%,长阳县为32.8%(见表4-1)。显而易见,由于政策设定的资助面偏小,由于指标控制的限制,这两个重点县的实施结果是,大量建档立卡贫困家庭普通高中生被排除在国家助学金政策资助之外。
表3-1湖北省建档立卡贫困家庭普通高中生国家助学金“应补尽补”需求
省、县2014年县镇农村普通高中在校生总人数(人)2014年建档立卡农村贫困家庭高中生人数(人)建档立卡高中生占高中在校生总人数数比例(%)2014年在校高中生获得国家助学金人数
(人)获得国家助学金高中生(含非建档立卡学生)占在校生总数比例(%)备注:
国家和省核定资助面(%)
湖北省38913210056325.8————20%
孝昌县9619389640.5238024.7约25%
长阳县4516187141.4148332.8约30%
 3.2地方政府设定的学前教育资助面偏小、标准偏低
  我国的学前教育资助是一项以地方政府实施为主的资助制度,实行“地方先行,中央补助”的推进原则。由地方政府对经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助;具体资助方式、资助标准和资助比例由省级政府自行制定。各地一般按在园幼儿总数10%左右控制资助面,指标名额太少,难以满足贫困家庭入园儿童获助需要。2015年,全国共资助幼儿429.16万人,实际平均资助面为10.06%。虽然西部地区平均资助面达到22.78%,但中部地区地方政府资助面控制过低,实际实施仅6.19%;东部地区也只有7.07%。
  2015年下半年以来,绝大多数省份根据“教育扶持脱贫一批”的精神,重新核定了学前教育资助标准,一般为每生每年1000元,也有省份仍少于1000元(如陕西省、海南省为每生每年750元)。尽管多数省份学前教育资助标准比过去有了大幅度提高,但仍比2015年全国平均资助水平1206元低许多。即使是1000元的资助额度,对于农村贫困家庭来说也只是杯水车薪。据了解,一些贫困地区农村公办达标幼儿园保教费收费标准,一般为每生每月150元至300元不等,这还不包括伙食费、住宿费、校车费等。资助标准低,入园负担重,导致“入园难、入园贵”问题在农村比较突出,许多建档立卡贫困家庭适龄幼儿只能“望园兴叹”。
  3.3部份省份高等教育扶贫资助只限于本省高校就读生
  如河南省政府办公厅2016年6月24日印发的《河南省教育脱贫专项方案》规定:“对在本省就读的建档立卡贫困家庭普通本科学生、硕士研究生、博士研究生,分别按照每生每年4000元、6000元、12000元标准发放国家助学金。专科学生按照每生每年4000元标准发放国家助学金,并按照每生每年2000元的标准发放‘雨露计划’扶贫助学补助。”显然,这一政策没有涉及到本省建档立卡贫困家庭子女在外省上大学的在校生(包括本、专科生)是否享受或如何享受学生资助。
  由于普通高校国家助学金的资金筹措,是由中央和地方政府共同出资设立。中央部门所属高校国家助学金所需资金全部由中央财政负担;而地方所属高校国家助学金所需资金根据各地财力及生源状况由中央与地方财政按比例分担。类似河南省这一政策性规定或许有一定的代表性。这样,对于建档立卡贫困家庭子女跨省上大学、就读外省的省属高校,有可能因为地方出资问题,导致出现“两不管”的现象。
  3.4新的政策没有明确将建档立卡贫困学生纳入资助范围
  多年来,教育部门对家庭经济困难学生界定条件设定过于原则和笼统,这一状况至今没有改变。即使是近两年出台的某些资助政策,也没有明确规定将建档立卡贫困学生纳入资助范围,精准资助精神体现不充分。
  例如,2015年7月财政部、教育部下发的《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》(财教〔2015〕222号)第八条,对幼儿资助对象规定为“普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童”(简称“三儿”对象)。但文件没有就“家庭经济困难儿童”的基本条件(是否包括农村建档立卡贫困家庭在园儿童)作出具体的、明确的规定,而是要求各省结合本地实际制定具体办法。而各省现阶段制定和实施的具体办法,大多对资助对象条件作出如下规定:“优先考虑城乡低保家庭幼儿、孤残幼儿、烈士子女、父母丧失劳动能力幼儿、少数民族困难家庭幼儿和家庭遭受重大灾害或变故的幼儿。”因此,各地在具体操作中,主要考虑的是上述困难家庭儿童。
  再例如,教育部所属的全国学生资助管理中心,2016年8月9日在其官方网站上发布的《国家学生资助政策问答(2016)》,对申请普通高中国家助学金的基本条件,仍然重申的是原来的“老五条”: “(1)热爱祖国,拥护中国共产党的领导;(2)遵守宪法和法律,遵守学校规章制度;(3)诚实守信,道德品质优良;(4)勤奋学习,积极上进;(5)家庭经济困难,生活俭朴。”《国家学生资助政策问答(2016)》并没有就“家庭经济困难”学生的具体条件作进一步的说明,只字未提建档立卡贫困家庭学生和“精准资助”。
  现有的一些学生资助政策,一方面对家庭经济困难学生条件设定过于原则和笼统,缺乏刚性规定;另一方面,没有明确规定将农村建档立卡贫困学生必须纳入资助范围。这样,给学校有很大的自由裁量权,所以很难做到对农村建档立卡贫困家庭学生实行“精准资助、应补尽补”。
  3.5扶贫建档立卡在高校学生家庭经济困难认定中未得到认可
  长期以来,对高等学校家庭经济困难学生的界定,教育部门只要求学生提供民政部门出具的证明材料或签章意见,而没要求扶贫部门提供贫困家庭证明资料。即使在大力推行 “教育扶贫精准资助”的2016年,国家相关部门对2016年秋季入学高校学生资助政策,仍然坚持这一传统规定而未作任何改变。扶贫部门的建档立卡贫困家庭识别结果,在高等学校学生资助政策中没有得到认可或承认。这就很有可能造成部分农村建档立卡贫困家庭学生被排除在高校资助政策范围之外。
    例如,2016年6月财政部教科文司、教育部财务司、全国学生资助管理中心联合公开发布的《高等学校学生资助政策简介(本专科学生)(2016年版)》,明确要求:“学生在申请家庭经济困难认定时,必须提交家庭所在地的乡(镇)或街道民政部门加盖公章予以确认的《高等学校学生及家庭情况调查表》,证明自己的家庭经济状况。”。需要说明的是,这一政策性规定从2013年开始,每年的《高等学校学生资助政策简介(本专科学生)》都一字不差地被重复和沿袭下来,一直到2016年秋季。并且,在《高等学校学生资助政策简介(本专科学生)(2016年版)》中,也只字未提建档立卡贫困家庭学生和“精准资助”。
  由于乡(镇)或街道的民政部门只负责低保、五保、临时困难、民政抚恤等家庭的认定和信息提供,并不负责除上述之外的农村建档立卡贫困家庭的认定和信息提供,这就从政策依据和实际操作层面上,将部分农村建档立卡贫困户学生排除在资助范围之外。这也从另一侧面说明,相关部门在制定和宣传国家学生资助政策时,并没有将扶贫部门的建档立卡贫困家庭作为落实困难学生资助的依据,或者说没有认可或承认扶贫部门的建档立卡结果。
  3.6学生资助校园操作机制与精准扶贫工作机制相互脱节
  无论是现行的国家学生资助管理制度或办法规定,还是目前基层或学校的实际实施操作,各个教育阶段(包括学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育和普通高等教育)对家庭经济困难学生的资助,其评审和公示等操作程序,都是采取由学校具体负责在校园内部独立封闭运行,没有建立与扶贫、民政等部门进行互通、协作的开放性工作机制,也没有建立起多部门精准扶贫信息资源共享机制。因此,很难确保国家学生资助政策在基层落实过程中实现“精准资助、应补尽补”。
  据课题组对湖北长阳县第一中学享受国家助学金的在校高中生进行了比对调查。该校2014~2015学年共有648名高中生获得国家助学金资助。课题组与县扶贫办的2014~2015年建档立卡数据库进行了比对。比对结果表明,648人中,属于农村建档立卡贫困户(含农村低保、五保家庭)学生349人,占53.9%;属于县镇困难家庭学生70人,占10.8%;属于农村一般农户或其他农户(非建档立卡贫困户)学生229人,占35.3%。尽管这只是个案比对调查,但不排除有一定的代表性。
  这在一定程度上可以说明,基层在实施学生资助政策时:一方面,因名额指标限制,有一定数量的农村建档立卡贫困家庭学生未被纳入资助范围;另一方面,在已享受资助的农村学生中,却有一定数量不属于建档立卡贫困家庭子女,占用了有限的资助指标。究其原因,基层在实施资助政策过程中,教育机构与扶贫部门“两张皮”、学生资助机制与建档立卡精准扶贫机制相脱节,是其中重要原因之一。
四、建档立卡贫困学生规模与资助资金需求分析
  由于2016年全国建档立卡贫困家庭子女秋季入学动态数据,只能在今年底或明年初才能更新和录入全国信息系统,所以本报告主要分析了2014-2015年的全国建档立卡贫困家庭在校生状况。并且,以2015年全国建档立卡贫困家庭在校生数量为静态规模,本着 “应补尽补、应免尽免”的精准资助原则,对建档立卡贫困学生享受国家教育扶贫精准资助(主要政策项目)的资金需求规模进行了测算。
  4.1全国建档立卡贫困家庭在校生规模分析
  (一)全国建档立卡贫困家庭在校生总规模
  由表4-1可知,2014年,全国建档立卡贫困家庭各种教育阶段的在校生人数为1526.23万人,占同年全国建档立卡贫困人口总数(8464.32万人)的18.03%。2015年,全国建档立卡贫困家庭在校生人数为1302.32万人,占同年全国建档立卡贫困人口总数(7030.36万人)的18.52%。也就是说,2015年属于已脱贫建档立卡贫困家庭的在校生人数为223.91万人。
表4-1全国建档立卡贫困家庭在校生总规模
年份全国建档立卡贫困人口总数
(万人)建档立卡贫困家庭在校
学生人数(万人)在校学生人数占贫困人口
总数比例(%)
2014年8464.311526.2318.03
2015年7030.361302.3218.52
 同时,由表4-1可看出,2014、2015年建档立卡贫困家庭在校生人数占贫困人口总数的比例十分接近,均在18%~18.5%的范围,这在一定程度上反映了贫困家庭在校生人数的占比规律。
  (二)建档立卡贫困在校生各教育阶段分布情况
  以2015年为例,全国建档立卡贫困家庭在校生各教育阶段分布情况是:学前教育阶段158.07万人,占同年建档立卡贫困家庭在校生总人数(1302.32万人)的12.14%;小学阶段560.75万人,占43.06%;初中生276.03万人,占21.2%;普通高中生155.67万人,占11.95%;中职生23.41万人,占1.8%;大学(含高职、高专、本科及以上)128.41万人,占9.86%(见表4-2、图4-1)。
  同时,由表4-2可看出,2014、2015年建档立卡贫困家庭在校生在各教育阶段人数所占比例十分接近,这在一定程度上反映了各教育阶段人数的分布规律。
表4-2全国建档立卡贫困家庭在校生各教育阶段分布情况
教育阶段
2014年
在校生人数
(万人)占在校生总数
比例(%)
2015年
在校生人数
(万人)占在校生总数
比例(%)
学前174.0811.41158.0712.14
小学665.2343.59560.7543.06
初中328.3321.51276.0321.20
普高185.7812.17155.6711.95
中职25.191.6523.411.80
大学147.619.67128.419.86
合计1526.23100.001302.32100.00
  (三)建档立卡贫困在校生三大地区分布情况
  据对全国25个省份建档立卡扶贫信息系统数据东、中、西三大地区分类(见表4-3),2014、2015年,西部地区建档立卡贫困家庭在校生人数占全国建档立卡贫困家庭在校生总人数比例,分别为60.17%和60.78%;中部地区建档立卡贫困家庭在校生人数占全国建档立卡贫困家庭在校生总人数比例,分别为37.34%和37.09%;东部地区建档立卡贫困家庭在校生人数占全国建档立卡贫困家庭在校生总人数比例,分别为2.49%和2.13%。总体上来看,西部地区建档立卡贫困家庭在校生人数占60%以上,中部地区占37%以上,东部地区占2%以上。也就是说,中西部地区建档立卡贫困家庭在校生人数占全国总人数97%以上,是精准资助的重点地区。
  同样,由表4-3还可看出,2014、2015年,西部地区建档立卡贫困家庭在校生人数占本地区建档立卡贫困人口总数比例,分别为21.13%和21.88%;中部地区档立卡贫困家庭在校生人数占本地区建档立卡贫困人口总数比例,分别为15.25%和15.39%;东部地区档立卡贫困家庭在校生人数占本地区建档立卡贫困人口总数比例,分别为10.0%和10.12%。也就是说,西部地区建档立卡贫困家庭在校生人数占比最高,约为 21%~22%;中部占比次之,约为 15%~15.5%;东部占比最低,约为 10%~10.5%;三大地区占比也具有一定的规律性。
表4-3建档立卡贫困家庭在校生三大地区分布状况
地区规模及占比2014年2015年
西部地区
建档立卡贫困家庭在校生人数(万人)918.39791.53
占全国建档立卡贫困在校生总数比例(%)60.1760.78
占本地区建档立卡贫困人口总数比例(%)21.1321.86
中部地区
建档立卡贫困家庭在校生人数(万人)569.90483.09
占全国建档立卡贫困在校生总数比例(%)37.3437.09
占本地区建档立卡贫困人口总数比例(%)15.2515.39
东部地区
建档立卡贫困家庭在校生人数(万人)37.9427.70
占全国建档立卡贫困在校生总数比例(%)2.492.13
占本地区建档立卡贫困人口总数比例(%)10..0010.12
全国25个省份建档立卡数据地区分类说明
西部地区省份12个:四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古;
中部地区省份10个:河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南;
东部地区省份3个:辽宁、福建、山东。东部地区省份建档立卡数据不包括北京、上海、天津、江苏、浙江、广东等6省(市)。
 4.2 建档立卡贫困家庭在校生资助资金需求规模测算
  本报告以2015年全国建档立卡贫困家庭在校生数量为静态规模,本着建档立卡贫困学生“应补尽补、应免尽免”的原则要求,对国家教育扶贫精准资助主要项目(不含农村义务教育营养计划、中职生免学费、高校助学贷款等项目)的资金需求规模进行测算。测算结果表明,全国建档立卡贫困家庭在校生(1302.32万人)精准资助需要投入财政资金总规模为180.82亿元(见表4-4)。
  需要说明的是,选择2015年贫困家庭在校生数据进行资金测算,主要基于以下三点考虑:(1)现在的2015年全国建档立卡信息系统数据,经过了数据清理“回头看”以后,数据质量相对可靠;(2)各地2016年各教育阶段秋季入学的全国建档立卡贫困家庭在校生动态数据,尚未及时更新和录入全国信息系统,因此,目前全国建档立卡信息系统中的2016年贫困家庭在校生数据,属于不完全统计数据。(3)即使2015年有一部分建档立卡贫困家庭已经脱贫,从而导致2016年的全国建档立卡贫困家庭在校生数量可能比2015年要少一些,但根据教育部门提出的无论建档立卡贫困家庭是否脱贫,其子女应享受完同一教育阶段的学生资助。因此,如果以2016年全国建档立卡贫困家庭在校生数量来测算资助资金规模,可能导致所测算出的所需资金规模偏小。
表4-4全国建档立卡贫困家庭在校生资助资金需求测算
(以2015年建档立卡在校生数据为基础)
教育阶段建档立卡在校生
人数(万人)国家学生资助
主要政策项目精准资助
落实要求补助人数规模
测算
(万人)平均每生每年
资助额度(元)资金需求规模
测算(亿元)
学前158.07“三儿”资助应补尽补158.07120018.97
小学560.75寄宿生生活补助按50%补助280.38100028.04
初中276.03寄宿生生活补助按50%补助138.02125017.25
普高155.67
免学杂费应免尽免155.67200031.13
国家助学金应补尽补155.67200031.13
中职23.41
国家助学金应补尽补23.4120004.68
雨露计划补助应补尽补23.4130007.02
高职13.54
国家助学金应补尽补13.5430004.06
雨露计划补助应补尽补13.5430004.06
大学114.87国家助学金应补尽补114.87300034.46
合计1302.32180.82
说明:高职生从大学阶段在校生中单独列出;电子表格小数点四舍五入,本表中的总数与分项数之和不一定相等。
  五、完善教育扶贫精准资助机制的若干建议
  为切实贯彻落实习近平总书记关于“教育扶贫脱贫一批,阻断贫困代际传递”的重要指示精神和十八届五中全会通过的《“十三五”规划建议》提出的“完善资助方式,实现家庭经济困难学生资助全覆盖”的部署要求,需要采取有针对性的举措,解决目前存在的突出问题,完善国家学生资助政策体系,建立健全精准资助实施机制,对农村建档立卡贫困家庭学生实行“精准资助,应补尽补,不落一人”。
  5.1明确提出建档立卡精准资助“三个全覆盖”工作目标
  在国家和地方关于教育扶贫的相关政策性文件中,必须明确提出精准资助“两个全覆盖”工作目标:
  对农村建档立卡贫困家庭学生实行资助对象全覆盖。凡农村建档立卡贫困家庭的在校学生,都应全部纳入各地实施的针对家庭经济困难学生的国家学生资助政策扶持范围,不受指标名额限制,不受资助比例限制。
  对农村建档立卡贫困家庭学生实行各个教育阶段全覆盖。农村建档立卡贫困家庭子女在各个教育阶段就读,包括在学前教育、九年义务教育、普通高中教育、中等职业教育、普通高等教育(含高等职业教育)等阶段就读,都应享受相应教育阶段的国家学生资助政策。
  对农村建档立卡贫困家庭学生资助实施区域范围全覆盖。无论是重点贫困县还是非重点贫困县,无论是集中连片特困地区还是革命老区、少数民族地区、边境地区和其他插花贫困地区,无论是中西部地区还是东部地区,无论是在省内就读还在省外就读,都应对农村建档立卡贫困家庭学生实行国家学生资助政策全覆盖。
  5.2 在确保“应补尽补”前提下合理核定各省各地资助面
  1、建议地方政府取消对农村学前教育幼儿资助面10%的限制,按各普惠性幼儿园实际入园的孤儿、残疾儿和农村建档立卡贫困家庭儿童(简称“三儿”)人数给予资助和经费安排,在确保“应补尽补”前提下,实事求是确定“三儿”资助面。
  2、建议国家和地方出台政策,明确规定将农村建档立卡贫困家庭义务教育阶段寄宿学生,全部纳入农村义务教育家庭经济困难寄宿学生生活补助政策的扶持范围,实行“应补尽补、不落一人”。
  3、建议对全国14个集中连片特困地区之外的其他地区农村建档立卡贫困家庭中职学生,各省(区、市)可以不受西部地区资助面20%、中部地区资助面15%、东部地区资助面10%的限制,优先将其全部纳入国家中职学生助学金资助范围,确保建档立卡贫困家庭新成长劳动力都能学到一门有用的技能。对超出资助面预控部分,国家或省相关部门在依规审核基础上应当予以认可,合理核定实际资助面并安排相应资助经费。
  4、建议对农村建档立卡贫困家庭就读普通高中学生,各省(区、市)可以不受西部地区资助面30%、中部地区资助面20%、东部地区资助面10%的限制,优先将其全部纳入国家普通高中学生助学金资助范围,实行“应补尽补、不落一人”。对超出资助面预控部分,国家或省相关部门在依规审核基础上应当予以认可,合理核定实际资助面并安排相应资助经费。
  5、建议对在各普通高校就读的农村建档立卡贫困家庭本专科生(含高职生),学校应优先将其纳入20%资助面的扶持范围;对超出20%资助面的农村建档立卡贫困学生,也要纳入助学金资助范围,实行“应补尽补、不落一人”。对超出资助面预控部分,国家或省相关部门在依规审核基础上应当予以认可,合理核定实际资助面并安排相应资助经费。
  5.3提高相关政策项目的资助标准
  1、提高农村义务教育家庭经济困难寄宿学生生活补助标准。目前各地实施的标准,是2011年国务院办公厅在《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》(国发办〔2011〕54号)中规定的统一标准:每生每天小学4元、初中5元(按每学年250天计算,小学1000元,初中1250元)。54号文件强调:“根据经济社会发展水平和财力实际,对补助发放范围和标准等进行动态调整。”由于这些年居民生活消费物价的上涨,为减轻农村贫困家庭经济负担,保障贫困寄宿学生的基本生活水平不下降,建议国家提高农村义务教育家庭经济困难寄宿学生的生活补助标准。
  2、提高普通高校国家助学金资助平均标准。现行的针对普通高校家庭经济困难(本专科)学生的国家助学金资助标准(每生每年平均3000元),是国家于2010年统一调整后确定的。考虑到生活消费物价上涨因素,为减轻贫困家庭供子女上大学的经济负担,保障贫困寄宿学生的基本生活水平不下降,建议国家提高现行国家助学金标准至每生每年平均4000元。
  3、提高普惠性幼儿园入园“三儿”资助标准。完善各省“三儿”资助标准制定机制,资助比例建议达到当地物价部门核定的保教费70%以上;有条件的地方对入园“三儿”实行保教费全免。
  5.4建立多部门参与的精准资助实施操作机制
  1、改革农村学生家庭经济困难证明方式。变规定由民政部门一家提供家庭经济困难证明认定,改为由民政、扶贫两部门根据各自职能分别提供家庭经济困难证明认定。或者,变规定只凭民政部门颁发的“低保证”,改为既可凭民政部门颁发的“低保证”,也可凭扶贫部门颁发的“精准扶贫证”;实行“两证”在家庭经济困难认定方面具有同等效力。
  2、改革校园封闭型学生资助评审管理运行方式。对于市、县和县以下各教育阶段学校的家庭经济困难学生资助,建议实行“教育部门为主导、多部门协助参与”的开放型精准资助工作机制。尤其在家庭经济困难条件审核方面,要征求本地扶贫、民政部门的意见,实现部门之间情况互通、信息共享,改变目前存在的“两张皮”状况。对于部属、省属院校的家庭经济困难学生资助工作,应积极创造技术条件,实行与国家扶贫建档立卡、民政低保家庭信息系统对接,以提高扶贫资助的精准度。
  3、尽快建立多部门信息数据共享机制。实现国家学生资助政策体系 “三个全覆盖” 精准资助工作目标,仅靠人工操作方式是难以达到的。需要打破各自为政、部门分割、地区分分割的状况,借助信息化技术手段,尽快实现教育、人社、扶贫、民政等部门信息互通、数据共享。为提高教育资助的精准度和工作效率,应加快推行网上自愿申报、电脑自动比对、系统自动审核等信息化操作机制,以减少人工认定证明过程中的人为干扰因素,为精准资助把好第一道关口。
  5.5 对跨省高校就读建档立卡学生实行“不落一人”资助机制
  建议国家出台政策明确规定,对于建档立卡贫困家庭学生跨省就读高等学校(特别外省的省属高校),应由高校所在地的省份负责给予与本省贫困学生一视同仁的“国民待遇”,纳入本地院校国家助学金资助范围,不得实行“双重标准”或歧视性政策。所需资助资金由高校所在地的省级财政和中央财政按一定比例共同承担。最大限度避免跨省高校就读建档立卡贫困学生资助省内省外“两头落空”现象的发生。
  5.6 对已脱贫的建档立卡贫困学生实行“送一程”政策
  帮助建档立卡贫困家庭子女接受公平有质量的教育,阻断贫困代际传递,是一项时日较长的治本措施,需要给予持续的扶持。根据中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》关于“对已经脱贫的农户,在一定时期内让其继续享受扶贫相关政策”的要求,建议在2020年以前,对提前脱贫的动态管理建档立卡贫困家庭的学生,实行“送一程”,让其继续享受国家学生资助相关政策。“送一程”的时间,至少按每个教育阶段的学制年限来确定,以帮助其完成学业。鼓励有条件的地方,通过其他资助方式继续延长资助年限。
  5.7鼓励地方对建档立卡贫困家庭高中生实行雨露计划再补贴
  课题组通过大量基层调查后认为,与义务教育、中等职业教育和普通高等教育的国家学生资助政策力度相比较,普通高中教育的政策性资助项目最少,扶持力度最弱。据对湖北长阳、孝昌两重点贫困县座谈了解和学生问卷调查,一个高中生每年需要家里负担各种费用1.2~1.5万元,这对于建档立卡贫困家庭来说,是一笔不堪重负的刚性开支。多地基层干部群众和贫困户向课题组反映,贫困户“因学致贫”现象主要集中表现在有孩子念高中、上大学的家庭。不过,对于贫困大学生,国家设置的资助政策项目较多,包括国家助学金、全额贴息助学贷款等。而贫困家庭孩子上普通高中,即使能获得国家助学金资助(新标准每学年2000元),即使能获得免除学杂费(每学年大约1500~2000元)的政策扶持,还有伙食费、住宿费、交通费、大量高考教辅资料费等,每年约8000~1万元的费用需要家庭负担。
  面对这笔不堪重负的刚性开支,许多贫困家庭采取两种选择:一是不惜举债和压低生活消费供孩子读书,使家庭“因学致贫”状况更加严重;二是放弃上学机会或中途辍学,让孩子早早外出打工挣钱,耽误了孩子前程。
  有鉴如此,为了确保每一个学生不因家庭贫困而失学,课题组建议国家出台政策,鼓励地方把建档立卡贫困家庭普通高中生纳入雨露计划资助范围,在他们获得国家教育资助的同时,参照贫困家庭中职生的做法,再给予每生每年2000~3000元的扶贫资助。
组长:陈平路 
  副组长:谭诗斌 
  成员:王忠贤、罗光、李蒙、覃伟、燕东彦
  执笔:谭诗斌