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聚焦精准退出有序

发布时间:2017-02-15 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:


——关于精准扶贫与脱贫销号的思考
殷雄飞
  去年6月18日,习近平总书记在贵州召开精准扶贫座谈会上发表重要讲话之后,全国上下积极行动起来,精准扶贫、精准脱贫逐步升温,并一浪高过一浪。“精准扶贫”由此成为年度热词,无论大会小会、大街小巷,还是广播电视报纸,几乎天天都有精准扶贫、精准脱贫的报道,精准扶贫、精准脱贫成了人们耳熟能详的名词,一些地方、单位甚至个人也纷纷抢贴“精准扶贫”标签。那么,什么是精准扶贫?它的基本要义、基本要求、基本政策究竟有哪些?以及如何有序地脱贫销号?本文谈点认识与思考。  一、聚焦精准扶贫  (一)精准扶贫的要义  理论界认为,精准扶贫是由政府主导,市场、社会各方力量参与,以培育扶贫对象自我发展能力和改善扶贫对象生产生活条件为核心,依据扶贫对象的具体致贫原因、资源禀赋、发展意愿和市场需求,统筹各类帮扶资源,制定并实施最优化的帮扶计划,达到解决扶贫对象自我发展难题,促进扶贫对象稳定脱贫致富为目的。  习总书记所讲到的“六个精准”,即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准,其内涵更广、指向更明确,它既包括了精准扶贫的要义,也对其内容作了深刻阐述。  简言之,精准扶贫就是精确瞄准扶贫对象,实行定向扶持。  (二)精准扶贫的特征  中办发[2013]25号文件《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确指出:“专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接,深入分析致贫原因,逐村逐户制定帮扶措施,集中力量予以扶持,切实做到扶真贫、真扶贫,确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。”它对精准扶贫特征作了基本描述,具体体现在三个方面:  一是对象更明确。主要是指贫困村、贫困户。  二是措施更具体。要在分析贫困成因的基础上拿出有针对性的帮扶计划和措施。  三是目标更清楚。强调扶贫的目标性和时(实)效性,扶贫对象稳定脱贫是精准扶贫的首要目标,帮扶力量的摆布、帮扶计划的制定、帮扶项目的安排等,必须无条件服从这一目标的实现,并要求在规定的时间内稳定脱贫。  (三)精准扶贫的由来  精准扶贫是习近平总书记在扶贫开发理论和实践方面的重大创新。其形成过程:  雏形:2012年底,习总书记到河北阜平老区考察扶贫工作时,提到不要用“手榴弹炸跳蚤”,其含意就是扶贫工作要有针对性、精准性、实效性。  提出:2013年11月,习总书记到湖南湘西考察扶贫开发,作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的指示,“精准扶贫”由此出现。当年12月,中央办公厅、国务院办公厅印发25号文件,正式提出“建立精准扶贫机制”,这是中央文件首次出现“精准扶贫”的要求。  完善:2014年5月28日至29日,习总书记在参加第二次中央新疆工作座谈会上提到,“建立精准扶贫工作机制,扶到点上、扶到根上,扶贫扶到家”。2015年初,习总书记在国家民委《民族工作简报》第六期刊登的福建省宁德市福鼎磻溪镇赤溪畲族村的报道上批示,“要以‘时不我待’的担当精神,创新工作思路,加大扶持力度,因地制宜、精准发力,确保如期啃下少数民族脱贫这块硬骨头,确保各族群众如期实现全面小康”。2015年1月19日至21日,习总书记在云南昭通、大理、昆明考察时指示,“深入实施精准扶贫、精准脱贫,项目安排和资金使用都要提高精准度,扶到点上、根上,让贫困群众真正得到实惠”。并强调,“实施精准扶贫、精准脱贫,因乡因族制宜、因村施策、因户施法,扶到点上、扶到根上”。2015年2月13日,习总书记在延安干部学院主持召开脱贫致富座谈会上指示,“各级党委和政府要贯彻精准扶贫要求,做到目标明确、任务明确、责任明确、举措明确,把钱真正用到刀刃上,真正发挥拔穷根的作用”。2015年3月8日,习总书记参加十二届全国人大三次会议在广西代表团审议大会报告时指示,“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位,坚持精准扶贫,倒排工期,算好明细账,决不让一个少数民族、一个地区掉队”。  成型:2015年6月18日,习总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会,对精准扶贫进行全面、深入、系统阐述,作出了扶贫开发“贵在精准、重在精准,成败之举在于精准”的论断,要求扶贫开发做到“六个精准”,并因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划,由此,实施精准扶贫的政策理念成型。此后,习总书记在多个会议、多个场合阐述和强调精准扶贫,进一步丰富了精准扶贫理论和实践内涵。  (四)为什么要聚焦精准?  1、从历史方位看,区域增长与减贫不同步,“大水漫灌”效益低下  下图就反映出了不同发展阶段人均GDP增幅与减贫幅度的动态变化情况。1978-1985年全国人均GDP增幅为125%、减贫幅度仅为50%;1986-1993年二者增幅分别为249%、36%;1994-2000年分别为162%、60%;2001-2007年分别为141%、54%。由此计算出各阶段的减贫弹性分别为0.4、0.145、0.37、0.383。从分析减贫弹性系数的变动可以看出,区域增长与减贫并不同步,它只是减贫的必要条件,并非充分条件。另外,1986-1993年国家主要以片区开发带动减贫,其减贫效果也不理想,在后两个时期确立了直面贫困人口的减贫战略,扶贫绩效回升。当前,我国发展进入新常态,经济下行压力加大,市场主体梯度转移的空间缩小,靠全面发展的涓滴效应拉动减贫已不太现实。  2、从现实角度看,贫困群体致贫原因复杂,“对症下药”才能根治  从2014年建档立卡大数据来看,贫困户致贫原因排在前5位的分别是:因病占64.1%、缺资金占26.4%、缺技术占18.6%、缺劳力占14.7%、因残占10.3%。此外,还有因学、因路、因灾等多种因素致贫。贫困户致贫原因复杂,呈现多样性,还有很多为复合性贫困,需要“对症下药、靶向疗法”。(见下图)  3、从国际视野看,构建参与减贫战略框架,需要“人对人点对点”  国际社会提出了“建立一个没有贫困、没有贫困带来痛苦的世界”的目标。为实现这一目标,世界银行提出了21世纪参与性减贫战略框架,即“机遇、赋权与安全保障”。  机遇:通过市场和非市场行动的结合,使穷人积聚资产并且提高其资产的回报,以扩大穷人的经济机会,增加他们的收入。  赋权:使国家制度对穷人更负责、对其需要作出及时反应,促进穷人参与赋权,加强其在政治进程、地方决策和社区管理中的平等参与。  安全保障:建立社会保障机制,减少因疾病危害、经济灾难、自然灾害等和暴力对穷人造成的伤害,帮助穷人化解风险。  本质上是一种参与式扶贫理念,无论是精准识别、精准帮扶、精准实施项目、精准脱贫,都离不开穷人的参与。一切以穷人为中心,不是一句空话,精准扶贫本来就要求向穷人聚焦,实行“点对点人对人”。  二、精准扶贫是一场深刻的革命  (一)认识大提升:凸显扶贫开发重要地位  1、习总书记的“社会主义本质论”  习总书记对扶贫开发工作花了很多精力,国内考察29次,17次涉及扶贫,7次把扶贫作为考察重点,连续4年的第一次国内考察都是到贫困地区,反复强调脱贫攻坚重大意义,提出了一系列新思想、新论断,作出了一系列新部署、新安排。总书记指出,“消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命。”强调“扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作,是最艰巨的任务”。要求“凡是有脱贫攻坚任务的党委和政府,都必须倒排工期、落实责任,抓紧施工、强力推进。特别是脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五’期间头等大事和第一民生工程来抓,坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。”明确“县级党委和政府承担主体责任,县委书记和县长是第一责任人,做好精准识别、进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作”。为了将扶贫责任落到实处,总书记号召五级党委书记要一起抓扶贫,并层层签订“军令状”。在去年中央扶贫开发工作会议期间,各省(市区)委书记、省(市区)长向中央立下了军令状。试想,十八大以来有什么工作是党政一把手同时跟中央签订责任状的工作?唯有扶贫开发!总书记在中央财经领导小组会上曾讲到,我们把身家性命都押上了,做不好我们就无法向国际社会交代,就无法向全党和全国人民交待!  2、中央决定明确的“五个事关”  中央将扶贫开发上升到“事关全面建成小康社会,事关人民福祉,事关巩固党的执政基础,事关国家长治久安,事关我国国际形象”的高度。  3、湖北省委的“三个重大”   湖北省委、省政府把扶贫开发作为“重大政治问题,重大发展问题,重大民生问题”看待,将实施精准扶贫、精准脱贫作为湖北工作大局和中心任务,摆在经济社会发展的重要位置强力推进。李鸿忠书记在省委十届六次全会指出,“做不好扶贫开发工作,就不是与习近平同志为总书记的党中央保持高度一致,就不是社会主义,就不是共产党人,就不是人民政府,就不是真心实意的建成小康社会。”充分体现了省委高度的政治敏感性和政治责任感。扶贫开发是一个政治问题,没有讲价钱、打折扣的理由,必须把它抓好,要争做精准扶贫、精准脱贫的清醒人、明白人。   (二)政策组合拳:助力精准扶贫精准脱贫   为全面贯彻落实习总书记系列讲话精神和中央脱贫攻坚《决定》,自去年以来,湖北省委、省政府重新调整战略思路,精心部署安排精准扶贫、精准脱贫工作,不断强化政策措施,打出“政策组合拳”,建立起了“1+N+M”的扶贫攻坚政策体系。所谓“1”,就是脱贫攻坚《决定》;所谓“N”,就是建立健全几大支撑机制,包括约束机制、帮扶机制、考核机制、退出机制、资金整合机制、问责机制、精神支撑机制、用人导向机制、激励机制、领导机制等;所谓“M”,即整村推进、雨露计划、扶贫信贷、易地扶贫搬迁、产业扶贫、兜底保障、教育资助、医疗救助等精准扶贫系列措施。省里先后为精准扶贫、精准脱贫出台了30多个文件,其政策含金量高。抛开区域发展扶持政策,仅针对贫困人口脱贫的“六个一批”支持政策就有数十条,主要包括:   1、有关发展生产脱贫一批的政策   向贫困户免费提供种子、种苗、实用种养技术;   向贫困户发放“10万元以下、三年期、无担保、无抵押、全贴息”的贷款;   财政补助资金、产业扶贫资金可通过量化让渡股份、分红、打工、技术指导、产品回购等方式,发挥对贫困户的支持,也可作为贫困户在农村新型经营主体的股份;   财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、乡村旅游等项目形成的资产,具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户,尤其是丧失劳动能力的贫困户;   贫困地区水电、矿产等资源开发,赋予土地被占用的村集体股权,让贫困人口分享资源开发收益。等等。   2、有关易地搬迁脱贫一批的政策及操作   对象:居住在一方水土养不活一方人的地方、有搬迁意愿的建档立卡贫困人口;   安置方式:集中安置与分散安置相结合;   建房标准:是脱贫房而非小康房,人均面积不超过25平米;   资金来源:中央统筹无偿和有偿资金(中央1000亿地方债、1000亿专项建设基金和农户自筹、500亿国债、3500亿金融债),基本不需要贫困户出钱;   建房方式:统建统分,实行“交钥匙”工程;   激励政策:凡建新拆旧的,给予一定奖励。   3、有关生态补偿脱贫一批的政策   国家实施重大生态工程,在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜,提高贫困人口参与度和受益水平;   结合建立国家公园体制,创新生态资金使用方式,利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员;   加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度;健全公益林补偿动态调整机制,等等,通过生态补偿使贫困人口脱贫。   4、有关发展教育脱贫一批的政策   贫困家庭学生可以享受各个阶段的教育资助:   学前教育,每生每年补1000元;   义务教育,实行两免一补,小学每生每年补1000元,初中补1250元生活费;   高中,免学费,每生每年享有2500元助学金;   职业教育,免学费,中职、高职每生每年分别享有2000元、3000元的国家助学金,此外还有扶贫部门每生每年不低于3000元的雨露计划补助。   本科教育,普通本科高校适当减免学费,按每生每年3000元标准发放国家助学金。同时,按照贫困家庭学生意愿,帮助申请最高8000元的助学贷款,在校期间财政给予全额贴息。   研究生教育,按照硕士平均每生每年发放6000元、博士生每生每年10000元标准国家助学金。同时按照贫困家庭学生意愿,帮助申请最高限额12000元的国家助学贷款,在校期间财政给予全额贴息。   5、有关社会保障兜底一批的政策   适应人群:对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性兜底保障。   建档立卡:原则上,所有低保五保对象都应纳入扶贫开发建档立卡范畴。   标准衔接:实行扶贫标准与低保标准衔接。去年湖北平均低保标准3100元,高于2800元的扶贫标准(但有25个县低于扶贫标准)。今年湖北平均低保标准3736元,只有6个县低于2855元的扶贫标准。   增加投入:省级财政按人均增加1000元的标准,去年和今年各安排22亿元用于建档立卡低保五保人口提标。   未来趋势:开发式扶贫政策一定会优于低保政策,低保准入门槛将会提高。   6、有关医疗救助扶持一批的政策   省委《决定》:贫困户参与新农合就医报销比例提高20%;降低贫困户大病保险起付线,提高大病保险报销比例;由县财政为贫困户购买大病医疗补充保险;等等。   中央《决定》:对贫困人口参加新农合由财政予以补贴。将贫困人口全部纳入重特大病救治范围。对贫困人口大病实行分类救治和先诊疗后付费的结算机制。等等。   红安做法:国家扶贫开发工作重点县的湖北红安县,通过整合资金、政府购买补助等方式,将贫困对象的医疗报销比例提高到了90%以上,个人自付5000元封顶,并采取“先诊疗、后付费”的办法,减轻贫困家庭负担。   (三)资金硬整合:推进供给侧结构性改革   1、专项资金供给结构性矛盾突出   湖北脱贫攻坚的基本目标:在2019年底前实现590万贫困人口全部脱贫、4821个贫困村全部出列、37个贫困县全部摘帽。   需求:资金缺口上千亿。据分析测算,稳定解决一个贫困人口的脱贫问题,所需投入由“十一五”时期的11000元增加到目前的15000元;要彻底解决一个贫困村的脱贫问题,则需要五、六百万的投入。湖北作为扶贫大省,扶贫开发任务不比西部省份轻,所获得中央扶贫投入远低于西部省份,每年仅有20亿元左右的专项扶贫投入,资金缺口上千亿元。   供给:潜力巨大。一方面一些急需发展的重点领域、优先保障的民生支出资金匮乏,一方面一些专项资金囿于条条框框而长期“沉睡”,财政专项资金“不够花”与“花不好”的问题并存,然而就急需对财政资金的供给侧进行改革,统筹使用又不失为一条主要途径。据统计概算,2014年湖北可统筹的中央和省对下转移支付资金1322亿元,占全省总支出的26.8%,占对下转移支付的55.5%。其中涉农专项可统筹资金236亿元,经济建设可统筹资金384亿元。2014年实际统筹287亿元,2015年实际统筹573亿元,仅占年度可统筹资金的1/5。从市州来看,最多可统筹48亿元,最少15亿元,平均26亿元;市州级最多已统筹17亿元,最少0.6亿元,平均4.6亿元。从县级来看,县级最多可统筹24亿元,最少8亿元,平均14亿元;县级最多已统筹9.8亿元,最少0.3亿元,平均3亿元。实际统筹占可统筹的比重,达到50%以上的只有4个市县,1/3以上的有9个县市,10%以上的有40个县市。由此可见,统筹使用的资金还有4/5的空间,潜力巨大。   2、湖北省委省政府强调统筹整合无禁区   为加快精准扶贫、精准脱贫工作,湖北省委、省政府决定统筹资金,省政府专门印发了《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》(鄂政办〔2015〕63号),在资金整合上实现了革命性突破,给县级政府以极大的整合空间。比如,在原则上提出 “彻底打破‘撒胡椒面’和‘打酱油的钱不能买醋’的困局,化‘零钱’为‘整钱’,集中财力精准扶贫、精准脱贫”;在整合机制上提出“各级出料、县级炒菜、共办桌席和多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水,建立县为主体、省级支持配合,以财政资金为主体,引导金融和社会资金参与的贫困县资金整合机制”;在整合范围上,所有到村到户到人的财政性资金都属于精准扶贫统筹范围,不分下拨年度,不分项目类别,不分来源层级,不分存量增量,做到应统尽统;在审批权限上提出“实行资金、项目、招投票、管理、责任五到县,建立县审批、省备案的项目管理制度”。   3、资金向贫困村脱贫规划和到户专项规划聚集   整合资金,以规划为依据。要求到户、到村、到县制定精准扶贫、精准脱贫规划。   到户规划:对每一个贫困户,都要在驻村扶贫工作队的指导下,深入分析致贫原因和脱贫需求,制定脱贫计划,明确脱贫时限、脱贫措施、帮扶责任人,在此基础上,形成“几个一批”的精准扶贫到户规划。   贫困村规划:对全省4821个贫困村,按照各地确定的分批出列计划和省委、省政府确定的贫困村脱贫标准,依靠村民、村两委、驻村干部和县乡职能部门,逐一制定贫困村整村推进脱贫规划。   县级规划:县级精准扶贫、精准脱贫规划要在整合贫困村、贫困户脱贫规划内容,按照倒排工期的要求,明确减贫目标、建设内容、实施措施、帮扶计划和资金来源而编制。   (四)考核动真格:提高各级减贫治理能力   1、导向“准”   目前,扶贫开发专项考核办法主要有三个:一是贫困县考核办法;二是地方党政主要负责同志扶贫工作责任制考核办法;三是财政扶贫资金绩效考评。随着中办、国办颁布《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》,湖北扶贫工作责任制考核办法相应作了修改。修改后的考核办法主要针对党政主要负责同志,考核重点围绕脱贫成效来展开。其导向非常明显,就是要促进各地限期解决脱贫问题。   2、指标“实”   贫困县精准扶贫考核内容由扶贫成效、基本生产生活条件、公共服务改善和产业发展、资金投入和管理、扶贫开发主体责任落实、约束条件等五类指标、22项子指标组成,涉及扶贫开发的方方面面。中央考核办法的指标非常简化,只有减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金4项内容。湖北增加了建档立卡贫困人口、贫困县退出、贫困地区农村居民收入增长、贫困人口识别、贫困人口退出、因村帮扶、资金使用管理、扶贫责任追究、本地增列专项扶贫预算、县级整合投入占可整合资金比重等考核指标,比较切合当前精准脱贫工作实际。   3、程序“新”   当前出台的考核办法较以往有很大变化,特别在考核程序方面,引入第三方力量参与,打破过去考核检查“自拉自唱”的格局,这样做的目的是能够听到真声音、发现真问题,保证结果的客观性、公正性。   4、问责“细”   脱贫攻坚作为“十三五”时期的重点工作,也必将成为问责的重点,扶贫问责已经成为常态化。扶贫考核办法规定了若干问责情形,如,未完成年度减贫任务、违规使用资金、搞数字脱贫、精准识别准确率不高、群众满意度低等,明确细致。   三、围绕扶贫对象精准有序地退出   (一)把握对象退出节奏    1、精准识别   建档立卡、精准识别是实施精准扶贫、精准脱贫的基础,是精准扶贫的“第一颗纽扣”。对各级党委政府的考核,几乎所有数据都来源于建档立卡信息库。建档立卡先后搞过多次,都存在着基础不扎实、对象不真实、数据不全面等问题。去年,国家审计署发现,广西自治区马山县违规认定扶贫对象3119人,其中有343人属财政供养人员,有2454人购买了2645辆汽车,有43人在县城购买商品房或自建住房,有439人为个体工商户或经营公司。针对“马山事件”,湖北下发通知,启动“回头看”,要求对2014年建档立卡数据全面清洗,接着还要开展精准识别全面审计,以避免“马山事件”在湖北重演。对于精准识别,要特别注意三点:一是不要过多纠结于收入。二是基本程序要到位,特别是评议公示环节必不可少。三是信息要齐全,比如脱贫人口的标识、资金项目的录入等。   2、倒排工期   所谓“倒排工期”,就是以最后脱贫的时间节点为限,将现有扶贫对象脱贫任务分年度排序。在具体工作中,一是要坚持实事求是。要与全面建成小康社会对标,不提过高的目标,尤其要防止为赶进度,使减贫任务过分集中在某一年度。二是要坚持先难后易。脱贫难度大的应先解决,以集中力量进行攻坚。三是要坚持与规划对接。倒排工期要体现在各级各类脱贫规划中,坚决防止“有工期、无项目”。四是要挂图作战。每一个贫困户、每一个贫困村什么时候脱贫,通过什么手段脱贫,都要一目了然,都要通过挂图展示出来。这样做有利于提醒各级干部和扶贫对象,有利于检查监督。   3、落实责任   凡事都怕“认真”二字。落实倒排工期,首要的是落实责任。一是落实党委政府责任。县级党委政府是责任主体,负责精准识别、拟定计划、倒排工期,负责调配力量、整合资金、安排项目,负责检查督办、考核评估、对下问责等。乡镇党委政府是落实的主体,负责承接县级委托事项,组织落实好乡镇内脱贫攻坚工作。二是落实村级两委责任。村两委一班人负责做好宣传发动工作,做好精准识别、精准退出的实施工作,抓好扶贫项目,谋划和推动村级集体经济发展,协助做好本村贫困户脱贫工作。三是落实驻村扶贫工作队责任。扶贫工作队是实施精准“滴灌”的重要管道,主要任务就是落实精准扶贫措施,包括宣传政策、精准识别、帮助制定计划、组织项目实施等。现在的问题是,有的驻村人员不驻村,认为无事可干,很不利于工作开展,应尽快加以解决。   (二)坚决执行贫困人口脱贫验收标准与程序   1、制定贫困人口退出验收办法  2015年,湖北省委、省政府出台了《关于全力推进精准扶贫精准脱贫的决定》和《关于建立精准脱贫激励机制的实施意见》,对加强扶贫对象退出管理提出了明确要求,制定了贫困人口脱贫、贫困村出列、贫困县摘帽的标准和验收程序。不管是贫困村出列,还是贫困县摘帽,贫困人口都必须全部脱贫,这表明贫困人口脱贫是基本条件,也体现了省委、省政府“精准扶贫、不落一人”的总体要求。省扶贫攻坚领导小组超前出台了《关于扶贫对象退出验收指导意见》,与新华社发布中办国办《关于建立贫困退出机制的意见》早先一周,其精神基本一致。各地在制定脱贫验收具体操作办法时,必须要符合中央和省里文件要求,验收标准不能降低,验收程序要严格规范,验收责任应清楚明了。  2、把握贫困人口脱贫标准  贫困户年人均可支配收入增长幅度高于全省农村居民人均可支配收入增幅,收入水平超过同期国家扶贫标准,并力争达到所在县农村居民人均可支配收入的70%以上(单指有劳动能力的贫困人口),每户都有一项以上增收致富的主业和一门以上就业创业技能,符合农村低保、五保供养条件的无劳动能力贫困人口全部相应纳入供养保障范围,保障水平超过同期国家确定的扶贫标准,上学难、就业难、看病难、安居难、养老难问题得到有效解决,基本公共服务主要指标达到小康水平,贫困代际传递得到有效阻断。  开展贫困人口脱贫验收,要在算好贫困人口收入账的同时,更加突出“一有、两不愁、四保障”的贫困程度衡量指标。要将“有稳定的收入来源,不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗、住房和养老有保障”作为贫困人口脱贫的前置条件,着眼于贫困人口自我发展能力的提升。  3、严格贫困人口退出验收程序  贫困人口脱贫验收实行“一普查二抽查三核查”。乡(镇)对村申报的脱贫人口逐户逐人核查,县(市、区)抽查比例原则上每乡(镇)不低于20%、市(州)抽样复查比例原则上每县不低于10%。省级核查比例原则上每个区域不低于5%,并采取第三方评估方式进行。执行上述程序,需要把握普查、抽查的重点:  一看脱贫要件是否具备。国务院扶贫办主任刘永富认为,贫困人口真正脱贫,至少要具备三个条件,一是享受过扶贫政策,得到过扶持。二是观念得到转变,自我发展能力提高。三是有稳定的收入来源和增收渠道。  二看脱贫程序是否到位。村民小组提名→村民代表大会民主评议→形成初步名单→村委会和驻村工作队核实→村支书、工作队或帮扶责任人、贫困户三方认可签字→形成村级初选名单→公示→公示无异议名单报乡镇审核。总之,对于脱贫结果,本人要认同、社会要认可、政府要认定。原则上,县市开展贫困人口脱贫验收应于当年11月初完成。  三看脱贫档案是否齐全。包括对象准入情况、扶贫手册填报情况、享受扶贫项目情况等。  (三)准确把握贫困村脱贫标准和程序  1、明确贫困村脱贫标准。主要标准为:贫困村贫困户全部脱贫、贫困村农村居民人均可支配收入达到全省平均水平70%以上、贫困村集体经济收入达到5万元以上;贫困村基础设施较为完善,生产生活条件显著改善;贫困村基本公共服务领域主要指标达到全省平均水平。  2、把握贫困村建设标准。即有主导产业,有集体收入,有健全的群众服务中心,有小学教育、卫生文化等服务功能,有硬化的通村公路,有入户的安全饮水,有安全的农村电网,有入户的广电光纤电缆,有清洁的生活能源。“九有”标准,并非贫困村出列硬性标准,只是贫困村整村推进的目标。这一目标,与贫困村出列验收标准相互支持,执行时具体把握。  3、执行贫困村脱贫程序。由贫困村申请→乡镇对照贫困村出列标准进行核查→提出当年贫困村出列名单报县委县政府→县级组织相关力量评估脱贫情况→形成全县出列贫困村初步名册→县级媒体公示公告→公示公告无异议后报市州党委政府→市州组织逐村验收。原则上,县市开展贫困村脱贫评估验收,应于当年11月上旬完成。  (四)准确把握贫困县摘帽标准和程序  1、贫困县摘帽基本标准。贫困人口全部脱贫,贫困村全部出列,基础设施较为完善,基本公共服务领域的主要指标接近全省平均水平,农村居民人均可支配收入、人均地方公共财政预算收入等达到国家规定标准。开展贫困县摘帽验收,要把贫困人口全部脱贫、贫困村全部出列作为判定贫困县摘帽的主要依据。  2、贫困县摘帽的具体程序。由贫困县申请→市州对照标准进行核查→形成市州摘帽贫困县名册→报省委省政府→省扶贫攻坚领导小组组织力量开展验收。  (五)开展第三方评估  1、第三方评估的主要内容  第三方评估主要包括扶贫政策落实、扶贫任务完成、扶贫工作满意度等内容。对扶贫政策落实情况,重点评估贫困人口识别的准确率和扶贫政策落实情况;对扶贫任务完成情况,重点评估贫困人口退出的准确率以及各级签订的责任书落实情况;对扶贫工作满意度,重点评估精准帮扶、因村因户施策满意情况。  2、分级开展第三方评估  第三方评估的组织实行分级负责制。省扶贫攻坚领导小组考核市(州)党委政府扶贫开发工作成效,要在复核市(州)上报的考核结果时,引入第三方参与评估。市(州)考核县(市、区)、县(市、区)考核乡(镇),都应根据需要引入第三方评估。各级组织开展扶贫开发重大政策落实情况和精准扶贫、精准脱贫规划执行情况检查时,也可运用第三方评估。  3、第三方评估机构的遴选  省级主要以“四院两中心”为第三方评估主体。即华中科技大学(中国·南方)减贫与发展研究院、华中师范大学中部减贫与发展研究院、中南财经政法大学减贫与发展研究院、中南民族大学武陵山减贫与发展研究院、省社会科学院秦巴山减贫与发展研究中心、省社情民意调查中心。  建立第三方评估的多方参与机制。包括各级人大代表、政协委员和民主党派定期视察评估,舆论界以专题调查、内参等形式评估,群团组织、民间智库独立开展扶贫开发成效评估。  4、第三方评估的基本程序  确定评估机构。各级根据工作需要,提出评估事项和需求,按照程序遴选第三方评估机构。评估机构确定后,应签署协议,明确委托方与评估主体的权利义务以及相关纪律要求、保密规定。  审议评估方案。重点审议评估方案的科学性和可操作性,对评估目的、评估范围、评估内容、评估思路等方面取得确认。评估方案确定后,在不干预第三方独立开展工作的前提下,积极配合实施,及时提供相关资料和原始数据。  上报评估报告。委托方收到第三方提交的评估报告后,应组织专家评审,并按照规定的时间节点正式上报同级党委、政府和上级扶贫攻坚领导小组。  5、加强第三方评估工作的管理  对第三方参与减贫脱贫成效评估,既要积极培育,又要加强监管。  培育方面:一是秉持协作治理理念,克服自闭性,明确第三方作为减贫脱贫成效分析评估的主体地位。二是拓展第三方发展空间和资源平台,建立健全第三方参与扶贫开发评估的程序、规则。三是加强第三方评估结果的运用,以结果的运用促进第三方参与的积极性。  监管方面:一是合同约束,严格按照协议履行权利和义务。二是建立“黑名单”制度,对第三方评估机构出现重大失误、甚至篡改数据、提供虚假评估结论的,除依法追究相关责任外,还应将其列入“黑名单”。         (作者系湖北省扶贫开发办公室处长)