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扶贫风险及防范措施浅析

发布时间:2017-02-15 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:


罗光
  摘要:扶贫是政府和社会帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一项系统工程。尽管扶贫开发可以带来巨大的经济收益和社会效益,但在实施过程中可能遇到各种风险,将给扶贫开发工作带来一些不确定问题,在一定程度上会减少扶贫收益。因此有必要对扶贫风险进行分析,并采取相应防范措施。本文在对扶贫研究中,将扶贫风险具体归纳为资金供给风险、产业项目风险、生态环境风险、基层社会风险四个大类,并逐一分析存在的可能性及危害性,在此基础上提出风险防范建议,以增强在精准扶贫工作中的风险意识,提高精准扶贫成效。 关键词:扶贫风险风险防范     一、扶贫开发及风险防范的意义     贫困问题是世界性的大难题,缓解和消除贫困一直都是全人类面临的巨大任务。在我国,尽管已经跃居世界第二大经济体,部分东部发达省份称得上“富可敌国”,但贫困问题仍然是我国经济社会发展所面临的巨大挑战。至2015年底,全国农村贫困人口仍高达5575万人,扶贫仍旧是经济社会发展中一个最大的短板,同时也是关系到我国全面建成小康社会和社会主义和谐社会的重大问题。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段,也是脱贫攻坚的关键时期。扶贫开发是一项综合治理贫困问题、加速贫困地区发展的宏大变革工程,也是一项关系到经济、社会、民生、生态、基础建设等多个方面的系统工程,扶贫开发可获得巨大的经济、社会、民生、生态效益,但同时也由于扶贫开发工作的复杂性、系统性、长期性等特点,在实施中面临着一系列的风险,并可能带来诸多的消极影响。如果这些风险不加以预防和解决,不仅会严重影响到扶贫开发效果,甚至会与扶贫开发的初衷背道而驰。越是扶贫工作任务重、要求高,越要关注风险问题,越要加强风险防范意识,提高抗风险能力。因此,进行风险防范研究显得十分重要和必要。二、风险分析  扶贫开发具有组织模式的复杂性和某些制度设计不合理性以及外部条件的不确定性的特点,会面临着资金来源有限、项目选择不适宜、自然环境不利等方面的风险影响。为做具体分析,我们将这些扶贫风险概括为资金供给风险、产业项目风险、生态环境风险和基层社会风险四个大类及其若干个子类。  1.政策风险  一个国家的政治局势是否稳定在一定程度上也关系着政府扶贫开发工作的成败。它可能存在的风险一是表现在宏观层面。即为国家扶贫政策的调整以及国家政策与地区实际的差异。在扶贫开发工作中,政府支持的大多数是基础设施和产业开发方面的项目,其政策风险占比相对一般项目要高。前者政府补助资金有限,要么地方负债,要么工程质量保证不够;后者因大部分选项不合当地实际,缺乏市场调查及预期分析,导致政府有投资没效益。国家政策及其执行政策的正确与否,将给扶贫开发带来重大影响。面对新的形势,党中央及各级党委政府高度重视扶贫开发工作,调查研究比较深入,决策的民主性增强,宏观政策带来的风险较小。即使这样,仍有可能存在一定的宏观政策风险。如国家政策针对的是全国普遍情况,与地区实际存在差异,使得政策效果大打折扣甚至难以为继。二是在微观层面,表现为政府行为的影响。扶贫开发项目的执行程序相当严格,在有些省份仍需要层层审批,可能导致扶贫政策和资金难以及时到位或缩水。同时在扶贫开发工作中,政府的过度参与行为不一定与市场机制相协调,容易造成“好心办坏事”的后果;同时在一些地方,有的政府官员或机构急功近利,追求形式主义、形象工程,或存在官僚主义和腐败现象等,可能使得各级政府和有关单位的政策规划和实际执行脱节,加剧扶贫开发项目的政策风险。再有,在农村市场经济得以发展的条件下,政府职能的越位、错位和缺位,都会导致政府政策和功能的低效、失效或反效,构成实现农村发展必须解决的体制性问题。比如在发展养殖业时,政府的投资抱有个别官员自己的初衷,希望形成规模经营,但不去考虑市场经济的运行情况和百姓的负载能力等因素,造成部分业主投资后却无法获得市场应有的回报。  2.经济风险  经济风险指扶贫开发项目由于经济因素导致的收益下降或者成本提高。经济风险由以下三个方面的风险组成。     一是选项风险。谨防在项目选择及确定中,脱离本地资源、百姓、人文等实际情况,缺乏深入细致的市场调查,缺乏科学论证、民主商议、规划设计,出现主观臆断,盲目地做决策、上项目,导致项目的短命夭折、损失浪费。   二是市场风险。项目建设、产品销售受国内、国际等多方市场变化影响。谨防上项目、做产品不进心广泛深入的市场调查,不对市场变化趋势进行认真分析与研判预测,不去努力开发前沿产品,而上雷同项目、做低端产品等。   三是技术风险。科技时代、信息时代、创新时代一日千里、世界相通,新情况、新问题、新技术层出不穷。上项目、做产品要与时代技术进步和内外情况紧密相联。谨防不学习、不引进、不消化、不吸收、不融通、不创新,闭关自守、闭门造车,上生产技术含量低的产品,导致没销路、没出路。或者在发展农业项目方面,引进一些地域条件限制较严、“水土不服”的种养业品种,导致产业开发失败。  关于经济风险,对于贫困群众来说还有两个问题需要特别注意。一是机会成本相对较高,二是市场承受能力脆弱。机会成本指在使用资源的决策分析过程中,要从各个备选方案中选择最优方案。当选择了某一方案作为最优方案时,就必然放弃次优方案,同时也就放弃了其他次优方案可能提供的潜在利益。这种由于放弃次优方案而丧失的潜在利益就是所选最优方案的机会成本,或称择机代价。贫困地区和贫困人口在扶贫开发中,可能放弃其原有生产方式。比如原来以种植传统的粮食为主,为发展经济,需要改种苗木或蔬菜等。由于贫困地区原种品种及模式的收入低,所以放弃原有生产方式的成本也比较低下。但对于贫困人口,放弃原有生产方式的机会成本却相对要高,因为这意味着他们舍弃了基本的生活保障。所以,一些贫困人群会拒绝改变原有生产方式,同时也放弃了发家致富的机会。同时,由于贫困人口的底子薄,所以市场风险的承受能力也比较弱。如果在扶贫开发中进行了某些形式的投资,一旦市场对他们的回报不足以抵偿投入,那么就有可能陷入更深的贫困状态。因此,只有大幅度降低经济风险,才能达到扶贫开发应有的效果。  3. 资金供给风险  资金供给风险指在扶贫开发过程中,由于资金投入不足或不及时导致无法实现扶贫预期目标的风险。扶贫开发必然需要大量的资金投入,政府投入在其中占主体和主导作用,同时涉及社会投资和农户自筹。这些不同渠道的资金都存在投入不足或不及时的风险。比如政府投入资金,可能存在由于不同级次的预算差异造成资金投入不及时的结果。在投入过程中,也存在由于审批程序复杂、平均主义、官僚主义、腐败等多种原因形成资金投入不足或延误。对于社会和自筹投入资金,投入不足或延误的风险更大。具体的资金供给风险包括以下几点:  一是整合不到位。谨防在扶贫项目资金统筹整合上,领导之间思想认识不统一,部门之间配合不积极,上下之间行动不一致,使统筹整合受到影响;谨防没能做到该统筹的项目资金全部统筹,该整合的项目资金全部整合到位。  二是配置不精准。谨防扶贫项目资金统筹整合后,在具体配置上的不科学、不准确。出现配置地点不科学、配置对象不科学、配置标准不科学、配置时间不科学的问题,特别是到村、到人的项目资金,出现“扶农”没“扶贫”、到村没到贫困村、到贫困村没到贫困户等大而化之的问题。  三是调度不及时。各类项目工程建设、贫困户脱贫销号、贫困村脱贫出列等,均有条件性、标准性、时限性,需要科学、合理、适量、匹配的扶贫资金支持。谨防所统筹整合的资金,在调度上的不及时、不科学、不一致,或工程进行之中没预付、或完工之后不结算等问题的出现。  四是使用不规范。谨防不按统筹整合文件抓落实,确定了的项目不算数,所安排的资金打折扣;谨防项目资金到乡村之后不公开、不透明,乱调整、乱调度、乱使用,或出现套取、贪污、挪用、私分等问题。  4.扶贫执行风险  执行风险主要表现为扶贫的精准性、参与性、公平性。  (1)精准性。扶贫开发是对贫苦人群的扶持,所以如果贫困人口识别不准,容易造成非贫困人口获得了资助和贫困人口仍然无法脱贫,导致扶贫开发效率降低。如在建档立卡动态管理工作中由于不认真、不细致、不负责任,导致贫困户、贫困人口识别认定不准确;在扶贫建档立卡信息系统中,该进去的没能进去,该出来的没有出来;在兑现入户政策时,致使一些“真贫”困难群众享受不了相关政策扶持,出现“富人掏穷人腰包”的现象,影响政策落实的公平性,影响政府形象,导致基层群众有意见,引发新的干群矛盾和社会矛盾。  (2)参与性。扶贫开发的成功离不开贫困人口的参与,所以,如何通过各种途径提高贫困人口的自我融入能力是一项非常重要的事情。而贫困人口是一个处于温饱线以下的庞大群体,他们整年的劳作也只能勉强满足基本的生存需要,更谈不上什么积蓄。同时,贫困地区的贫困人口往往由于受教育水平低、思想落后等原因导致素质低下。因此,即使有比较好的项目,贫困人口也由于缺乏启动资金和劳动力,无法参与到扶贫开发项目中去,导致扶贫开发难以实现预期的效果。还有一个可能,就是上级一系列的政策文件、信息资料长期放在村委会的屋子里、锁在办公室的柜子里、装在少数干部的脑子里,没宣传落地,没公开透明,使贫困群众对大好政策、大量信息知之甚少,享受很少。  (3)公平性。由于扶贫开发导致的经济发展可能是不均衡的。比如,住城(镇)边、公路边的村组农户享受扶贫资源要多;有领导驻点的地方贫困农户享受扶贫资源要多。再比如,旅游活动往往集中地发生在贫困地区的某些区域(即拥有旅游吸引物或具备旅游接待条件的社区),所以经济利益在贫困地区的分配实际上是极不平等的,旅游地及其紧邻社区会获得比其它社区多得多的经济利益。因此,就有可能由原来的普遍贫困转变为相对贫困,造成地区间的紧张。而且,那些经济条件改变甚微的地区觉得受到不公正对待,从而将贫困归咎于政府的政策偏向上,造成对政府的不信任感。还有,入湾到户公路、安全饮水、扶贫搬迁及危房改造、电网和电视网络改造、教育资助、医疗救助、五保低保、养老保险等一系列到户的政策、项目、资金,没能使所有建档立卡的贫困户、贫困人口及时享受、全面享受,均存在着严重的不公平问题。  5.社会文化风险  社会文化是一定地域范围内人类社会活动和文化活动沉淀的结晶,是这一区域人类文明的综合体现。贫困地区大多是老、少、边、穷地区,因长期的偏僻、封闭,受外界影响小,保持着浓郁、原始的民风习俗。其社会文化要素具有形式上的完整性和内容上的独特性与民族性,社会文化环境则具有良好的自传承性,对外地旅游者具有较强的吸引力,则是贫困地区的重要文化资源。但是,贫困地区的社会文化构成要素及其组合方式又相对简单与落后,具有明显的封闭性和自我隔绝性,在与外界的交流与互动过程中,表现出较强的脆弱性与易变性。扶贫开发也伴随着文化的开放,这种开放不仅带来了外来文化与本地文化的融合,也可能导致社会文化冲突。当两种文化反差较大,而相互包容又较小的时候,就可能发生文化冲撞。而且这种碰撞可以发生在文化的各个层面,如语言、生活方式、宗教信仰、价值观等。所以,随着扶贫开发的推进和经济的发展,本地文化传统很有可能因为外来文化的冲击而消失。并且,外来的一些低俗文化还有可能趁机滋生,如酗酒、赌博、吸毒、卖淫等。这一潜在的社会文化风险直接威胁到贫困地区经济的可持续发展,必须予以足够重视与治理。  6.生态风险  生态环境风险是指在扶贫开发的过程中,由于产业的发展,可能破坏自然环境和过度消耗自然资源,导致环境恶化、脱贫困难的风险,甚至有可能形成“贫穷--开发--破坏--更贫穷”的恶性循环。如在积极推行产业开发时,如果缺乏有效的管理,可能会由于过度使用资源造成的环境质量的恶化以及资源的浪费甚至枯竭,最终留下的是被污染的水源和森林等,导致无法脱贫的困境。种植业、养殖业和工业、旅游业等扶贫开发中的行业发展都有可能引发生态环境风险。主要有以下一些表现:  一是保护与开发的关系处理不当。谨防为了急于求成、“吹糠见米”的增收效果,在搞产业开发和农业基地建设时,只重视眼前经济利益或为了出政绩,而忽视子孙长远利益和可持续发展,以牺牲生态环境为代价,对山场资源和不可再生资源进行掠夺性开发。  二是引进“垃圾”项目。谨防把先进地区、发达地区等域外已经或行将淘汰的落后产能、落后技术、落后产品,高污染、高能耗、高排放的“三高”项目和“垃圾”产品引进县内,或在实行产业战略转移中,造成生态环境污染,危害食品安全,危害百姓生命安全,影响长远发展。   三是污染治理不及时不得力。谨防对生态环境污染重视不够、防范不够;出现污染问题不及时报告、不及时治理,进行袒护包庇;或对治理污染环境敷衍了事,不认真、不得力、不彻底。  7.自然风险  自然风险指在扶贫开发过程中还有可能遭遇的各种自然灾害。与大自然息息相关的农业,会经常受到旱灾、水灾、风灾、雹灾、雪灾等各种不可预测的自然灾害影响。谨防在扶贫项目建设、产品开发中,缺乏防灾避灾预案,缺乏应有的抗灾物质储备,缺乏商业保险保障等。  三、风险防范措施分析  针对可能遇到的各种风险,有必要采取相应的风险防范措施,以巩固扶贫开发成果。  1.防范政策风险。需要及时跟踪国家政策的变化,并紧密结合本地实际制定切实可行的地方政策和实施方案,还应从立法、资金、人员等多个方面保证政策的持续性,以降低政策风险。  2.防范经济风险。要立足本地实际,充分论证、民主决策、制定规划。认真做好内外市场调查,要有视野、有远见,上朝阳项目,生产科技含量高的产品。制定符合自身实际的防灾避灾预案,准备必要的抗灾物质。最主要的是要做好两方面的工作,一是加强防范,避免损失;二是对于难以避免的风险,应建立健全风险分担机制。  加强防范,避免损失可以从以下三个方面着手。一是要确立农户在产业化经营中的主体地位。产业化扶贫作为一种开发式扶贫,重点是扶贫,核心是农民,产业化扶贫只是手段。因此,必须调动广大农户的主体积极性。农民主体地位的确立对积极规避市场、技术及自然风险意义重大。二是出台专项政策,制定特色产业发展规划。在充分发挥农民自主积极性的基础上,集中优势资源,指导贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等特色产业。三是加强事前培训和服务指导。通过对产业生产技术培训和政府及农业服务部门在价格、市场、自然灾害防护等方面的信息服务,做好事前的风险防御,降低农户遭遇市场、技术和自然风险的损失。  建立健全风险分担机制可以避免贫困户在遭遇产业项目风险时,由于风险承担能力弱会再度返贫的问题。通过建立风险专项基金,弥补并将风险损失控制在最低程度。风险基金可采取多种方式建立,包括政府自建、企业自建、政府和企业共建、企业和农户共建以及政府、企业和农户共建等。  3.防范资金供给风险。首先要明确职能、整合资金、合理规划、统一调度。设立专门的脱贫指挥机构,整合各部门扶贫项目资金。按照统一规划,充分发挥各部门的自身特点和优势,做到渠道不变、用途不变、各负其责、各记其功,最大限度地协调调度各部门的项目与资金。  其次要加大财政扶贫投入力度。充分发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用,积极开辟新的扶贫开发资金渠道,确保政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。  其三要加强扶贫开发队伍建设和法治建设。包括稳定和强化各级扶贫开发领导小组和工作机构,加大培训力度,全面提升扶贫干部队伍能力水平。运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作,在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面,提高规范化、制度化、法治化水平,尽量减少由于管理和制度因素带来的资金供给风险。  其四要加大金融扶贫力度。鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。运用多种货币政策工具,向金融机构提供长期、低成本的资金,用于支持扶贫开发。  其五要推动社会扶贫。健全社会力量参与机制,积极倡导和鼓励企业、社会各界以各种形式参与扶贫开发,鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发,实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。  总的来说,就是要高度统一思想认识,力克部门门户意识、自留地意识,制定配套、对应、细致、严格的项目资金管理制度,约束每个环节的不良行为,健全“滴灌”网络,力求项目资金配置精准。在项目实施、资金使用过程中,强化督办检查,及时发现问题和纠正问题。对违规、违纪的干部要约谈、问责,对出现违法和严重违规、违纪的干部及其他有关人员,要追究纪律责任和法律责任,实行“零容忍”。  4.防范生态风险。必须不断深化思想认识,牢固树立“绿色决定生死”、“绿水青山就是金山银山”的理念,正确处理好保护与开发的关系。严格按照国家新的产业政策、生态环境保护法规要求,去引进项目、引进产品,不上“三高”项目,走绿色发展、低碳发展、可持续发展的路子。发现生态环境污染破坏问题,要及时报告、及时治理、彻底治理。具体的措施有以下几点:一是积极争取国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程项目。同时在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜,提高贫困人口参与度和受益水平。二是要加大贫困地区生态保护修复力度,增加重点生态功能区转移支付。三是合理调整贫困地区基本农田保有指标,加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。四是开展贫困地区生态综合补偿试点,健全公益林补偿标准动态调整机制,完善生态保护补助奖励政策。  5.防范扶贫执行风险。要做到明确专人专责,做好建档立卡动态管理工作,确保“精准扶贫、不落一人”;坚持政策、项目、资金公开透明,采取各种途径宣传政策,对所确定了的到村到户项目资金,必须要在县扶贫网、村委会“民主墙”上公告公示,做到政策家入户晓,项目资金安排精准到位、公平合理。  对由信息不透明所带来的风险,首先必须保障民众的扶贫信息知情权,将扶贫信息更大程度地向基层敞开,吸纳基层监督。其次要将扶贫工作纳入政务公开范畴,将所有扶贫计划直至款项全部向社会公开,扶贫资金用在什么地方,必须通过相关平台公之于众,接受公众监督。最后要建立健全社会监督、举报、反馈等渠道,做到有疑必查。  特别要防止“被脱贫”现象。其办法就是要建立完善脱贫销号程序:在民主评议确定拟脱贫户后,相关调查组入户核实,农户签字确认,对脱贫初选名单以及核实情况进行公告公示,最后在建档立卡信息系统标注。还需要建立贫困户跟踪机制,对已经脱贫的农户,在一定时期内让其继续享受扶贫相关政策,避免出现刚脱贫又返贫的现象。  总之,扶贫开发在可获得巨大的经济、社会、民生、生态效益的同时也面临着一系列的风险。所以,开展扶贫风险及其对策研究十分必要,将风险研究透彻并采取相应措施,才能使扶贫效益最大化。
参考文献:    (1)覃明兴,陈昊.广西少数民族扶贫生态移民社会整合中的风险研究[J].法制与经济.2015(2)    (2)王姮,汪三贵.江西整村推进项目的经济和社会效果评价[J].农业经济与农村发展,2010(1)    (3)邱菀华等.现代项目风险管理方法与实践[M].北京:科学出版社,2003    (4)肖拥军.旅游地开发项目风险管理研究[D].武汉理工大学,2009.6    (5)楚永生.参与式扶贫开发模式的运行机制及绩效分析——以甘肃省麻安村为例[J]. 中国行政管理. 2008(11)    (6)王国敏.  农业自然灾害与农村贫困问题研究[J]. 经济学家. 2005(03)    (7)林懿.乡村旅游扶贫的风险性及对策研究[D].贵州大学,2009(8)华中科技大学(中国·南方)减贫与发展研究院脱贫攻坚规划组,孝昌县脱贫攻坚规划(2016-2020),2016           (作者系华中科技大学管理学院财政金融系副主任、副教授)