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全力推进专项扶贫项目管理规范化精细化

发布时间:2015-05-07 来源:减贫与发展 阅读次数:

  湖北省扶贫办党组书记、主任杨朝中


  省委、省政府贯彻落实中央《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》精神,对专项扶贫项目管理工作作出专门部署,提出明确要求。近年来,我省对扶贫开发项目管理工作开展了积极有益的实践和探索。从2014年29个重点县扶贫专项审计结果看,我们的工作距离省委、省政府的要求还有不小差距,必须以更大的决心和力度贯彻精准扶贫战略,全力推进专项扶贫项目管理规范化与精细化。

  一、    我省专项扶贫项目管理规范化精细化取得了积极进展

  近几年来,我们围绕“服务决策、强化管理、为人记功”的新职能定位,按照“精准扶持、权力下放、权责匹配、规范程序、强化监管、提高效率、确保安全”的基本思路,将精细化管理的理念引入专项扶贫项目管理,从项目受益对象的精准性、项目筛选立项的科学性、项目实施管理的规范性和项目组织机制的效能性等方面对专项扶贫项目进行全程管理,取得积极进展。

  (一)下放专项扶贫项目审批、备案权限。2009年,为全面贯彻实施新修订的《湖北省农村扶贫条例》,我们在全省推行“县级申报、市州审批、省级备案”的专项扶贫项目管理流程,率先下放了项目审批权。2012年,为全面落实专项扶贫资金项目审计整改要求,促进扶贫项目贴近基层实际,切实提高资金运转、拨付、使用效率,我省再次下放了项目备案权限,实行了“县市审批、市州备案、省级备查”的项目管理流程。可以说,下放专项扶贫项目审批、备案权限,我省走在全国前列。

  (二)建立完善了专项扶贫项目管理办法。为建立与权力下放相匹配的项目管理制度,2012年9月,我省制定出台《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》等六个管理办法,探索建立健全各类专项扶贫项目管理制度,规范管理流程,对全面推进专项扶贫项目管理规范化、精细化起到了促进作用。2014年,根据党中央、国务院和省委、省政府关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的新要求,全面落实国务院扶贫开发领导小组印发的《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》(国开发〔2014〕9号),结合新一轮财政专项扶贫资金审计整改要求,我办在认真调查研究、反复征求意见的基础上,对专项扶贫项目六个管理办法进行了全面修订,力求管理办法贴近基层,更具可操作性。同时,为进一步落实省、市、县三级专项扶贫项目监管责任,我办还新制发了《湖北省专项扶贫项目监管指导意见》。

  (三)强力推进财政专项扶贫资金分配因素改革。为强化财政专项扶贫资金分配的政策导向作用,经过反复调研论证,省政府办公厅修订并印发了新的《湖北省财政专项扶贫资金管理办法》(鄂政办发〔2014〕31号),对财政专项扶贫资金分配因素进行了重大调整,将财政专项扶贫资金分配与扶贫开发工作考核、资金绩效考评结果、减贫成效直接挂钩。其中贫困人口、农民人均纯收入、贫困人口减少数、农民人均纯收入增长幅度、人均公共财政收入全部采用统计部门的权威数据,专项扶贫资金绩效考核成绩采用全省统一组织的考核成绩,扶贫开发进村入户率来源于建档立卡数据比对结果。修订后的因素分配办法,对专项扶贫资金的功能定位进行了全新的明确界定,使专项扶贫资金分配结果既体现公平公正,又能客观反映各地的工作情况,真正起到了正向激励作用。

  (四)创新竞争型项目选择确定办法。从2010年起我省开始探索用竞争性办法选择确定重大专项扶贫项目。2011年,我办会同省财政厅、省纪委第一派出纪工委(监察局)联合制定了《采取竞争方式选择确定扶贫项目暂行办法》,率先在省直机关、在全国扶贫系统推行并建立以竞争方式选择确定扶贫项目的新机制,使重大专项扶贫项目管理,体现竞争择优、规范程序、兼顾公平、节约成本的要求。我省对彩票公益金项目、科技扶贫项目、乡为单位连片开发项目等重大项目,由专家组公开公正评审,竞争确定,将权力关进制度的笼子,确保权力行使安全、资金运用安全、项目建设安全和干部成长安全。

  (五)开展专项扶贫项目实施结果比对与改进绩效考核方法。我办先后组织对“十二五”整村推进贫困村、扶贫搬迁对象、小额贷款贴息对象、雨露计划补助对象、互助金使用对象与建档立卡贫困户数据库进行比对,及时在全省扶贫系统通报了比对情况,并将比对结果作为判定资金分配进村入户率的重要依据,促进专项扶贫项目提高精准度。在此基础上,省办适时组织暗访,对出现的扶贫对象瞄不准、帮富不帮穷的现象进行及时纠正。同时,我办积极配合有关部门,对财政专项扶贫资金绩效考核方法进行修改完善,大幅提高绩效考核成绩在资金分配中的权重,将专项扶贫资金考核与全省其他涉农财政资金考核进行整合实施,有效减轻了基层的工作负担与压力。

  二、我省专项扶贫项目管理远离规范化、精细化目标,项目管理存在较多问题

  (一)扶贫开发对象瞄准不尽人意,真正的穷人没有得到真正扶持。29个重点县专项扶贫资金项目审计表明,一些地方实施的到户专项扶贫项目,如产业扶贫、小额信贷、扶贫搬迁、雨露计划等,受益对象往往不是建档立卡贫困户,有的甚至是富裕户、关系户,导致许多专项扶贫项目背离贫困人口而去,结果是“帮助富人掏了穷人的腰包”。

  (二)专项扶贫项目管理办法贯彻不认真、不彻底、不到位。我们推进专项扶贫项目规范化、精细化管理,强调全程监管,并出台了专项扶贫项目六个管理办法。但在实际操作中,一些地方没有按照管理办法的要求去落实、去检查、去督办;一些地方不研究、不结合实际制定具体的实施方案,在具体专项扶贫项目实施中,已经制定出台的规范性文件没有成为规范专项扶贫项目管理的行为准则。审计发现问题的分析表明,财政专项扶贫项目管理办法贯彻不认真、不彻底、不到位是导致扶贫资金不扶贫的主要成因。

  (三)省市两级主管部门对专项扶贫项目监管不得力、不到位,一些地方甚至存在不作为和慢作为的现象。项目管理权限下放后,在省和市州扶贫办层面,一些地方仍然停留在重项目争取、轻项目监管的行为模式上。这次财政专项扶贫资金审计,全省有三分之一的资金滞留,没有得到有效使用,据审计分析,除了县市项目实施缓慢外,省和市州两级扶贫办没有认真履行监管责任,也是重要原因之一。过去我们汇报时,经常谈到争取了多少资金,可一说到财政扶贫资金具体使用情况时,往往是胸中无数,一本糊涂账。这说明省市两级扶贫办的监管工作不得力、不到位。包括省扶贫办在内,扶贫项目管理思维与行为方式仍然停留在争项目上,在新常态下,老办法不能用、新办法不会用,甚至一些地方出现不作为和慢作为的现象。

  (四)专项扶贫资金使用与项目管理中存在十分严重的违纪违规甚至违法问题。这次财政专项扶贫资金审计,29个重点县除了极个别县市外,基本上个个县市都不同程度存在骗取贴息资金、套取挪用专项资金、违规安排使用扶贫资金、违规收费、重大项目不进行招投标或集中采购、扶贫资金结存过大等问题,移交到纪检监察和检察系统的重大问题线索多达100多件,真是让人触目惊心,专项扶贫资金项目使用管理中违纪违规甚至违法的问题我们不能漠然视之。

  (五)项目管理观念落后、能力不高、行动不力。推行专项扶贫项目规范化、精细化管理,要求扶贫系统必须要有与之相适应的管理理念和管理能力。一些地方扶贫办领导对项目监管不用心、不上心、不精心,导致这些地方专项扶贫项目减贫效益不高或根本没有减贫效益。由于观念落后,导致对推进规范化、精细化管理积极性不高,重争钱、轻管理;由于专项扶贫项目事前、事中、事后监管能力不高,导致推行规范化、精细化管理的质量难以保证;由于行动不力,导致全省扶贫系统在专项扶贫项目规范化、精细化管理上没有形成强大的气场,存在省级重视、地方忽视的问题。“木桶理论”告诉我们,观念的落后、能力的不高、行动的不力,已经成为制约我们推行专项扶贫项目规范化、精细化管理的短板。

  三、坚定不移贯彻落实精准扶贫战略,全面推进专项扶贫项目管理规范化和精细化

  (一)必须牢固地树立并真心实意践行“一切为了贫困的父老乡亲”的扶贫核心价值理念。2009年新修订的《湖北省农村扶贫条例》实施后,我们提出将“一切为了贫困的父老乡亲”作为扶贫系统的核心价值理念,得到鸿忠书记署名文章推介认可,惠玲副省长也给予了高度评价,全省扶贫系统也作出了积极回应。现在看来,无论是从我们扶贫开发工作的出发点、落脚点看,还是从扶贫开发工作的本质属性看,“一切为了贫困的父老乡亲”的实质就是要让扶贫对象真正得到有效扶持,这是高度契合精准扶贫要求的。当前,项目审批权限下放、规范管理、市场运作、公开公示、审计监督成为新常态。在这个背景下,专项扶贫必须规范,必须精准。一些同志熟习并习以为常的所谓过去扶贫开发想怎么搞就怎么搞的时代,可以说是“黄鹤一去不复返了”。我们要从端正对贫困群众态度这一行为原点出发,站在“一切为了贫困的父老乡亲”的思想高度,坚持扶贫开发必须让贫困群众受益最大化,切实增强做好扶贫开发工作的历史责任感和行动自觉,真正践行“一切为了贫困的父老乡亲”的价值理念,真正把它作为我们调整政策、改进方法、落实责任的基本价值取向,作为我们推进专项扶贫项目管理规范化、精细化的基本前提,作为我们从事扶贫开发工作的基本遵循。只有这样,扶贫对象才能真正受益,我们也才可能真正在精准扶贫上取得丰硕成果。

  (二)必须坚定不移地推行新修订的专项扶贫六个管理办法。扶贫开发进入以“科学扶贫、精准扶贫”为标志的新阶段以来,党中央、国务院和省委、省政府先后对扶贫开发工作提出了一系列新的要求,作出了一系列新的部署。为适应这些新的形势,今年我们根据中央和省委、省政府的要求,根据审计问题全面实施整改的要求,已经对专项扶贫项目六个管理办法进行了全面地修订。这次修订和完善管理办法,突出专项扶贫项目“县市审批、市州备案、省级备查”的工作程序,充分体现“精准扶持、权力下放、权责匹配、规范程序、强化监管、提高效率、确保安全”的基本思路,进一步明晰省、市(州)、县三级扶贫部门在项目管理环节上的职责分工,进一步规范项目管理、实施行为和操作程序,进一步明确各项工作的时间节点。在修订过程中,我们反复征求各市州、县市扶贫办的意见,多次征求省财政厅、人民银行等相关部门的意见,总体上讲,新修订的六个管理办法,符合当前的形势要求,贴近基层实际,具有较强的操作性。各地在实际工作中,一定要把六个管理办法作为我们实施专项扶贫项目管理的基本遵循,认真执行和落实,确保项目资金管理使用安全、干部履职办事制度环境安全。

  (三)必须全面贯彻《湖北省专项扶贫项目监管指导意见》,落实项目监管责任。国务院扶贫开发领导小组印发的《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》(国开发〔2014〕9号)明确要求各地要尽快建立与项目审批权限下放到县相适应的工作机制,切实承担起财政专项扶贫资金监管责任。我办在落实这些要求时,坚持全程监管的理念,制定并出台了《湖北省专项扶贫监管指导意见》,《意见》明确了各级扶贫部门的事权责任和全程监管的主要内容、政策要点、问责要求。就事权而言,省扶贫办主要负责备查各市州报送的业经市州备案的项目投向和使用范围、有关政策要求是否执行到位;市州扶贫办主要负责备案各县(市、区)审批后报备的项目是否来源于项目库、资金使用投向、审批程序等;县市扶贫办主要负责项目的立项、审批、报备以及项目组织实施等工作。就全过程监管而言,事前监管重点在于监管县市是否建立项目库、项目决策程序是否民主、专项扶贫资金投向是否符合政策等情况;事中监管重点在于监管项目公示、实施程序、招投标和资金拨付进度等情况;事后监管重点在于监管项目验收、资金拨付、后续管护和档案收集等情况。各地一定要按照要求认真落实好。

  (四)必须坚守专项扶贫项目监管的底线与红线,自觉在监督下工作。扶贫开发作为一项重大的民生工程,群众期望值、社会关注度、工作敏感度都很高。2013年10月8日,国务院常务会议听取6省19个重点县财政专项扶贫资金审计情况汇报时,李克强总理强调财政专项扶贫资金是贫困群众的“保命钱”,也是减贫脱贫的“助推剂”、“高压线”。会议提出扶贫资金使用,无论哪一级出现问题,都要像处理安全事故一样,毫不手软,严格问责,严肃处理。按照这些要求,现在对于财政专项扶贫资金来说,精细管理、规范运行、审计监督已经成为新常态,扶贫资金是不可触碰的“高压线”、是严禁逾越的“红线”、必须牢牢坚守的“底线”。所以,我们一定要守住底线,坚持财政专项扶贫资金专款专用,坚持财政专项扶贫项目针对贫困村、贫困户,让专项扶贫项目更直接惠及贫困群众,不出现违纪违规行为。不越红线,强化对权力的制约与监督,防微杜渐,杜绝骗取、套取扶贫资金等违法行为发生。各地扶贫办主任,一定要按照十八届四中全会、中纪委第十八届四次会议的要求,坚持依法行政、依规办事,切实履行好专项扶贫项目监管职责,切实履行好党风廉政建设的主体责任,站好自己的岗,守好自己的责,管好自己的人。要进一步强化对财政专项扶贫资金项目的有效监管、规范使用、安全运行,主动接受监督,确保管好用好财政专项扶贫资金,经得起历史和人民群众的检验。

  (五)必须全面推进专项扶贫资金使用与项目管理改革创新,努力培育符合湖北实际又适应扶贫对象需求的专项扶贫项目品牌。就我们扶贫系统而言,实施科学扶贫、精准扶贫,就要扶贫到户,扶到根上、扶到点上。这就需要我们切实改革创新,转变传统的专项扶贫项目管理思维模式、行为方式,充分发挥市场在扶贫资源配置中的决定性作用,释放改革红利,推动专项扶贫项目管理工作再上新台阶。2015年初步设想开展“专项扶贫项目规范管理年”活动,我们要围绕专项扶贫项目管理,努力培育符合湖北实际又适应扶贫对象需求的专项扶贫项目品牌。总的思路就是着手培育“1+3”专项扶贫项目品牌。“1”就是整村推进,“3”就是国务院扶贫办提出的打造“扶贫搬迁、小额信贷、雨露计划”三个品牌。培育“1+3”品牌,就是要打造专项扶贫资金项目进村入户的有效平台,有效推动精准扶贫工作,让真正的贫困户得到真正的实惠。一是整村推进。要在新“三位一体”大格局和精准扶贫的大背景下继续扎实推广秭归“1119”模式,坚持产业第一、能力至上,实现帮扶全覆盖,全程指导新启动的整村推进贫困村村级规划制定、项目实施和验收工作,彻底扭转不按村级规划组织实施项目的突出问题。所有的建档立卡贫困村都要在2020年前全部完成整村推进实施(参照实施)工作。通过努力,把整村推进打造成资源整合的有效载体,打造成片区扶贫攻坚与精准扶贫进村入户的有效平台。二是扶贫搬迁。必须锁定贫困对象,坚持安全、适用、保基本原则,自定补助标准,合理确定建房规模,把不具备生存发展条件的建档立卡贫困户迁出来,并让他们“留得住、能致富”。三是小额信贷。要降低准入门槛,研究建立担保、风险补偿金等制度,让扶贫对象可贷款、能贷款,切实缓解贫困群众发展生产资金短缺问题。四是雨露计划。要采取直补到人发放生活补助的方式,通过职业教育提高扶贫对象自我发展能力,阻断贫困代际传递。

  党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的要求,全省扶贫系统要认真学习四中全会精神,把依法行政、依规办事作为我们扶贫开发工作的行为自觉。我们要以贯彻落实惠玲副省长在全省专项扶贫项目管理工作会议的重要讲话精神为主线,真正践行“一切为了贫困的父老乡亲”扶贫核心价值理念,以更大的决心与力度,坚定不移贯彻精准扶贫战略要求,切实履行好专项扶贫项目的监管责任,全力推进专项扶贫项目管理规范化与精细化,让党的扶贫政策阳光雨露真正辐射到贫困地区,润洒在贫困群众身上。