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对“精准扶贫 不落一人”的几点理解

发布时间:2017-02-15 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:


项克强
  党的十八大以来,习近平总书记多次深入贫困地区调研,对扶贫开发作出了一系列重要指示,提出精准扶贫方略,为我们做好新时期扶贫开发工作提供了根本指针和遵循。为贯彻落实习近平总书记关于精准扶贫的系列指示精神,湖北省委召开十届六次全体(扩大)会议,专题研究扶贫开发,审议并通过了《中共湖北省委、湖北省人民政府关于全力推进精准扶贫精准脱贫的决定》(以下简称《决定》),提出了“精准扶贫、不落一人”的总体目标和要求,吹响了湖北脱贫攻坚的号角。“精准扶贫、不落一人”的核心在于“精准”二字,目标在于全面小康路上一个都不能掉队。结合湖北情况,则需要在以下几方面加深理解并落到实处。  一、力保真贫实扶,在扶贫对象识别上做到精准  精准扶贫的实质体现在“扶真贫、真扶贫”上,首先体现在精确识别上,这是精准扶贫工作的前提。精准识别扶贫对象,摸清扶贫底数,了解哪一村贫、哪一户穷,知道他们为什么贫、因什么穷,应贯彻于精准扶贫的始终。  (一)精准扶贫首先体现在看真贫、扶真贫上。习近平总书记去年出席“2015减贫与发展高层论坛”并发表主旨演讲,总书记从他个人的工作经历谈了他对扶贫工作的切身体会。他说,在他40多年的工作时间里,先后在县、市、省、中央工作,始终把扶贫作为工作的一个重要内容,在扶贫上花的精力最多。习总书记几十年来始终关心、关注、关爱弱势群体的发展,体现了总书记治国理政的理念,展现出一个大国领袖的爱民情怀,是全体党员和各级领导干部学习的楷模。打赢精准扶贫、精准脱贫攻坚战,首先需要党员干部,尤其是具体从事扶贫开发工作的党员干部,全面了解本地区扶贫对象的分布及致贫原因,深入到最贫困的村去看真贫,亲自用脚去“丈量”扶贫,做到心中有数、有的放矢。  (二)要发挥好驻村帮扶工作队在识别扶贫对象工作中的把关作用。国家将干部驻村帮扶定义为实施精准扶贫方略的管道、桥梁和载体,这一定位饱含在精准识别扶贫对象的把关上。近年来派驻的精准扶贫工作队具有较强的政策水平、组织管理能力和责任感、使命感,又是“外来人员”,有其中立性和公正性,对所驻村的贫困人口精准识别及动态管理能够履行职责、把好关口。反过来说,只有扶贫对象找准了,驻村工作队才能帮在点上,扶到根上。通过发挥驻村工作队识别扶贫对象的把关作用,找准扶贫对象,实行动态把控,让本来就不是贫困人口的或者已经摆脱贫困的人口从贫困数据库中消除,让漏评的、新增的或者返贫的贫困人口能够进入建档立卡的数据库中,做到情况真实、数据可信,进而根除“富人掏了穷人腰包”现象的继续发生。  (三)要避免负面事件发生。在精准扶贫的大背景下,扶贫工作是当前“三农”工作的热点和焦点,老百姓非常关注。在同一个地区,那一个村是贫困村、那一户是贫困户,百姓心中有杆秤。如果一个地方在识别贫困村、贫困户及贫困人口时,有失公允,在百姓心里就不平衡,政府的公信力将大打折扣,稍有不慎就会出现干群关系紧张,甚至可能发生一些极端的事件,大家都不愿意看到这种事情的发生。所以,扶贫对象识别,必须要做到科学、客观、公平、公正,要避免像广西马山县违规认定扶贫对象的事件发生。  二、坚持靶向疗法,在扶贫项目安排上做到精准  打赢脱贫攻坚战,需要充分发挥党委、政府的主导作用,这种主导作用应集中体现在财政专项扶贫项目上。实现扶贫项目的精准安排,既是落实习总书记提出的“六个精准”的重要一环,也是发挥党委、政府主导作用的必然要求,还是实现脱贫成效精准的重要保证。  (一)贫困村整村推进重在实现“九有”目标。省委省政府脱贫攻坚《决定》明确要求,到2019年,全省4821个贫困村必须全部脱贫出列。而目前的情况是,确保到2019年完成所有贫困村脱贫出列的任务还有一定难度,推进进度也相对迟缓。就全省29个重点贫困县看,贫困村总数为2353个,而2015年实施整村推进的贫困村只有489个,且还要考虑一些村难以保证当年脱贫,越到后面难度越大。在非重点县,整村推进投入资金来源有限,力度相对较小,实现全部脱贫出列的压力会更大一些。这种情况需要引起各地党委、政府的高度重视,需要进一步加大工作力度,特别要对照贫困村脱贫出列时间表,加快调整贫困村整村推进项目实施计划,实行挂图作战,倒排工期,确保所有贫困村如期脱贫。不管是重点贫困县还是非贫困县,其整村推进的标准相一致,即达到省委、省政府脱贫攻坚《决定》提出的“九有”目标要求。要根据“九有”目标要求,结合贫困村资源状况,找准存在的差距与短板,做到缺什么补什么,科学地编制或完善整村推进村级扶贫规划,并依据规划抓落实,在落实的过程中要尊重基层群众的主体地位,充分调动贫困群众的参与积极性。  (二)扶贫搬迁重在抓住机遇。易地扶贫搬迁是习近平总书记和省委、省政府《决定》中明确要求的精准扶贫“几个一批”的重要内容之一,是确保精准扶贫取得实效的重要保障措施。在政策上,国家将采用财政专项投入、政府债券和政策性贷款于一体的资金筹集措施,并要求扶贫搬迁与新型城镇化建设有机结合,还可将各类搬迁政策进行叠加使用。如,国家危房改造资金可与扶贫搬迁资金叠加用于贫困家庭,并放权允许县级政府整合其他资金用于扶贫搬迁;在积极探索易地开发、公租房安置、基地安置等模式的情况下,实现贫困户扶贫搬迁应搬尽搬、应补尽补、应贴尽贴。贫团县市应抢抓这一难得的政策机遇,确保国家易地扶贫搬迁政策的落地,从根本上解决“一方水土养不活一方人”的贫困人口的脱贫问题。就湖北而言,政策更加充裕,财政部拟给湖北100亿元的地方政府债券额度作为资本金,用于发行金融债券贴息,拉动包括银行贷款在内的社会资本投入易地扶贫搬迁工程。同时,省农发行还与省扶贫办签署战略合作协议,承诺在2019年前,向湖北贫困地区发放政策性贷款不少于300亿元。这些利好政策,均为易地扶贫搬迁工程提供了坚实的基础。  (三)扶贫贷款贴息项目重在扶持穷人。扶贫贷款贴息是放大财政扶贫资金使用效益的重要手段,对于带动贫困地区发展、促进贫困人口脱贫意义重大。抓扶贫贷款贴息,重在提高贷款贴息的精准度,让贴息贷款真正惠及广大贫困群众。从近来审计抽查的情况看,扶贫贷款贴息项目普遍存在扶持穷人不够,辐射、带动贫困人口脱贫致富不够等问题,有的甚至与带动和帮助贫困人口脱贫没有半点关系。这种贷款贴息项目与贫困户关联度不高的问题,需要通过强化贷款贴息企业帮扶责任、加强贷款贴息项目的规范管理来加以解决。扶贫贷款贴息的重点对象应该是各地的农业产业化龙头企业和农业专业合作组织,且以这些企业或合作组织履行帮扶责任为前提。企业和农业专业合作组织履行帮扶责任,不能仅仅停留在流转一部分土地、吸纳极少部分农民务工的层次上,还要在贫困户分享企业发展利益、以产业发展助推精准扶贫等方面上迈出关键性的一步。要加强贷款贴息项目的规范管理,强化扶贫、财政、金融等部门的统筹协调,通过建立扶贫项目贷款贴息工作平台和贴息项目数据库,加大扶贫贷款贴息项目的公示公告和巡视检查,着力解决好骗取、套取扶贫贷款贴息资金等突出问题,对不履行扶贫协议的企业列入“黑名单”,对发现有违规的项目应及时中止并收回贴息资金。  (四)扶贫小额信贷重在强力推进。扶贫小额信贷是解决贫困户因资金短缺而致贫的有效手段和方法,是金融扶贫的重要举措。推进扶贫小额信贷,重点在于打造“政府+银行+保险”的合作平台,对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供“10万元以下、3年以内免抵押、免担保”的信用贷款,为贫困户脱贫致富提供资金支持。在三方合作平台中,需要建立政府小额信贷风险补偿金。根据基本测算,每个重点贫困县的补偿金不能低于2000万元,插花地区的每个县不能低于1000万元,并应根据建档立卡贫困户实际贷款需求进行调整补充。此外,政府还应组织开展贫困户评级授信,通过组建包括村群众代表、村“两委”干部、乡镇联村干部、部门驻村干部和合作金融机构信贷员等在内的村级风险管控小组,对贫困户按照诚信度(占比50%)、劳动力(占比20%)、劳动技能(占比20%)、人均收入(占比10%)等四项指标进行评级,给出贫困户相应的授信额度,发放信用贷款证。在建立起风险补偿机制和对贫困户进行授信评级的前提下,各合作金融机构可按1:5到1:10不等比例发放信贷资金。而在风险分担问题上,一般可按政府和银行7:3的比例进行分担,其中政府承担的风险可从风险补偿金中扣除。还可通过开展政策性涉农保险、扶贫小额保险、意外伤害保险等,探索建立小额信贷风险分担机制。可按“财政出一点、扶贫出一点、贫困户自己承担一点”的原则,鼓励贷款贫困户积极购买,实现“应保尽保”。在建立起“政银保”三方合作平台的基础上,关键在于加大推进力度,加快放贷审批工作,建立健全管理机制,加强小额信贷监督管理。从规划目标看,湖北“十三五”期间小额信贷总规模预计在250亿元左右,任务艰巨。要实现这一目标任务,政府部门应鼓励各合作金融机构打造更多的专门的金融信贷产品,通过发放信用卡等形式,对评级授信贫困户实行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、利率优惠”的政策,为其提供真正的免抵押、免担保信用贷款。在贷款贴息补偿上,鼓励各地对建档立卡贫困户扶贫小额信贷实行全额贴息,贴息发放方式可按照“先收后贴、分期补贴、应贴尽贴”的原则,将贴息资金分期(一年为期)通过“一卡通”直补到贫困户。要通过建立健全保证保险机制、公开公示制度、统计通报制度、考核评估制度、问责约谈机制等,推动扶贫小额信贷工作有序开展。  三、敢于自我革命,在项目资金统筹整合上做到精准  精准扶贫、精准脱贫是一项系统性工程,需要合力行动,不能片面认为只是扶贫部门的事,需要各级政府上下联动、政府部门左右协调、政府社会内外结合协同推进,尤其需要打破当前财政资金使用分散、部门间条块分割的问题。实行以财政资金统筹整合为主体,带动金融资金和社会资金统筹整合,集中财力实施精准扶贫、精准脱贫。为此,湖北省政府办公厅印发了《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》(以下简称《意见》),在全国率先建立扶贫投入整合机制,彻底打破以往财政资金“撒胡椒面”和“打酱油的钱不能买醋”的困局。这个《意见》是湖北省“1+N+M”扶贫攻坚政策制度、体制机制支撑体系的重要组成部分,也是湖北在推进扶贫体制机制创新中最具革命性、创新性和突破性的文件。《意见》在整合部门资金上,给予了各个县(市、区)史无前例的自主权力,关键是看各县(市、区)有没有敢于大胆尝试、大胆创新的作为和能力。具体在资金整合过程中,需要注意以下几点:  (一)县级政府是资金整合的主体。《意见》明确指出,统筹资金的决定权在县级政府,实行“资金、项目、招投标、管理、责任”五到县,由县政府根据县委的总体要求自主确定扶贫项目资金整合。自主权到县后,怎么统、怎么整,不单单是哪一个部门、哪一个具体领导来决定,而是县政府要从本地区精准扶贫的实际出发,打破以往财政资金分配的所有条条框框,实行“大类间统筹、大类内打通”,领导班子集体做出决定、集体讨论安排。  (二)资金整合的关键在于构建资金整合机制。《意见》赋予县(市、区)级政府可以整合的资金很广,包括中央、省、市(州)、县级到村到户的所有财政资金,涉及涉农项目及非农项目资金(如经济建设、社会发展、支持企业发展资金等)、上级安排及本级安排、当年安排及结转的资金(跨年度资金)、存量资金及增量资金,总之,能统筹的都可以统筹。这么大的资金量,需要保证统筹的科学性和精准性,关键在于建立一套科学、合理且利于精准扶贫、精准脱贫的整合机制,核心在于县委、县政府要有明确的精准扶贫、精准脱贫规划,并以规划为引导,以重点项目为主导,按照早部署、早协调的原则,制定出年度资金统筹方案,明确所统筹资金的来源渠道、使用平台、规模额度、内容进度、责任单位等,做到内容明确具体,资金流向清晰,责任分工明细,并以正式文件印发执行。  (三)整村推进是资金整合的有效平台。统筹整合资金的目的在于实施精准扶贫,在于提高扶贫的精准度,在于提高扶贫开发效益。在资金整合中,可首先在整村推进村进行探索总结,可根据贫困村脱贫出列的路线图,针对存在的短板问题进行倾斜性的统筹整合。  (四)要充分发挥驻村工作队的管道作用。县委、县政府在实现资金整合后,怎么实现精准扶贫项目落实,把整合的资金真正落实到贫困村、贫困户和贫困人口头上,需要充分发挥驻村工作队的管道和桥梁作用,需要驻村工作队帮助抓落实。因此,要让各驻村工作队参与到扶贫项目资金统筹、整合、配置、使用的各个环节中。  四、构建聚力平台,在运用市场和动员社会参与上做到精准  政府、市场、社会“三位一体”的大扶贫工作格局并非自然而然地彰显优势、互为促进,需要构建聚合各方力量的工作平台,才有利于发挥好市场和社会力量在精准扶贫、精准脱贫中的参与度和精准度。  (一)构建扶贫信息服务平台。以贫困村和贫困户建档立卡信息为基础,以现代网络信息技术为载体,搭建扶贫信息服务平台,面向社会发布贫困村、贫困户致贫脱贫的信息资料,实现贫困村、贫困户需求信息与社会各界扶贫资源的有效对接,引导社会各界采取定向投资兴业、定向捐赠等方式参与扶贫开发,提高社会扶贫资源筹集、配置和使用效率。  (二)打造扶贫公益品牌。全力打造“10·17”扶贫日这一公益品牌,以公益扶贫品牌为依托开展系列活动,引导社会各界参与扶贫募捐和发挥辐射带动作用,引导各方资源向贫困地区聚集。不断推进“光彩事业”、“希望工程”、“幸福工程”、“阳光助残工程”、“贫困地区儿童营养改善”、“爱心包裹”等扶贫济困活动,充分发挥传统扶贫公益品牌效应。同时,可动员社会力量参与“整村推进”、“雨露计划”、“扶贫小额信贷”和“搬迁扶贫”等重点扶贫开发项目建设。  (三)组织开展社会扶贫募捐活动。社会扶贫募捐是引导社会资源向贫困地区、贫困人口集聚的最为直接、最为快速的手段,对于动员社会力量参与扶贫开发意义重大。大力鼓励和支持包国有及民营企业、社会团体、各路爱心人士等,人人关心、个个支持和参与精准扶贫,积极履行社会责任,真心实意地为贫困人口脱贫致富献计出力做奉献。近期,湖北省扶贫办联合民政厅、财政厅、审计厅、地税局、国税局制定了《湖北省社会扶贫捐赠管理暂行办法》,对社会扶贫捐赠和受赠行为做了规范,这将有助于社会扶贫捐赠健康有序地发展。  (四)开展扶贫志愿行动。要通过组织开展扶贫志愿行动和弘扬志愿者精神,呼吁和引导全社会都要来关心、支持和参与扶贫济困送温暖活动。每一个地方都可组建专门的扶贫志愿者组织,构建并逐步完善扶贫志愿者服务网络,鼓励青年学生、专业技术人才、退休人员等各界人士加入扶贫志愿者队伍,鼓励和引导大家到贫困地区开展扶贫调研、助教支医、文化惠民、科技推广、投资兴业、资源开发等活动。扶贫志愿者活动,还可采用舆论宣传、走访调查、实地体验、公开劝募等方式开展工作。  (五)全面落实优惠政策。应把为扶贫领域服务列入政府购买服务范围,由相关政府部门择优确定扶贫项目和实施机构;支持社会组织承担扶贫项目的具体实施;全面落实公益性捐赠税前扣除政策,对获得公益性捐赠税前扣除资格的企业所捐赠用于扶贫事业的支出,对年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除。对积极参与扶贫开发、带动贫困群众脱贫致富、符合信贷条件的市场主体,在银行借贷、授信额度、市场融资、企业债券等方面,要给予大力支持。要将履行社会责任、促进贫困地区发展,作为各类主体参与社会扶贫享受财政贴息的条件,按有关规定支持其通过贷款实施的扶贫项目纳入贷款贴息范围。对市场主体到贫困地区投资兴业、带动就业、促进增收的将给予相关政策支持。  (六)做好“为人记功”工作。市场和社会各类主体通过政府搭建的平台,积极参与精准扶贫,虽是履行社会责任的应有之义,但作为政府应给予积极支持和做好“为人记功”工作。通过建立社会扶贫公示公告机制,通过媒体等方式,把各类主体所做的每件事情向全社会广而告之,既可鼓励参与主体的积极性,又向社会传递和凝聚正能量。通过建立扶贫开发激励表彰体系,深度挖掘社会扶贫先进典型事迹,让积极参与社会扶贫的各类主体政治上有荣誉、事业上有发展、社会上受尊重。可建立扶贫开发项目冠名制度,对扶贫成效明显、贡献特别突出的企业、社会组织和个人,在尊重本人意愿的前提下,按有关规定可给予项目冠名等激励措施。  五、严格考核验收,在脱贫成效上做到精准  精准扶贫的落脚点是在精准脱贫上,在于确保全面小康路上“不落一人”,这既体现在最终结果上,又体现在一个个脱贫成效上,不能用规划目标、宣传口号、数字资料来代替脱贫过程,更不能出现“被摘帽”、“被脱贫”的现象。如何体现脱贫成效的精准,应强化考核验收功能,充分发挥考核“指挥棒”的作用,用精准的考核倒逼精准的脱贫,用精准的验收来保障脱贫实效。  (一)抓好党政主要负责同志扶贫工作责任制考核。党委、政府在扶贫开发工作中是否起到主导作用,在很大程度上取决于“一把手”是否重视扶贫工作。扶贫开发既是重大的政治问题,也是重大的发展问题,还是重大的民生问题,必须坚持“一把手”负总责的责任制,做到党政主要负责同志亲自部署、亲自抓。要通过抓党政主要负责同志扶贫工作责任制考核,层层传达压力,形成一级抓一级的责任机制。在贫困县将实行差异化考核,在目标要求、指标设定和考核办法上区别于非贫困县(市、区)的实绩考核,将精准扶贫的占比权重提高到党政领导班子考核总分值的70%,引导各贫困县党委政府把工作重点放在精准扶贫上。  (二)抓好各级部门扶贫开发目标责任制考核。《决定》明确要求,各行业部门要将扶贫开发纳入“十三五”规划,制定加大精准扶贫工作力度的工作计划和特惠政策措施;全面落实行业部门扶贫开发责任制,将扶贫开发责任制落实情况纳入各级目标责任制考核范围。这对促进各级各部门共同推进精准扶贫精准脱贫,尤其是推动财政资金统筹整合,具有非常重大的意义,是构建大扶贫格局的重要抓手,用好这项制度,就能把各级各部门的力量凝聚到精准扶贫的工作上来。  (三)抓好干部驻村帮扶工作考核。干部驻村帮扶工作也需要通过精准考核来倒逼和促进。应结合各地实际,围绕“精准”二字,建立健全本地区干部驻村帮扶工作考核机制,明确各派出单位、驻村帮扶工作队、驻村帮扶工作队队长及队员的职责,明确各驻村工作队驻村的时间,明确驻村工作队长期和年度脱贫目标,明确考核验收的程序方法,明确驻村帮扶的保障措施,明确驻村帮扶工作的奖惩办法,促进驻村帮扶工作努力认真。  (四)严格脱贫验收标准和程序。贫困县、贫困村、贫困户发展到什么程度算脱了贫,又通过什么方式认定脱贫,都需要有个严格的标准和程序界定。在这个问题,不但需要标准、程序的科学合理,还要注重执行的到位。在执行层面,既要做到全面小康路上“一个都不掉队、一个都不落下”,也要防止“拔苗助长”式的脱贫,更不能出现为了脱贫而脱贫,决不允许以弄虚作假、玩弄数据、违规操作等手段造成“被脱贫”、“假脱贫”等现象的发生,以及用假脱贫来邀功求赏。  (五)处理好扶贫考核结果运用与用人导向的关系。开展各类考核,目的在于以考核促发展、以考核促落实,在于考核结果的运用。如何运用各类扶贫考核结果,关键在于处理好扶贫考核结果运用与用人导向的关系,形成以科学发展论英雄、凭扶贫实绩用干部的用人导向,干部行不行到扶贫“考场”上见真伪。中央和省委、省政府要求用军事化思维推进扶贫攻坚,层层签订责任状,挂图作战,倒排工期,完不成任务“提头来见”。所谓军中无戏言,如果那个县、那个乡镇、那个村不能在时限要求内实现脱贫销号、出列、“摘帽”,或在抓精准扶贫工作中措施不力,那就得“提头来见”,该撤职的撤职,该调岗的调岗,该问责的问责,绝对不能姑息。反过来,对那些在精准扶贫工作中表现突出、提前完成脱贫任务的地方、部门,也将给予物质奖励或提拔重用。(作者系湖北省扶贫开发办公室党组成员、副主任)