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贵州省创新信贷扶贫机制调查

发布时间:2015-05-07 来源:减贫与发展 阅读次数:


本文获国务院扶贫办组织评选的2013—2014年度扶贫开发优秀调研报告三等奖。

贵州省扶贫办信贷扶贫处


  近年来,贵州改变扶贫资金投向,重点实施产业扶贫,全力打造核桃、草地生态畜牧、油茶、茶叶、蔬菜、中药材等十大扶贫产业,初步形成“东油西薯南药北茶、中部蔬菜、面上牛羊核桃”的产业格局。然而,随着扶贫产业的蓬勃发展,有限的扶贫资金投入越来越难以满足日益增长的扶贫产业发展需求。以2013年为例,中央安排给贵州财政扶贫发展资金30.6亿元,按照2300元国家扶贫标准,全省有农村贫困人口923万人,若将财政扶贫资金平均分配到923万人贫困人手中,人均仅300元左右。多年的扶贫实践表明,仅仅依靠有限的财政扶贫资金很难做大做强产业,如何把财政扶贫资金作为银行金融资金与扶贫产业发展需求之间的“粘合剂”,作为撬动金融资金投入贫困地区参与扶贫开发的“杠杆”,作为贫困群众自觉参与扶贫开发项目实施、增强自我发展意识的“药引子”,吸纳更多的社会资金尤其是金融资金投入贫困地区扶贫开发,这成为贵州扶贫攻坚面临的一项重要而紧迫的课题。

  一、    主要做法和成效

  从2012年起,贵州省扶贫办坚持常规信贷工作和创新信贷机制两手抓,在信贷扶贫机制创新方面大胆迈步,积极探索建立“政银企农”四方合作的融资机制,与国开行贵州省分行、中国人民银行贵阳中心支行共同探索建立扶贫资金与信贷资金有机结合的新型扶贫融资模式,探索出一条用财政扶贫资金引导金融资金、社会资金推动产业扶贫规模发展的新路子,并将小额信贷与扶贫金融合作、园区建设、项目贷款贴息等工作整合推进,从根本上解决全省扶贫开发资金严重不足的问题。2013年,共引导金融机构向贫困地区投入贷款79.93亿元,其中到户贷款29.6亿元,项目贷款31.77亿元。

  (一)构建全方位、多层次、宽领域、多角度的扶贫金融合作体系

  1、与开发银行合作

  创建全国扶贫开发攻坚示范区是国发2号文件对贵州的战略定位,但资金严重不足是最大的瓶颈制约。为此,贵州省扶贫办提出了“政银合作”的新模式,建立“政府主导产业、企业(合作组织、农户)申报贷款、扶贫金融评估、多形式联合担保、项目市场运作、扶贫贴息支持、企业(合作组织、农户)承贷承还”的融资机制。

  2012年3月,省政府与国开行签订了《开发性金融支持贵州省扶贫攻坚合作备忘录》,“十二五”期间,国家开发银行将向贵州省提供300亿元的信用贷款额度。随后,省扶贫办与国开行贵州省分行制定了《开发性金融支持贵州省开发扶贫实施方案》,率先在武陵山腹地的铜仁市石阡县启动了“开发性金融支持武陵山片区扶贫攻坚合作项目”,同年拓展到全省20个县(见下图),全面推进开发性金融支持扶贫攻坚。

  省扶贫办与国开行贵州省分行建立了“三合两分”的合作方式。“一合”:双方共同确定扶持产业。“一分”:国开行贵州省分行一县一策设计贷款运作模式、融资授信、评审项目;省扶贫办专家评审、立项、批复实施方案。“二合”:双方共同下达到县信贷资金计划。“二分”:双方分别按各自程序将信贷资金、扶贫贴息资金存入专户。“三合”:按照国开行贵州省分行确定的项目应收利息,省扶贫办下达贴息资金,县财政将贴息资金划拨入融资平台,各乡(镇)财政所对用款人进行确认,融资平台完成利息支付,乡(镇)财政所完成报账程序。省扶贫办根据《贵州省扶贫贷款贴息资金管理暂行办法》规定,按贫困农户5%,扶贫龙头企业和合作社3%的标准进行贴息;国开行贵州省分行批量贷款支持参与优势特色农业产业的农户、专业合作组织以及企业;项目县负责项目推荐,并按国开行贵州省分行的要求建立管理平台、融资平台、担保平台、公示平台和信用协会“四台一会”的资金管理和风险防范机制,对贷款使用情况和项目实施情况进行全程跟踪。在扶贫金融合作贷款的担保形式上,依据农户、合作社、企业自身经济实力、资产规模、可用资源,灵活选择土地使用权担保、房屋所有权担保、林权担保、第三人工资担保、联户担保、固定资产担保等,积极探索并走出了一条农村“资源变资产、资产变资本”的“三资转换”新路子。由于把住了产业选择、项目申报、贷款发放、跟踪管理、贷款回收等关键环节,有效防范了项目风险。

  2013年5月14日至15日,国务院扶贫办、国家开发银行在贵州省铜仁市联合召开“全国开发性金融扶贫经验交流会”,组织全国22个省(区、市)扶贫办、国开行负责人实地参观考察。自扶贫金融合作项目(开行小农贷)启动实施以来,国开行贵州省分行共向22个扶贫金融合作试点县提供融资授信43.8亿元,省扶贫办与国开行贵州省分行累计联合下达信贷计划14.8亿元,累计发放贷款14.7亿元,贷款余额11.9亿元,支持石阡、江口、正安等22个县茶叶、中药材、果蔬等十大扶贫产业发展,直接惠及农户9821户、合作社132家、中小企业96家,带动贫困地区30余万农户走向增收脱贫道路。试点县在实施扶贫金融合作项目的同时,与国开行贵州省分行建立了良好的信用关系,在县域基础设施建设、生态移民搬迁、生态环境建设、社会事业发展等方面又签署合作协议65亿元,落实贷款发放25.6亿元。

  2、与人民银行贵阳支行进行合作

  2014年6月,省扶贫办与中国人民银行贵阳中心支行共同印发了《贵州省信贷支持精准扶贫实施办法》(黔扶通〔2014〕64号),在建立扶贫产业融资项目库和建档立卡的基础上,以培养壮大贫困地区优势特色主导产业、促进农民增收致富为目的,以农户小额信用贷款为载体,以扶贫贴息为杠杆,以支农再贷款为激励手段,以建立县级风险补偿机制为风险防范措施,融合推进农村金融服务和精准扶贫,创新扶贫小额信贷模式。2014至2015年计划发放扶贫小额信贷170亿元。

  按照文件规定:一是对建档立卡贫困农户给予“5万元以下、3年期以内、免除担保、基准利率、扶贫贴息”的小额信用贷款;二是对扶贫龙头企业贷款,利率应在其同类同档次贷款加权平均利率的基础上下浮不低于2个百分点;三是通过人民银行支农再贷款杠杆化模式发放的贷款,金融机构匹配的资金与支农再贷款的比例不低于1:1;四是由县级配套财政扶贫资金,按贷款发放额度的一定比例建立扶贫小额信用贷款风险补偿基金,按有关风险补偿规定进行补偿。以上措施,既调动金融机构积极性,又提高贫困农户贷款覆盖率、降低贫困农户和扶贫龙头企业的融资成本。

  此外,省扶贫办还与省农发行、省农行等进行了座谈,根据各家银行的优势选择合作领域,争取构建全方位、多层次、宽领域、多角度的扶贫金融合作体系。

  3、与投资公司进行合作贵州省扶贫办与光大金控资产管理有限公司、华阳国际产业投资有限公司衔接,启动设立阳光共济产业发展基金的筹备工作。3月中旬双方召开座谈会后,省扶贫办信贷处印发了《关于建立阳光共济产业发展基金项目库的通知》,筛选出10家企业,拟作为基金扶持对象,实施大型基金产业扶贫。目前,省扶贫正计划与吉运集团股份有限公司签署《融资租赁战略合作协议》,本着诚实、公平、自愿的原则,拟在融资租赁业务方面建立战略合作关系,开展合作,实现资源共享、互惠共赢。贵州通过大型基金产业扶贫和融资租赁合作,大胆改革,锐意创新,进一步创新了扶贫金融合作方式,拓宽了合作领域。

  (二)大胆创新扶贫信贷工作方式

  1、推行简政放权,激发创新活力。2014年,按照国办简政放权的要求,贵州将50%的财政扶贫资金下放到县,没有专门安排小额到户贴息资金,小额到户贴息资金由县扶贫办从到县资金中自主安排。根据《贵州省扶贫贷款贴息资金管理暂行办法》,小额到户贷款的管理和审批权限下放给县扶贫办和县财政局,原则上对贫困农户按年利率5%、扶贫龙头企业和农民专业合作社按年利率3%的标准进行贴息。简政放权给基层扶贫部门留足了足够的创新空间。以黔西南州安龙县为例,该县通过银政企合作的模式,积极加强与县内金融机构合作,发挥财政扶贫资金的杠杆作用,用活财政扶贫资金,初步探索出将部分用于发展产业的财政扶贫资金作风险补偿金存入金融机构,进行贷款发展产业,放大财政扶贫资金效应,拓宽扶贫面。一是建立风险补偿金制度。由县扶贫部门在县农行、县信用联社开立专户,将部分用于产业发展的财政扶贫资金划入该专户,作为风险补偿金进行贷款。二是放大财政扶贫资金效应。县农行、县信用联社按照不低于风险补偿金10倍的额度向项目农户发放贷款。三是严格贷款审核把关。项目农户由县扶贫部门提供,县农行、县信用联社按贷款相关规定进行调查和审查,对符合条件的项目农户发放贷款。四是实行联保责任制。农户项目贷款以“惠农卡”方式发放,三个项目农户构成一个联保小组,每个联保成员对整个联保小组的贷款负连带责任。所获贷款由项目农户所在农民专业合作社集中使用,封闭运行,统一偿还。五是建立贴息补助制度。项目贷款由县财政按年利率5%进行贴息,减轻项目农户负担。六是共同管理、责任共担。项目农户贷款期限届满,未偿还贷款的,由县扶贫部门、县农行、县信用联社共同催收;对无偿还能力的,将从风险补偿金中扣收。

  2、实施扶贫示范园区建设贴息。贵州省扶贫办对园区企业、合作社、农户贷款贴息标准采取更加灵活的贴息标准,改变以往按政策规定标准贴息的做法,首次实现贵州扶贫部门开展贴息以来的政策突破。与贵州省农村信用社联合社共同印发了《关于联合支持现代高效农业扶贫示范园区建设的意见》,就解决扶贫示范园区融资问题开展专项扶贫金融合作,重点支持园区内企业、农民专业合作社和参与园区基地建设的农户贷款,并明确合作原则、目标、方式、实施程序、保障机制和政策措施,对扶贫示范园区扶贫金融合作项目实行集中打捆申报。2013年,安排财政扶贫资金1.5亿元,专门作为贴息资金支持园区建设,带动金融机构向园区发放贷款30亿元。

  3、将到户贴息资金和产业扶持资金捆绑使用。省扶贫办和省财政厅联合印发了《关于下达2013年第一批中央和省财政专项扶贫资金的通知》,安排全省小额到户贷款贴息资金41个县共4200万元,对银行8.6亿元农村贷款进行贴息。其中,将2000万元小额到户贴息资金与6000万元茶产业扶贫项目资金捆绑使用,既用专项资金支持茶园建设,又用贴息资金支持茶叶企业和茶农贷款融资,双管齐下,多措并举,大幅提升资金使用效率和项目实施效益。由于茶产业扶贫领域的成功,其他扶贫产业也允许从扶贫项目资金中安排部分作为贴息资金。

  二、存在问题

  一是贴息资金不足。虽然印发了各县(市、区、特区)小额到户贷款发放指导计划,但是2012、2013连续两年小额到户贷款贴息资金只能覆盖全省88个县(市、区、特区)中不到一半的县。其中,2012年安排财政扶贫资金4000万元,在43个县实施小额到户贷款贴息;2013年安排财政扶贫资金4200万元,在41个县实施小额到户贷款贴息。导致一些县发放了贷款,却无法兑现贴息资金,出现群众上访现象。此外,贵州省扶贫办与省国开行联合实施扶贫金融合作项目,随着扶贫金融合作模式的创新和扶贫金融合作体系的建立,贷款贴息资金缺口不断扩大。

  二是贴息资金使用效益低。贴息资金的使用零星分散、点多面广,缺乏规模产业的聚合效应,缺乏农民专业合作组织的纽带效应,缺乏政府部门的统筹安排和规划引导,贴息资金的效益很难放大。

  三是对贴息资金的管理有待加强。小额到户贷款贴息管理权限下放到县后,由于贷前审核把关不严,普遍存在关系贴息、人情贴息、不该贴息的贷款也给予贴息、超过规定标准进行贴息等问题。

  三、相关对策和措施

  (一)扶贫小额信贷应执行信用贷款原则。与开展扶贫小额信贷的银行机构签署合作协议,按照农户小额信用贷款的相关规定,对建档立卡贫困农户进行信用等级评定,并给予“5万元以下、三年期以内,扶贫贴息、免除担保”的小额信用贷款。

  (二)制定明确的扶贫小额信贷贴息标准。当国家货币政策发生变化时,基准利率作为政策工具也会随之变化,可能影响扶贫小额信贷贴息工作的稳定开展,因此,需要制定明确的扶贫小额信贷贴息标准。基准利率作为贴息标准的是高还是低,从我们掌握的情况看,不同的银行风险偏好和工作成本不同,对执行基准利率的看法也不同。贵州省农村信用社是我省扶贫小额信贷的主力军,认为农村信用社执行基准利率是做不到的,理由是农村信用社在农村建立的机构完善,队伍庞大,工作成本明显高于其他同类银行,且扶贫小额信贷风险明显高于其他贷款品种。国家开发银行贵州省分行认为可以执行基准利率发放小额扶贫信贷,但受人民银行小额农贷规模控制,而且缺乏相应的县、乡工作机构和人员。目前,我省只有20个县通过与开发银行实施扶贫金融合作项目,建立了县级管理平台、融资平台、担保平台。综上所述,扶贫小额信贷的利率建议由银行和农户按市场化的原则自由协商确定,扶贫部门制定明确的贴息标准即可,重点关注贴息标准对农村小额信贷发放的引导能力和对贫困农户的扶持效果。

  (三)利用好支农再贷款政策。建议国务院扶贫从国家层面协调中国人民银行增加到省的支农再贷款计划,由扶贫部门与银行机构协议用支农再贷款,用于扶贫小额信贷发放,并按基准利率全额贴息。

  (四)突出扶贫信贷的产业导向作用。在扶贫信贷的顶层政策设计中,需要拓宽思路,不只局限于扶持建档立卡的贫困农户,还要考虑产业发展对贫困农户贷款用途的导向作用,对用于产业发展用途的贫困农户贷款给予更高的贴息扶持标准,从而提升贷款资金的使用效益,降低扶贫信贷小额贷款还款风险。同时,对产业链条上的扶贫龙头企业、大户,带动效应明显的,可给予适当的贴息支持。

  (五)建立县担保基金应明确资金来源。从当前执行的有关扶贫资金管理规定看,扶贫资金用于扶贫小额信贷的风险基金存在政策障碍,需要国务院扶贫办的从政策层面统一解决。若由县级财政解决资金来源,会在实际执行时碰到困难,因为多数贫困县财力有限,政府债务繁重。所以,建议从政策上明确,统一从财政扶贫资金中安排一定的专项资金作为扶贫小额信贷风险基金,并按扶贫部门、银行机构各50%的比例承担风险补偿。