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以市场机制为决定因素推动山区城镇化和旅游业发展

——关于利川市苏马荡地区旅游度假地产案例的调查与分析

发布时间:2015-05-07 来源:减贫与发展 阅读次数:

武汉轻工大学经管学院课题组

  课题指导:柳长毅,湖北省人民政府扶贫开发办公室副主任


  随着人民生活质量的提高和农村新型城镇化建设步伐的加速推进,旅游产业结构正悄然转型,传统的观光型旅游正向观光休闲度假型转变。湖北省利川市“苏马荡”景区以市场机制为主导发展旅游地产,是贫困山区发展旅游的新途径,是新型城镇化建设的一种探索。总结苏马荡模式经验,探讨其推广的可行性,对于“新常态”下更广大的贫穷地区脱贫致富,推进新型城镇化具有重要借鉴意义。

  一、苏马荡旅游度假地产的发展现状

  (一)苏马荡旅游度假资源禀赋及其特色

  1.苏马荡地理位置简介。苏马荡位于湖北省利川市谋道镇谋道镇地处鄂西南边陲,扼鄂西渝东咽喉,素有“东据荆楚,西控巴蜀”之说。古称“磨刀溪”,为晋代南浦县遗址,距今已有1700余年历史。药材村,内设6个组、105户、405人,90%以上为土家族、苗族。苏马荡地处北纬30°,据长江南岸,面积20平方公里,海拔1500余米,属于武陵山的腹地。气候四季分明,冬无严寒、夏无酷暑,年平均气温18℃左右,夏季在22℃~28℃之间,是盛夏“火炉”重庆市周边100公里之内“绝无仅有”的天然空调。

  2.资源禀赋。苏马荡景区的资源禀赋是万余亩次原始森林态。森林植被保持了多样性,有叶梁王茶、红豆杉、珙桐、硪掌秋、黄杉等60多种国家一、二类珍稀植物。森林地形奇异复杂、地貌千姿百态。气候凉爽,风情独特,以其“古、秀、雄、奇、幽”成为天地间灵性山水的绿色生态家园,堪称“森林中的伊甸园”。森林内蕴藏着石英沙地貌所特有的优质矿泉水,苏马神水、凤凰泉在当地闻名遐迩。

  3.资源特色。苏马荡的旅游资源丰富。崇山峻岭、层峦叠障、峭壁悬崖、瀑布飞泻、溪河幽深、溶洞密布,千年杜鹃、满山红叶、天然园林、植物奇观独具特色。苏马荡具有长约几公里的崖壁风光,其中有长度约1公里左右的岩街。土家老寨、高山梯田相互融合成“巴国蓬莱”自然奇观,其中土家老寨作为风景区内人文景点散落镶嵌在整个用地内。5月份整个苏马荡旅游区漫山遍野的杜鹃花,五彩缤纷,姹紫嫣红,形成百里杜鹃长廊景观。苏马荡景区周边还有正在建设的“凤凰湾生态养生区”、“将军岩地质观光园”、“土家风情避暑度假区”、“老虎山生态观光园”等多个旅游、休闲区。资源特色大体分布情况如表1所示。

  4.区位优势。以苏马荡为中心十余公里范围内,顶级旅游资源云集。南面是我国南方最大的高山草场“齐岳山”和华中“第一风电场”;西面有国家重点文物保护单位鱼木寨;北面是有冲击世界文化遗产实力的船头寨,咫尺之间有世界闻名的“天下第一杉”水杉王。

  (二)苏马荡地区度假地产业的变迁

  苏马荡旅游产业推进了其城镇化建设,新型城镇化的建设又带动了旅游产业的发展,形成产业上有机融合,具有显著的“以休闲旅游产业为城镇化支撑”特征。苏马荡旅游度假地产业的发展大体上经历了三个阶段:萌芽阶段、粗放发展阶段和政府规划阶段。

  第一阶段:自发萌芽阶段。苏马荡景区距“火炉之城”重庆、万州很近,只有1小时的车程,距离不远,夏季温差却很大。有部分万州居民与苏马荡农民私下协商盖房,主要有两种模式。一是由万州的亲戚朋友出资由该区域农户用旧房宅基地共同建房,建成两家各分得几层,亲戚朋友在夏季就到苏马荡避暑;一是出钱从苏马荡亲戚家买宅基地自建房。

  第二阶段:市场无序粗放发展阶段。2009年,马荡景区开始建设小产权房。重庆、万州、武汉等开发商直接在当地农民那里买宅基地盖房或者共建,或者农民自建,后来深入发展为双方自愿的土地市场交易(包括宅基地、林地和耕地),旅游地产由此蓬勃发展。到2012年之前无规划开发建成达70万方以上的休闲避暑住所。

  第三阶段:政府有序规划深度开发阶段。2012年,面对苏马荡度假地产的巨大市场需求,利川市政府开始介入制定发展规划,逐步规范开发,禁止小产权房建设。由此,苏马荡度假地产从无序化走向正规化、规模化发展道路。具体做法是,农户与开发商自行商定开发的情况下,政府进入调控,在兴建的房产基础上补制一个规划,然后按照这个规划进行深度、有序的开发。

  (三)苏马荡地区度假地产业的发展现状

  利川市通过招商引资,让众多客商参与苏马荡开发。并将药材村及周边8个村15平方公里纳入苏马荡旅游度假区开发范畴。提出苏马荡“全域旅游”的发展目标,锻造旅游地产与生态、休闲旅游产业链条。与此同时,污水、垃圾处理等基础设施建设也相继开始投入建成。

  以苏马荡所在的药材村为中心的周边村,变成了开发的热土,40多个小区齐开工,最多时有160多座塔吊旋转于青山间。开发的模式有:连廓式、院落式、产权公寓式、Town house式,一个个新落成的楼盘掩映在绿树丛中,让人流连忘返。

  二、苏马荡度假地产业对当地快速推进

  城镇化起到决定性作用 党的十八大将“推进城镇化为重点”作为我国经济社会发展的战略抉择,并要求“城镇化质量明显提高”,有序、健康、科学地推进我国的城镇化进程。苏马荡旅游地产的发展过程既是本地新型城镇化的过程,也是通过发展旅游产业使当地快速脱贫的过程。

  (一)度假地产的发展使偏远山区实现就近城镇化有了产业支撑  

  1.促进了当地农民的就业,提高了农民的生活品质。当地农民在就业、住、行、婚等基本生活需求,以及养老、医疗保险等公共服务方面得到了满足。旅游地产发展带动了当地居民从事旅游相关的行业,很好解决了就业问题。至今苏马荡青壮年劳动力从事旅游相关产业经营的,全村有90户,从事农家乐经营的有10户,经营超市的有12户,从事建材运输的有19户,还有从事养殖、建材加工以及挖机铲车等的有近7户。其余的村民则就近打工,合理安置。2013年,村里5个单身多年的村民全部喜结连理。开发商置换后给农民缴纳养老保险,且用工优先满足本地人,让本地农户从事物业管理、服务员、保洁员等职业。农户在家门口打工,闲暇时节可以忙农活,亦工亦农,实现双赢。度假旅游的发展所带来的信息交流,给周边百姓的观念带来了更新,人们逐渐转变了自给自足的小农意识,接受和增强市场经济的观念,逐渐认识到良好的自然生态环境、独特的文化遗产和先进的科学技术都是生产力。

  2.增加了农民的收入,推进小康社会的进程。乡村旅游度假区的发展实现了农民增收,农民脱贫致富,当地每家农户基本上都是百万富翁,从非常贫穷的劳苦大众跃身成为小康社会的居民代表。山区农民占地都比较多,人均占地3亩多。农户并不是全部都转给开发商,只是转让一小部分,留有自己的农地。核心区域的农户除农地收入外,每年就地打工收入为6万元左右。苏马荡景点的开发辐射到了周边10多个村,5~6万老百姓,周边农民人均纯收入均增加一倍以上。

  (二)旅游地产业推动城镇的内生性发展,产业结构逐步优质化、高级化 旅游地产发展之前,8平方公里的苏马荡被认为是“只长树,不长庄稼”的地方,当地发展主要靠打工经济,农民只种少量农田,且受地势影响,山区土地只能种植烟叶、玉米、茶叶、药材等经济作物。旅游地产的发展推动着苏马荡经济由分散、封闭的粗放型经济转向开放、集约和效益型转变,促进当地产业结构逐步转向多元化、合理化,实现产业结构的升级。农民除了从事农业外,大多数从事商业超市、餐馆、保洁员、修理工等服务业,也有从事加工业的。当地居民不再外出打工,本地就业可以得到很好的报酬。当地经济结构呈现出复杂化和多元化特征,譬如,有农业、渔业、加工业、建筑业、旅游业、商业、物流业、物业、运输业、餐饮业等,产业结构向三、二、一优化的结构方向发展,呈现出以第三产业为主,第二产业比重逐步提高的方向推进。

  (三)实现了城乡统筹发展并加速了文明建设进程

  1.旅游地产发展使落后乡村变文明城镇。苏马荡景区的开发倒逼政府跟进配套基础设施建设,包括自来水、电力、公路、饮水、污水处理等。居民共享城市公共服务,居住环境和交通状况大大改善,生活更加便利,自然环境更加优美。旅游地产商就地取材,依山而建,利用原生态的自然奇观,加以合理规划,打造出一个个环境优雅、风景独特的宜居小区。苏马荡片区即是度假地产开发新区,又是一幅绝美的风景画。外来居民的入住,增加了本地文化的多元性。在与外地居民的交流中,异域文化相互融合,文明思想互为传播,生活和行为规范得到示范遵守,不文明现象逐渐减少。一个文明的新城市在传统文化的去粗存精中正蓬勃崛起。

  2.旅游地产发展使农民变市民,居民文化生活丰富多彩。旅游地产发展后,农民通过置换,都从草棚住上了洋房,因贫穷而失修漏雨的老房子几乎绝迹,苏马荡旧装换新颜。人口的聚集有利于公共产品和基础设施的集中供给,降低了供给成本。娱乐、健身、休闲等各种设施更加齐全,居民的生活更加丰富多彩。地产商还在规划进一步的设施改善计划,进一步提高居民生活的便利度和舒适性。如表3所示,地产商规划要提供会所、钓鱼城、生态公园、打造各种设施景点、宾馆、老年中心,以及健身场馆等。

  3.旅游地产发展推动了“两型社会”的形成。应生态旅游发展的需要,考虑到苏马荡长远发展和长期利益,必须依靠科技治理环境,完善废旧物资回收利用处理系统,降低污染。由于旅游地产的发展带动了农业产业化、农业基地建设和市场建设,推进了绿色发展、循环发展、低碳发展,形成了节约资源型和保护环境型的空间格局。这有利于保持苏马荡景区在社会、经济、文化和生态等层面的持久活力。

  三、苏马荡地区度假地产与城镇化发展模式:市场机制为主和政府跟进补位

  市场是有效配置资源的基础机制,但市场不是万能的,存在基础设施、社会公共事业私人企业不愿进入或无法进入的投资领域,因此,政府应该发挥积极作用。政府和市场结合共同配置有效资源,是苏马荡旅游地产的发展模式。这种模式实现了政府、企业和当地居民的“三方共赢”,也是一条“宜居、宜业、宜游”的旅游业与城镇化结合的新型城镇化道路。

  (一)市场机制主导苏马荡旅游地产业发展苏马荡度假地产发展是市场机制作用的结果。市场需求创造了投资商机,利益驱动拓展了市场空间,在价值规律作用下,旅游地产市场日渐成熟。

  1.市场需求集聚投资,利益机制驱动着当地度假地产快速扩张。苏马荡度假地产发展最初由避暑需求拉动。苏马荡居民的外地亲戚觉得苏马荡是避暑胜地,每年有5个月左右可以避暑游玩,就介绍关系比较好的老板过来盖房避暑。此后,在亲戚们的宣传示范带动作用下,小地产权房接二连三的矗立在苏马荡。具有敏锐市场嗅觉的开发商看准了苏马荡地区的度假地产商机,不惜重金投资建设度假型或常住式的居民小区,一方面为自己避暑所用,另一方面预测到其中隐藏着较高的资本回报率。在经济利益的驱动下,开发商在苏马荡聚集投资。旅游地产供给的增加推动了需求上扬,市场势力的增强扩大了苏马荡“天然空调”禀赋优势的影响力和吸引力。以利益为内生驱动力,在市场供求的共同作用下,苏马荡度假旅游地产蓬勃发展。

  2.价格机制的调节作用。对旅游度假地产而言,土地要素相对稀缺,因此地租直接影响着旅游度假地产能否开发成功。由于苏马荡地区土地(包括耕地和林地)相对丰裕,而度假商品房价格相对较高,地租价格有较大的回旋空间。土地双方议定均衡的市场价格相对容易,土地要素问题相对容易解决。2009年,当地农户大多以自家的责任地与开发商进行共建或置换。大部分是农民的宅基地或确权的林地等,这些土地没有进入基本农田统计范畴。初期开发阶段,占地给农民的补偿是差异化的,由最初的一亩地几千块,逐步加码到每亩用3-5万、5-8万征收过来,一共100多万平方。2012年,政府进入宏观调控后,苏马荡进入规划发展阶段。国家标准补偿是2.76万元/亩,开发商给的补偿金是8-10万/亩的标准,比周边其他地区的农民占地补偿高几倍。比如,周边的万州开发房产给农民的补偿金是按照2.8万元/亩。除此以外,破房子拆了按照1:1的标准补偿精装修的商品房给农户,楼盘建成后,当地农民如果买房则只算搬家,大约1200—1500元/平米。

  3.竞争机制的推动作用。在高资本回报率的吸引下,土地供给方的竞争吸引开发商在苏马荡投资潮涌,以药材村为中心的周边村落成为了开发热地。投资高峰期,40多个小区齐开工,有大兴土木之势。投资热潮扩大了苏马荡避暑胜地的声誉,通过购房业主的宣传和开发商在周边城市的营销,重庆、万州、武汉、宜昌、香港、台湾、宜阳等较远地的消费者需求趋之若鹜。需求方的竞争进一步抬高了度假地产市场价格,供给量主动增加,度假地产规模日渐扩大。

  (二)地方政府跟进补位,规范了苏马荡度假地产和小城镇建设的有序推进 

  1.地方政府及时跟进,对该地区城镇化建设予以规划管理,克服了前期出现的无序建设的现象。如果没有政府的规划控制和市场法则的约束,市场主体的投资行为都会存在无序竞争、公共产品供给缺乏、信息不对称、协调失灵等问题。规划对于景区的可持续发展、维护景区的生态平衡,以及减少重复建设具有决定性意义。从2012年开始,当地政府开始对该区域开发的规划控制,不惜重金编制详细的发展规划,将城镇与景区融合在一起,以期实现城镇与旅游地产的融合发展。譬如,投资500多万元完成了“苏马荡景区建设控制性详细规划”,用5年时间建成一座占地12平方公里、满足10万人居住的旅游休闲新城。

  2.地方政府对当地基础设施的跟进配套,弥补了城镇建设中公共产品缺失的问题。基础设施具有显著的外部性,且投资额大、资金回收期长、短期无利可图等特点,民营企业极少去投资此类项目,但是旅游景区必须有相关基础设施配套,否则景区的发展将受到基础设施瓶颈制约。利川市地方政府责无旁贷,拿出财政资金对景区基础设施大力投资,供给水、电、气、路等配套设施,为景区的升级转型奠定了基础。譬如,投资2500万元建设日供水1.2万立方米的自来水厂,投资50万解决废弃物废弃池等垃圾废弃物处理,并投资建成两个污水处理厂。

  3.地方政府对社会公益事业的跟进建设,完善了该地区的公共服务功能。旅游地产的发展,除了基础设施外,还有相关公益事业配套,譬如医院、学校、邮政、体育馆、图书馆和文化宫等,这些公益事业也是私人企业不愿投资的领域。地方政府应及时跟进,投资或招商建立相应的配套,为当地开发商和入住居民谋取福利。譬如,投资1800多万元兴修4.4公里的迎宾大道,投资3000多万元改造老集镇。

  四、对此案例分析得到的几点启示

  (一)苏马荡模式的主要经验 

  1.资源禀赋和地理便利是苏马荡模式发展的比较优势。苏马荡模式的核心产品是旅游地产,天然资源和气候优势是旅游地产的基础。苏马荡成功之处就在于很好利用了“天然空调”的气候优势和毗邻“火炉”城市的地理位置优势。而投资商将这两种优势转变为市场优势则是其“天然空调”气候优势是休闲避暑需求的充分条件,而距离“火炉”城市重庆、万州仅1小时左右车程的便利把这种对旅游地产的潜在需求转变成为现实需求。 苏马荡发展的原动力之所在。重庆、万州这些“火炉”中的城里人在经济实力增强后,希望改善生活品质,需要在附近有避暑胜地。市场需求推动着供给产生,供给方引致需求的实现,需要市场要素的快速整合。譬如资本、劳动力、技术、原材料等一切生产要素,其中最重要的是资本要素。资本的本质是逐利的,“如果有百分之二十的利润,资本就会蠢蠢欲动;如果有百分之五十的利润,资本就会冒险……”。苏马荡成为投资凹地吸引大量资本的重要动因是旅游度假地产的相对较高利润。闲置资本锁起来是不会自动增值的,必须主动寻找它的投资门路,而结合旅游、地产双重优势的度假地产蕴藏着的预期高利润符合投资者的投资选择。

  2.地方政府的及时补位加快了苏马荡模式成功的进程。市场可以实现资源的最优配置,但市场存在自发性、盲目性等天然缺陷。如果没有政府的规划控制和市场法则的约束,市场主体的投资行为都会存在无序竞争、公共产品供给缺乏、信息不对称、协调失灵等问题。苏马荡模式的成功与利川市地方政府的及时跟进补位密不可分。一是地方政府通过聘请专家对景区进行科学合理规划,在不破坏景区生态环境的前提下,实现景区的合理开发;二是地方政府及时投资供给公共基础设施,包括高水平的软硬基础设施,为景区服务升级奠定基础。三是地方政府通过要素之间的协调帮助投资商降低交易成本。

  3.地方政府对当地农民和地产商之间初期的交易不干预成就了苏马荡模式。在苏马荡旅游度假地产发展初始阶段,由于信息不畅、手段缺乏、法律依据不明等因素,地方政府的有所不为成就了初期的市场机制。从最初农民与投资人的共建地产,到小产权房,再到旅游地产的规划发展,地方政府没有过多干预这种市场的自由交易行为,保护了市场和交易双方的利益,催生了度假地产业的发展壮大。农民对宅基地的自主转让、投资,实现了土地价值增殖,地产商投资开发的自主盈利性,吸引了各地的投资商。苏马荡度假旅游地产就在这种自由交易的环境中快速发展。

  (二)在中西部贫困地区推广苏马荡模式的可行性研究

  “苏马荡模式”推进了利川市休闲度假式旅游地产业的快速发展,加速了新型城镇化的进程,推进了产城融合。我国中西部地区尤其是贫困山区存在许多类似于苏马荡模式发展适宜条件的地区,在宏观经济向好、资本充裕以及国家政策大力支持旅游扶贫和新型城镇化的背景下,苏马荡模式向其它类似地区推广具有现实性和可行性。

  1.“新常态”经济背景下,开发中西部地区成为巨大的经济发展空间。目前,我国经济发展速度调低,进入“新常态”发展阶段。这一阶段的特点主要是产业结构不合理、制造业产能过剩、增长乏力;相对发达地区工业品消费市场成熟、消费对制造业拉动力受限、而对提高人们生活水平关系密切的旅游业、服务业还相对落后;外贸受世界经济疲软的影响挤压国内市场。于此同时,我国中西部还相对落后、生产力发展水平和城镇化水平还比较低,而中西部由于地理、气候、民族、历史等原因,蕴藏着极其丰富的旅游资源和城镇化发展的巨大空间。所以在新常态下,需要加速产业布局和经济结构的调整转型,因此,大力开发中西部,发展中西部的旅游度假产业、推进中西部城镇化将在很大程度上释放经济发展的潜在空间,从而促进产业结构调整和经济转型发展。

  2.新阶段比较优势的转变使得旅游度假地产业的投资具备充裕的资本。一方面,我国的比较优势已经由劳动力向资本转移。由于前期高速发展积累了大量资本,资本价格相对比较便宜,资本具有比较优势;另一方面,改革释放的利好信号,使得整体经济信心增强,闲置资本会流向发展前景广阔、利润丰厚的旅游业。

  3.国家政策对城镇化和旅游业发展的支持。从2013年以来,中共中央、国务院为加速农村城镇化的进程,多次召开会议并出台文件,出台优惠扶持政策和多项举措,大力推动农村城镇化。同时,为增强贫困地区的内生动力,“授之以鱼不如授之以渔”。国家旅游局等七部委近期出台有关旅游扶贫的重磅文件,提出“集中力量解决贫困村乡村旅游发展面临的突出困难,支持重点景区和乡村旅游发展,带动贫困地区群众加快脱贫致富步伐”,提出“到2020年,扶持约6000个贫困村开展乡村旅游,直接拉动10万贫困人口脱贫致富,间接拉动50万贫困人口脱贫致富”,并从资金、规划、宣传、指导、基础设施、资源保护等方面予以支持。

  4.苏马荡模式的发展机制符合国家经济改革方向。尽量减少政府干预,让“市场在资源配置中起决定性作用”是国家经济改革的方向。苏马荡模式是以市场机制为主导的发展模式,这种模式具有较强的自生能力,能够可持续发展,且能在政府的管理支持下实现产业升级转型。因此,苏马荡模式不仅生命力很强,而且符合国家经济改革方向,这种模式在全国推广具有很强的可行性和现实意义。

  (三)推广苏马荡模式应注意防范的问题

  1.防范地方政府前瞻性缺失和规划滞后而导致盲目发展。从该案例可以看出,地方政府对这里迅速崛起一个度假旅游城镇,是缺乏规划、政策和基础设施准备的。这说明,中西部地区的许多政府对市场经济快速发展缺乏各种准备,并缺乏必备的驾驭能力。譬如旅游景区承载能力评估不足,会导致景区生态环境的破坏;建设规划的滞后会造成城镇无序开发;管理机构的缺失会导致公共性问题无人管理的局面。因此,在中西部城镇化推进过程中,地方政府应该具有高瞻远瞩的战略眼光,策略和方针应具有前瞻性。做到规划在先,评估在先,生态保护在先。

  2.防范地方政府过度介入。地方政府的介入补位是必须的。但是如果过度介入,可能会导致另一方面问题:一是会导致开发商在公共设施和经营性公益事业上严重依赖于政府,致使政府财政压力增大,一旦政府补位进度跟不上,就会影响建设速度和运转效率;二是政府过度介入后,可能会影响市场活力,导致市场机制失效,投资商主动性和积极性受到各个行政环节的压抑。因此,在中西部城镇化和旅游业发展过程中,政府和市场应该合理分工,各司其职,发挥各自的优势,实现资源的有效合理配置,提高资源的配置效率。

  3.防范发展速度过快而导致市场失控。由于苏马荡旅游地产发展过快,在较短时期内由400多人口的偏僻农村发展为旅游旺季有8万人口淡季也有2万人口的小城镇,饮水、用电、废弃物处理等公共基础设施建设滞后一时成为最大的问题。城镇化和旅游景区的开发应该遵循有序发展,适度扩大的方针,否则就会急功近利、障碍可持续发展。五.小结此案例的典型特征是市场机制率先发挥作用和政府跟进补位,其中,市场机制在当地城镇化和旅游地产发展中起决定性作用;政府迅速补位制定发展规划、投资基础设施建设,促进了主导产业形成和升级。“苏马荡模式”是旅游扶贫和新型城镇化的建设的新模式,是中西部地区依托特色资源、调整产业结构、推进城镇化发展的重要途径。如何让“苏马荡模式”这种“就地城镇化”模式在适合条件的地区推广,使得更多具有特色资源禀赋的地区脱贫致富,迈向新型城镇化道路,是值得研究的重要课题。