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权力下放到县后如何加强扶贫监管

发布时间:2017-02-15 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:


张杰  余毅
  2012年,湖北省在全国扶贫系统率先尝试将扶贫项目资金的决定权下放到县,并配套制定和完善了整村推进等六个专项扶贫项目资金管理办法。在扶贫开发进入精准扶贫阶段,按照中央精神和湖北省委、省政府《关于全面推进精准扶贫精准脱贫的决定》要求,湖北实行扶贫资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”,是放权比较彻底的省份之一。  扶贫权力下放到县,有利于增强县级政府扶贫开发的责任感,在较大程度上调动了贫困县县级政府的积极性;有利于促进扶贫政策措施更加贴近群众、贴近基层实际,为实施精准扶贫奠定良好基础;有利于扩大基层扶贫的自主权,有效开展资源整合,使更多的项目资金向贫困村、贫困户倾斜;有利于提高行政执行力和行政效率,确保在规定的时间内实现脱贫目标。同时,权力结构改变后,如何加强监管,确保权力正确运用,确保扶贫政策不偏离方向和落到实处,确保脱贫成效、让贫困群体在精准扶贫中得到最大实惠、并有充分的获得感,这其中有许多新的问题需要研究和破解。  一、有益的探索  围绕权力下放到县后如何加强监管,湖北先期进行了一些有益的探索。  (一)调整工作重点,把主要精力放在加强对基层扶贫检查监督上。具体做法:一是转变思想观念,切实从具体事务中解脱出来,提高对加强基层扶贫监督管理重要性的认识,改变权力下放之初感到无所事事、认为省办机关可有可无的认识和困局,逐步把大量的工作精力放到对基层的检查督办上。二是修订完善六个专项扶贫项目资金管理办法。取消了省扶贫办原来对扶贫项目审批备案的权利事项,加强了对扶贫项目实施监督管理的职责,对项目管理流程进行了再造。进入精准扶贫阶段,进一步下放权力,实行“五到县”,省扶贫办又及时做出决定,废止原来六个管理办法,取而代之的是制定专门实施监督管理的具体办法。三是开展系列专项检查督办行动,把监督管理责任落到实处。办领导带头深入基层进行明察暗访,及时发现工作中的问题,与当地党委政府面对面地研究解决问题;每年围绕几项重点工作,组织全办力量开展专项检查督办,2015年先后开展了整村推进等专项扶贫的检查督办、建档立卡回头看的检查督办、中央重大决策贯彻落实情况的检查督办,以及对雨露计划、扶贫搬迁对象与建档立卡数据比对检查;主动争取省领导将扶贫政策落实情况列入省委省政府重大事项检查督办范围,2015年10月,省委督查室专门开展了扶贫政策在基层落实情况的专项督查,发现11个突出问题,省委书记李鸿忠在全省精准扶贫推进会上通报督察情况,对基层起到了震慑作用。  (二)建立和完善与监督管理相关联的机制,强化对基层扶贫的监督管理。一是在2014年制定出台了《湖北省专项扶贫项目监管指导意见》,对扶贫项目审批程序和实施过程进行监管,明确事前、事中、事后的监管内容和重点,对监管不力出现重大问题的进行问责;制定出台了《省扶贫办扶贫开发工作约谈暂行办法》,对市县落实扶贫开发重大决策部署和重要工作任务不力、市县在扶贫开发工作中监管失职导致出现严重问题、市县领导和扶贫部门在项目资金使用和管理中存在严重违纪违规问题等情况进行约谈。2014年分别对麻城、罗田、五峰、郧西、利川等五个县市分管领导和扶贫部门负责人进行了约谈。二是加强对扶贫资金绩效考核结果的运用,调整扶贫资金因素法分配办法,将扶贫绩效考核结果作为重要因素参与资金分配,并逐步加大比重。同时对考核靠前的县市加大资金奖励力度,2015年奖励资金达到2亿元。三是根据精准扶贫新要求,2015年制定出台了《关于建立贫困县党政领导班子和领导干部实绩考核办法》、《关于建立贫困县约束机制实施意见》、《关于建立精准脱贫激励机制的实施意见》等文件,从正向和反向两个方面督促基层落实扶贫责任。  (三)加强对各类问题的整改落实。近两年来,随着扶贫开发地位的进一步提高,扶贫项目资金越来越多,相关部门相应加大了对扶贫政策落实情况的监督,开展了一系列的专项检查。2014年,审计部门对全省重点贫困县扶贫项目资金进行了全面审计。纪检部门把扶贫政策落实情况作为发生在群众身边的腐败行为进行了专项整治,把扶贫政策的落实纳入中央重大决策落实情况专项督查重点内容之一。还开展了人大执法检查、巡视组巡视督察和对省扶贫办主要领导的经济责任审计等,对所提出的基层扶贫工作中的问题,省扶贫办高度重视,视各项检查监督为加强扶贫监管的重大机遇,对所指出的问题进行专题研究,制定整改措施,并督促整改落实到位。  (四)建立扶贫信访工作机制,加强对扶贫工作监管。群众来信来访是了解基层扶贫情况的重要途径。在过去,扶贫工作的社会影响力不大,群众来信来访很少,扶贫信访工作不被重视。随着扶贫开发特别是精准扶贫的影响越来越大,群众来信来访也相继增加。省扶贫办把做好信访工作作为加强监管的重要途径,建立专门工作机制,安排专门力量接访回访,通过信访问题的解决来监督扶贫政策的落实。2015年共办理信访件近百件,在信访件中,发现80%的内容反映建档立卡的贫困人口不准,从而发现基层在建档立卡中标准把握不一致、识别程序不到位等问题,有鉴于此,就安排多次“回头看”和加强对建档立卡工作的检查督办,有效加强了基层监管。  (五)引入第三方评估机制,客观评价减贫成果和存在问题。2015年,省扶贫办先后聘请华中科技大学(中国·南方)减贫与发展研究院、华中师范大学中部减贫与发展研究院、中南民族大学武陵山减贫与发展研究院、湖北省社科院秦巴山片区减贫与发展研究院等第三方机构,对全省幕阜山、大别山、武陵山、秦巴山等四个特困连片地区的《区域发展与扶贫攻坚规划》实施情况进行了评估,同时还对全省脱贫奔小康试点县工作、雨露计划、十堰市产业扶贫项目实施绩效进行了评价。通过第三方评估,较为客观地反映了湖北重大扶贫规划项目实施情况以及存在的突出问题,为加强扶贫监管提供了依据。  二、当前的问题  围绕加强扶贫监管湖北做了一些探索,但所采取的监管措施目前还有些碎片化,还处于想到什么做什么的状况,缺乏系统性和全面性;监管的力度有限,还不足以保证精准扶贫的有效推进。存在的问题主要有以下几点。  (一)扶贫机构建设与新形势要求不相适应。从省扶贫办来看,目前在职能和机构设置上还是老格局,即下达扶贫任务、分配扶贫资金、培训扶贫干部等具体事项来设置的,没有专门履行检查监督职能的机构,扶贫监管还处于零星的、即时的工作状态,未能经常、有序地开展。按照强化监管的职能要求,扶贫干部还存在能力不够和作风不硬的问题,习惯于下面找上门来办事,缺乏深入基层、深入群众的精神,即使遇到问题也不敢动真碰硬地进行监管追责。  (二)有关制度落实困难,未能真正起到约束作用。在加强监管上,近几年已修订完善了系列制度,这些好的制度难以真正落实到位。比如,省委、省政府出台了《关于建立贫困县约束机制的实施意见》,《意见》规定:贫困县的基本建设资金应大部分用于偏远的贫困乡镇,并优先用于建档立卡的贫困村;贫困县城市规划、城市规模和建设,要与当地经济社会发展水平相适应,严禁搞华而不实的标志性建筑、形象工程、景观景点工程,严禁建豪楼、地标,严禁修大广场、挖大湖、建大喷泉等。这些规定很好也很具体,但约束力有限,一旦违反了规定,地方政府又能从其他方面找到许多理由来搪塞,问题一旦发生,事后监管很难。  (三)监管工作的覆盖面有限,很多方面游离于监管之外。在“大扶贫”工作格局中,扶贫资源源于专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、社会扶贫等多个方面,也带来监管主体的多元性,如何加强对行业扶贫、金融扶贫、社会扶贫的监管工作目前还没有好的办法。习总书记提出了“六个精准”的扶贫新要求,其中,扶持对象精准、因村派人精准、脱贫成效精准等都是非传统扶贫开发的内容,如何加强监管,需要深刻思考和探讨。  (四)缺乏有效的沟通机制,扶贫监管难以形成合力。中央把扶贫开发上升到全面建成小康社会的战略高度,作为重大的政治任务,引起了各方面的高度重视,形成了新的扶贫开发氛围。现在除了扶贫、发改、财政等与扶贫任务紧密相联的行业部门外,人大、纪检监察、审计、检察等部门也都在加强和关注精准扶贫工作的监管,这对保证扶贫政策的落实无疑是件大好事。但由于缺乏有效的沟通机制,在监管中就出现一些各自为政的状况,由于对政策把握不一、监管强度不一、对具体问题处理尺度不一,难以形成统一有效的监管合力。  三、努力的方向  随着精准扶贫的纵深推进,扶贫政策力度越来越大,加强监管就显得更为重要。如何建立行之有效的体制机制和深入持久地做好监管工作,可从以下几个方面做出努力。  (一)构建全方位、系统性的扶贫监管体系。国务院扶贫开发领导小组拟将出台的《关于切实强化扶贫资金监督管理的意见》(讨论稿),这个《意见》不仅强调对专项扶贫资金加强监管,还要求对行业扶贫资金、金融扶贫资金、社会扶贫资金加强监管;不仅要加强对资金分配、使用的监管,还要加强对扶贫资金绩效情况的监管;不仅资金主管部门要加强监管,还要调动其它力量加强监管。这对我们无疑是个很好的引导,湖北将结合自身实际,进一步细化完善监管制度。在具体监理工作中,不局限于扶贫资金的监管,而应扩展到对所有重大扶贫政策措施落实进行全方位、系统性的监管,真正建立起一个配套完善、科学管用的监管体系,以保障精准扶贫的顺利推进。  (二)建立有效沟通机制,形成监管合力。全方位、系统性地监管需要多方面的参与和配合。既要加强扶贫、财政、发改以及扶贫任务重的行业部门职责范围内的扶贫行为的监管,又要发挥人大、纪检监察、检察、审计依法、依纪、依规开展监管,还要强调基层政府的自我监管,特别是群众的监督。如何在多层级、多部门之间形成合力,需要建立有效的沟通协调机制。最近,最高人民检察院和国务院扶贫办共同召开会议,安排和部署惩治预防扶贫领域职务犯罪行为的五年专项行动,这对加强扶贫领域的监管是一项重大的行动举措。如何使专项行动落到实处,其措施之一就是要加强两部门间的配合,建立良好的沟通协调机制。  (三)规范操作,增强制度约束力。目前,各级已经制定出台了不少加强监管的制度,但在执行过程中,缺乏规范而具体的操作意见,使制度的约束力大大减弱。比如,湖北所建立的贫困县约束机制,规定了贫困县党委政府的作为事项和禁止事项,但对出现问题如何评判、怎样处理,缺乏严格的操作规范。这样的制度,基层政府往往有空子可钻、有托辞可言,总能找到种种理由规避处罚,制度缺乏约束力。而审计部门出台加强精准扶贫审计工作的意见就不一样,在这个意见中,明确了具体的操作规范,如对数据的提取、问题的认定、政策依据、处理意见一一作出了规定。这样的制度就具有约束力,能够达到有效监管的目的。  (四)突出监管重点,确保扶贫质效。习近平总书记提出的“六个精准”,这既是对精准扶贫的基本要求,也是我们实施扶贫监管的重点。其中,重中之重是“一进一出”,就是要特别加强对扶贫对象精准和脱贫成效精准的监管。扶持对象精准是做好精准扶贫工作的出发点,把非贫困人口纳入到扶持对象,出发点就错了,其后的工作就脱离了政策方向,相对于扶贫而言就是无用功。脱贫成效精准是做好精准扶贫工作的目的地和落脚点,没有一个高质量的脱贫成效,扶贫工作就是没有做到位,没有到达目的地,贫困群体难以得到实惠,难以有获得感。特别是面临着时间紧、任务重、又立下军令状的现实,可能出现为赶时间而忽视脱贫质量,甚至出现虚假脱贫、数字脱贫、“被脱贫”的问题。抓住“一进一出”这两个重点来加强监管,是确保扶贫政策落实到贫困群体身上、确保贫困群体利益的关键。  (五)重构扶贫机构职能,增强扶贫监管能力。随着扶贫开发由专项扶贫单打独斗到调动全社会力量共同参与的大扶贫格局,扶贫机构的职能也由组织具体扶贫项目的实施转变为动员协调全社会各方协同作战;随着扶贫权力下放到县,扶贫机构的职能也必然相应的要从组织各方力量开展扶贫行动转到加强扶贫监管上来。在大扶贫格局下,扶贫主体的多元化要求扶贫监管的多元化。所有这些都需要围绕增强监管能力来思考扶贫机构和职能进行的重构;需要加强扶贫部门监管机构的建设,搞好扶贫监管的制度安排和监管任务的落实;特别需要加强监管工作部门间的沟通协调,形成监管合力;需要加强扶贫队伍监管能力建设,打造一支队伍规模、能力、作风都能与权力下放到县其监管任务相适应的扶贫铁军。     (张杰系湖北省扶贫开发办公室党组成员、副主任,余毅系湖北省扶贫开发办公室副处长)