当前的位置:  首页  >> 减贫与发展研究  >> 2015年第一期

河南省扶贫到户贷款贴息和贫困村互助资金工作调查

发布时间:2015-05-07 来源:减贫与发展 阅读次数:

  

  本文获国务院扶贫办组织评选的2013—2014年度扶贫开发优秀调研报告三等奖

  陈仁辉   河南省扶贫办互助资金小额信贷办公室主任


  为了摸清河南省贫困村互助资金(以下简称互助资金)和到户小额贴息贷款(以下简称小额信贷)两项工作底数、分析存的困难和问题,研究提出切实管用的措施办法,我们会同中国人民银行郑州中心支行、省财政厅有关人员,深入到我省10个市、20个县、37个贫困村,采取召开座谈会、现场查看、进村入户听取意见、问卷调查等形式进行了调查。

  一、两项工作开展情况

  (一)小额信贷项目开展情况

  我省小额信贷工作,自2001年至今大体可分三个阶段。2004年以前,小额信贷发放全部由农业银行一家承担,每年年初由农总行下达贷款指导性计划,年底由使用贷款的县逐级上报到农总行统一结算贴息。从2004年起,国务院扶贫办和财政部联合发文,对小额信贷贴息方式进行了改革,即国家将部分贴息资金下放地方管理,由地方对获得贷款的贫困农户给予贴息;小额信贷发放打破农行独家经营的做法,引入竞争机制,有能力承担贷款发放的银行都可以参与小额信贷发放。到2008年,国家又对小额信贷管理体制进行了全面改革,即中央财政贴息资金全部下放地方管理。国家实行统一贴息率,小额信贷按年利率5%给予贴息。小额信贷经过试点、推广,全省2004-2013年期间,共投入中央和省财政扶贫贴息资金28126万元,共发放扶贫到户贷款49.73亿元。通过小额信贷项目实施,直接扶持贫困户25.09万户、100万贫困人口脱贫致富(见表1)。

  表1:河南省2004—2013年小额信贷实施情况汇总表

  单位:万元,户

年度 中央和省贴息资金 其中省级资金 发放贷款额 扶持贫困户户数

2004 500 0 5903.5 7672

2005 1460 860 18060 20040

2006 3230 1680 32919 30437

2007 2990 1440 34362 26745

2008 2800 1250 50667 29273

2009 1650 100 60608 3138

2010 2200  525 42393 20083

2011 4000 2242.5 74796 29817

2012 5000 3400 95595 29713

2013 4296 2696 82030 25766

合计 28126 14193.5 497333.5 250934

  (二)互助资金试点项目开展情况。

  我省互助资金试点工作从2006年开始,先后在47个县的735个贫困村开展。其中,中央财政扶贫资金安排246个村,省财政扶贫资金安排489个村。入社农户34600户,其中贫困户22007户,占入社农户的63.6%。截止2013年6月30日,互助资金总规模13646.4万元,其中中央财政扶贫资金3785万元,省财政扶贫资金8425万元,农户交纳互助金1238.15万元;其他(捐赠、增值等)198.2万元。(见表2)

  表2:河南省互助资金试点情况一览表

  年度试点级别试点县(个)投入财政资金(万元)试点村(个)每村投入资金(万元)

  2006国家级21501015

  2007国家级21501015省级157507510

  2008国家级313509015

  2009国家级79006115(14)

  2010国家级311257515

  2011省级11267015015(20)

  2012省级10258716015(20)

  2013省级262528104

  合(累)计4712210735

  二、主要做法与成效

  (一)切实加强组织领导。河南省扶贫办为加强对两项试点工作的领导,成立了专门业务处室。试点县的县委、县政府都把互助资金和小额信贷作为强化产业扶贫、全面建成小康社会、构建和谐农村的一项重要措施来抓,成立专门组织,明确主管领导。新县、光山、嵩县、汝阳等十几个县两项工作试点项目集中的乡镇,专门成立了产业开发办公室。各市、县不仅明确由主管县长主抓,还落实了相关部门工作职责,并加大部门间的协调力度。为解决互助社注册问题,各试点县做了大量工作:有的召开县长办公会,印发专题会议纪要作为民政注册的依据;有的协调到工商部门注册并减免相应税费;有的协调人民银行,直接为互助社设立对公账户提供支持。

  (二)逐步扩大扶持范围。2011年以后,受注册困难等因素制约,互助资金投入虽然增加不多,但比2000年增加了一倍多。2011年以来,小额信贷投入资金年增幅接近50%。从2012年起,逐步将小额信贷项目扩大到非重点县的贫困村,对辉县、林州、沁阳、博爱、修武等5个非重点县进行了扶持。

  (三)真正突出扶持重点。在地域上突出对贫困县、贫困村的扶持,80%的项目资金集中用于国定贫困县;同时把增加贫困户收入作为试点工作的重中之重,试点项目资金全部用于扶持贫困户发展种植业和养殖业,培植区域特色产业。如光山县立足各试点村资源优势,确定了李湾村蔬菜种植、肖庄村和张湾村茶叶种植、张河村和罗洼村生猪养殖三个产业发展小区,实实在在促进了群众增收。原阳县韩董庄乡官地村、韩屋村和陡门乡陡西村蔬菜种植,路寨乡路西村的肉牛养殖和果木种植等,在互助资金项目扶持下都形成了规模。

  (四)努力创新工作机制。一是下放审批权限。2008年将到户小额信贷项目审批权下放给县。二是引入竞争机制。对到户小额信贷项目,竞争优选放贷金融机构,把重原则、讲信用、口碑好,愿意参与扶贫开发工作的金融机构作为放贷机构。三是加强业务培训。汝阳县运用雨露计划培训基地开展互助资金试点培训;柘城县建立了统一的财务管理和核算制度,统一会计科目,统一记账凭证。四是搞好宣传发动。一些试点县将互助资金的指导思想、重要意义、目标任务、方法措施等内容编制成册,宣传到相关部门和人员,宣传到家家户户。

  (五)严格项目资金监管。严把扶持对象关,对享受贴息和互助资金扶持的贫困户由村组和乡镇层层审核确定;严把资金投向关,小额信贷和互助资金资金集中用于能够促进农民增收的种植业、养殖业和农产品加工业等发展项目;严把贴息兑付关,扶贫办、财政局对贫困户贷款名单进行严格把关、严格审核,通过金融部门把贷款贴息直接补助到户,既确保了贷款农户真正享受到国家的扶持政策,又保证了资金安全。

  三、困难、问题与原因分析

  各地两项试点工作虽然进行了一些大胆尝试,取得了一些成效,运行总体正常,受到贫困农户欢迎。但通过调研发现,无论是政策层面还是具体操作层面,都存在一些不容忽视的问题。

  (一)思想认识不到位。一些地方认为,这两项工作“花钱、费力、担责”,不好干、不愿干、不会干。调查发现,部分市县扶贫办不是积极争取这两项资金,而是希望少安排或不安排这两项资金。认为这两项工作对象分散、项目太小、要求太高、工作量大,费时、费力、费事;而且“政策性强、规定太死”,不愿创新、不敢创新,怕“趟浑水”、怕担责。

  (二)政策设计不完善。由于是“试点”,两项工作相关政策规定虽几经调整,但仍不够完善。就小额信贷而言,一是贴息率低。这不难从现有针对农村的其他小额信贷项目的比较中清楚看出:残联实施的“康复扶贫小额贷款”实行的是财政资金全额贴息;妇联实施的“妇女创业小额贷款”实行的是上浮贷款利率并财政全额贴息;劳动部门针对返乡农民工创业小额贷款也是实行财政资金全额贴息。但对最弱势、最需要帮助、最难得到信贷扶持的贫困农户为对象的扶贫小额贷款只贴息5%,不对等、不相称的政策规定,必然导致其引导不到信贷资金,也难以吸引贫困农户。二是担保机制未建立。金融机构信贷制度规定,资金抵押和合格担保人担保是获得信贷资金的必要条件,而贫困户既无资产可抵押,又无合格担保人愿意为其提供担保。在此情况下,又未建立起相应的担保机制,使发放和回收贷款的费用高、风险大,金融机构不积极甚至不愿意发放扶贫小额贷款。金融机构秉承的“安全、活力、获利”的市场规则,与“给予、无偿、惠民”为宗旨的扶持“穷人”的政府愿望相矛盾,这是种“一厢情愿”,必然导致贫困农户很难获得贷款支持。三是小额信贷贴息年限与农业生产周期、项目周期不匹配。到户扶贫贴息贷款政策规定,所有贴息项目,无论周期长短,一律实行一年期贴息。而产业发展是一个中长期过程,农牧业生产周期较长,大部分项目见效周期在一年以上,有的需要两、三年甚至更长时间。贫困群众迫切希望延长贴息期限,持续扶持,持续发展。由于政策设计上的缺陷,使得到户小额贴息贷款工作越来越难做。据统计,截止2014年4月,河南省34个县发生贴息资金滞留现象,占试点县总数的49%;且滞留资金数额和占当年资金的比例都呈逐年递增趋势(见表3)。

  表3:2008—2012年河南省小额信贷试点县资金滞留情况

  实施年度贴息资金滞留县(个)占试点县比例(%)贴息资金滞留金额(万元)占总资金比例(%)

  2008 8 14 243.38 8.69

  2009 7 12 217.9 13.20

  2010 11 22 454.79 20.67

  2011 19 36 954 23.85

  合计——1870.07 17.56

  就互助资金而言,一是政策设计初衷与贫困农户实际得到扶持的吻合度不够高,较小的借款额度和较高的占用费降低了试点项目对贫困农户的扶持力度和吸引力。在现行所有的专项扶贫措施中,唯有互助资金是“不予反取”(整村推进、连片开发,少的几十万、多则上百万、千万,全部是无偿性给予)。互助资金不但“有偿”,而且从目前实施的情况看,贫困户借款占用费均超过人民银行规定的基准利率,有的甚至超过商业银行的实际利率。二是登记注册问题一直没有根本解决,资金互助社法人地位的“合法性”未得到相关部门认可。全省经民政、工商注册的只占70.2%,有30%的资金互助社是“无证”运营(见表4)。2011年和2013年共安排给舞阳县的597万元互助资金,因注册问题没解决,一直没有运行。有的县扶贫办主任为互助资金注册问题甚至与县民政局领导闹得很僵。平舆县社桥乡张柏坟村互助资金社理事长徐金棒反映,2013年他所在的村被确定为试点村,为本村互助资金注册的事,他上上下下跑了20多趟,至今还未解决。三是种子金少,借款额度小,难以对项目村和借款贫困户起到扶持作用。

  表4:河南省互助资金试点县注册情况统计表

  注册或运行类型试点县数量(个)占试点县总数比例(%)

  民政注册25 53.2

  工商注册8 17.1

  只有对公账户运行4 8.5

  私人账户运行1 2.1

  未注册也未运行9 19.1

  合计47  100

  (三)落实环境不友好。两项工作之所以落实难,还有环境不够友好的原因。其一,从区域环境上看,思想解放、观念较新的信阳、洛阳、商丘等地落实较好;而周口、驻马店落实较差。其二,从工作环境上看,互助资金项目缺乏必要的项目启动资金和按要求实行电脑记账的必要设施,理事会成员缺乏相应的专门培训。互助资金从项目确定到宣传发动,再到登记注册、管理人员培训和具体实施,没有一个环节不花钱,而我们安排的互助资金项目没有一分钱的启动经费。要求电脑记账,却没钱购置电脑。其三,从对项目落实的要求看,设定限制过多,束缚了市县手脚,有的工作的确很难开展:比如小额信贷,要求扶持对象必须是两项制度有效衔接识别的建档立卡的贫困户。而实际情况是,贫困户是动态变化的,装在电脑里的情况往往与实际情况脱节;而且,两项制度有效衔接识别的贫困户近一半是低保五保对象,这部分人基本生活都难保障,要想再到银行贷款三、五万,既没有可能也没有必要;而有发展愿望和能力较强的农户又往往不在建档立卡之列。于此造成的结果是:能贷到款的,不在扶持范围;在扶持范围的,贷不到款,此项工作便陷入“两难”困境,越来越难做。资金滞留逐年增加,便是所有问题最终、最直接的表现。

  四、几点建议

  深入推进两项试点工作,最根本的是要继续深化认识,用思想认识的高度保证工作落实的力度。要把思想认识统一到中央和省委扶贫开发工作会议的精神上来。充分认识两项试点工作是对扶贫资金使用管理机制的创新,能够有效提高扶贫工作的精准度,是“工作到村、扶贫到户”的最现实、最具体的抓手,是贫困农民的“及时雨”,能够在一定程度上缓解贫困农户发展资金短缺的困难,发挥“小信贷大产业、小信贷大增收”的作用。在深化认识的前提之下,还要注重解决好以下具体问题:

  (一)提高贴息率。建议小额贴息贷款在国家规定的5%贴息额度的基础上,由省财政扶贫资金提高贴息额度,实现全额贴息。使小额贴息扶贫项目加大引导信贷资金的力度和对贷款贫困户的扶持力度,真正实现“小信贷,大产业;小信贷,大增收”。

  (二)扩大覆盖面。逐步实现小额贴息扶贫项目对面上县贫困村的全覆盖;互助资金要加大向面上县贫困村的倾斜。新阶段扶贫要求“应保尽保、应扶尽扶”。从目前情况看,对面上县贫困村和非贫困村中的贫困户,其他专项扶贫措施落实“应扶尽扶”有许多限制;而两项试点工作特别是小额信贷资金投放区域相对灵活、覆盖面大,是实现“应扶尽扶”的最好抓手。

  (三)设立小额信贷担保基金。建议安排财政扶贫专项资金,以县为单位,每个片区县不少于1500万元、片区外的国家级重点县不少于1000万元、省重点县不少于800万元设立扶贫贷款担保基金,对贫困农户实施担保,有效解决贫困农户“担保难、贷款难”问题。

  (四)适当安排专项工作经费和奖补资金。参照劳动部门“回乡创业农民工小额贷款”管理办法,对开办贷款业务的经办银行按季给予手续费补助,补助金额为贷款实际发放金额的05%,主要用于补充基层经办银行的工作经费。财政对担保机构给予不低于当期贷款本金1%的担保费补助,用于充实担保机构开展工作所需经费;补助经费由担保机构申请,扶贫办审核认定,财政部门按季核拨。同时,分批为互助资金试点村配置电脑,解决电脑记账问题。

  (五)适当放宽项目实施限制。落实县级管理权限,真正把权力下放到县,放宽项目实施限制。小额信贷由各县市因地制宜确定发放范围、贴息期限和贴息额度。扩大互助资金试点村种子金数量。依据贫困村大小和贫困人口数量多少,由县扶贫办按照30万、40万、50万的标准,具体确定试点村种子金规模,发挥县级积极性、能动性。

  (六)实现两项试点有效衔接。适当增加每户贫困户在互助社的借款额度(具体额度由互助社研究决定),并对借用互助资金的贫困户按照小额贷款贴息政策给予贴息。既可以直接贴给借款贫困户;也可以直接贴给互助社,互助社不再收取借款农户的占用金。

  (七)实现两项试点与其他扶贫措施衔接。积极与民政部门沟通,解决互助资金注册问题。要以制度形式把互助资金注册问题“一劳永逸”地解决好,防止人为“折腾”,减少不必要的成本。将互助社管理人员培训纳入“雨露计划”培训范围;将互助社理事长和监事长培训纳入致富带头人培训。

  (八)科学合理安排项目资金。对两项试点工作做得好、有资金需求的县,安排相应项目资金;对工作做得不好、没有资金需求的县,少安排或不安排项目资金。切实解决有利的干、没利的不干、干好干坏一个样的问题,以促进各市县对这两项工作的重视。