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湖北省金融扶贫现状与机制创新

发布时间:2015-05-07 来源:减贫与发展 阅读次数:

谭诗斌作者单位:华中科技大学(中国·南方)减贫与发展研究院


  湖北是我国中部地区农村贫困面比较大的一个省份。同时,湖北省会城市武汉也是全国区域性金融中心。近年来,湖北各级政府以及在鄂各银行金融机构,全面贯彻《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》、中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号)精神,按照中国人民银行等7部门《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》(银发〔2014〕65号)的要求,深入推进金融体制改革,不断创新金融产品和服务,积极发展农村普惠金融,有力支持贫困地区经济社会发展和贫困人口脱贫致富。

  一、湖北扶贫开发金融服务现状

  (一)金融服务机构多元化发展,经营网点向农村基层延伸。近些年来,湖北省银行业发展良好,金融服务机构多元化趋势明显,贫困地区农村基层服务网点建设不断加快。2013年,湖北金融服务机构(营业网点)达到7067个,从业人员11.54万人,资产总额达3.6万亿元,分别比2010年增长6.3%、13.3%和56.8%。金融服务机构结构比例为:大型商业银行(包括中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行和交通银行)占40%;国家政策性银行(包括国家开发银行、中国农业发展银行)占1.3%;股份制商业银行占3.4%;小型农村金融机构(包括农村信用社、农村合作银行和农村商业银行)占31.3%;邮政储蓄银行占23%;新型农村金融机构(包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社)占1%。经营网点向农村基层延伸,小型农村金融机构增长2.3%,资产总额增长率高达89.7%;新型农村金融机构由2010年的17个增加到69个,资产总额达到131亿元。

  (二)农村信贷投入总量持续增长,贫困地区融资难得到明显缓解。近3年来,中国人民银行武汉分行累计向湖北省四个集中连片特困地区发放支农再贷款18845亿元;对考核达标的农商行和农行“三农金融事业部”实行较低的存款准备金率,增加相关金融机构可用资金近30亿元;对贫困地区民族贸易和民族特需商品定点生产企业实施优惠利率贴息,仅2013年,人行武汉分行累计对集中连片特困地区发放利差补助17025万元,享受补助的企业获得贷款35.86亿元,有效降低了贫困地区企业融资成本。2013年,湖北集中连片特困地区涉农贷款余额同比增长9.8%;全省农村信用社各项贷款余额达到2554亿元,其中县域贷款占全省银行业32%,农户贷款占71%,小微企业贷款占28%,农信社成为全省县域经济的主流银行和贫困地区支农服务的主力银行。

  (三)农村支付便捷体系逐步完善,金融服务水平明显提升。加快推进贫困地区支付服务基础设施建设,逐步扩展和延伸支付清算网络的辐射范围,支持贫困地区符合条件的农村信用社、村镇银行等银行业金融机构以经济、便捷的方式接入人民银行跨行支付系统。大力推广“三公里”金融服务圈、“村级金融服务站”等创新服务模式,加快普及现代支付机具和大小额支付系统,大大方便了贫困地区农民群众。2013年,全省转账电话村级覆盖率达98%;银行卡助农取款服务基本实现行政村全覆盖;ATM和POS机乡镇覆盖率分别达94.1%、88.7%。

  (四)农村信用体系建设步伐加快,贫困地区金融生态环境得到优化。全省农村深入开展“信用户”、“信用村”、“信用乡(镇)”创建活动,不断提高贫困地区各类经济主体的信用意识,营造良好农村信用环境。将信用体系建设与农户小额信贷有效结合,切实发挥农村信用体系在提升贫困地区农户信用等级、降低金融机构支农成本和风险、增加农村经济活力等方面的重要作用。全省共创建信用乡镇990个,占全省全部乡镇的94%;评选信用农户841.1万农户,占全省乡村农户的80%。湖北省农村信用社已搭建全省农村信用电子档案平台系统,涵盖农户、农民专业合作组织和农村企业等农村经济主体,并建立了一套有针对性的信用评价机制,评价结果作为信贷审批和贷款风险定价的重要参考。

  (五)扶贫贴息贷款项目持续实施,产业扶贫作用日益显著。湖北省坚持以财政扶贫资金为牵引,撬动金融资本投入,服务贫困地区产业发展,放大扶贫资源效益。2011-2014年,省政府连续四年为集中连片特困地区的34个县(市)各安排扶贫贴息资金300万元,共投入财政贴息资金规模达4.08亿元,重点扶持促进贫困户就业、带动贫困户增收的产业化扶贫龙头企业、专业合作社和产业基地。仅2013年,撬动金融资本36亿多元参与扶贫开发,扶持农业产业化龙头企业736多家,辐射带动2600个贫困村、94.4万人,使14.8万个贫困户脱贫。2013年,针对发展产业资金短缺的贫困户,扶贫部门安排到户贴息资金1125万元,发放小额扶贫贴息贷款22500万元,户均贷款4000元,带动户均增收1042元。此外,省妇联开展妇女小额担保贷款,发放贷款1.69多万笔,贷款金额11.99亿元;省残联安排4800万元康复扶贫贷款指标,贴息280万元,扶持3473名农村残疾人就业。

  (六)贫困村互助金试点工作稳步推进,贫困户生产资金困难得到缓解。全省29个扶贫开发工作重点县(市)共有360个贫困村开展了生产互助金试点工作,组建“扶贫互助社”360个,入社农户46921户,其中贫困户占入社农户总数的65.3%。截止2013年底,共投入扶贫互助资金累计总规模已达6733万元,其中中央财政扶贫资金2498万元,省级财政扶贫资金3256万元,农户入社交纳资金779万元、其他资金200万元(资金结构见图2)。全省累计发放借款7833万元,借款户数26145户,其中贫困户借款20643户,占总户数的79%,贫困户借款6635万元,占累计借款总额的85%,还款率达98%。在累计发放的借款中,用于发展种植业占45.4%,养殖业占38.6%,加工业占5.9%,农村商业及运输业占5.3%,其他4.8%。

  二、金融服务机制创新的几种典型模式

  (一)随州模式:农户贷款互助合作担保湖北省随州市从2009年开始,积极推动“农户贷款互助担保合作社”的建设与发展。目前,全市围绕具有地方特色的产业链,成立了18家农户贷款互助担保合作社,入会会员8000户,累计用信7.4亿元,贷款余额2.1亿元,到期贷款及利息回收率均100%。农贷担保合作社采用“担保+联保”的创新方式,为破解农户贷款难、担保难做出了有益尝试和积极探索。随州市的农户贷款互助担保合作社是在政府引导下,由农业银行随州分行推动,村委会发起运作,农户入会入股自愿。农户入会时交纳不高于5000元的股金,主要用于建立担保基金。农户贷款时,按照不超过贷款额度的2%向担保合作社缴纳担保费。担保合作社的主要经营收入为担保费和股金利息收入,其中60%用于合作社的日常开支和维权费用,其余40%用于增加担保基金、冲抵担保发生的经营亏损、代偿支出和弥补担保呆账损失。农业银行与担保合作社签订合作协议,对担保合作社出具担保函并在借款合同上盖章确认担保行为的农户进行整体授信,分户用信,最高按成员入股金额的10倍发放贷款,但单户不超过5万元。贷款办理程序简化,贷款使用方式十分灵活,在两年授信期内,可随时获取贷款,无需重新办理贷款手续。农户贷款互助担保合作社最大的创新亮点就是实现了担保合作化和农户联保模式运作。贷款互助担保合作社内部设立若干个农户联保小组,利用联保小组成员相互熟悉的特点,由每个联保小组负责对会员入会、贷款申请进行审查,联保小组成员对贷款负有连带担保责任。这种模式通过公司化规范运作,联保式强化责任,使农户自我控制会员质量、自我强化还款意识、自我控制贷款风险,达到全员参与、全员管理、全员化险的目的。农户贷款互助担保合作社成立与机制创新,一是解决了农户贷款难题,增加了农民收入。二是探索了新的担保模式,助推了“三农”发展。三是有效防控了贷款风险,实现了持续发展。四是加强了诚信建设,培植了农民信用意识。通过担保合作社的运作,农户的诚信意识、合同意识逐渐树立,诚信建设取得初步成效。

  (二)宜城模式:“行业协会+联保基金+银行”湖北省宜城市粮油行业协会与宜城农村信用联社联合开办“专业协会+联保基金+银行”的会员联合担保贷款模式,有效突破了农村地区经济主体抵押担保物品不足的障碍,既增加了对粮油企业的信贷投入,又较好地防范了金融风险,充分发挥了市场化经济组织在信息流通及行业自律方面的作用,找到了“三农”经济发展与农村金融支持的结合点。会员联保贷款运行几年来,取得了社会效益、经济效益同步提高,“会员、信用社、社会”三方满意的良好效果。“行业协会+联保基金+银行”信贷运作模式是,由粮油行业协会的会员自愿组成联合担保贷款小组,共同出资设立风险担保金,并相互承担连带责任。它不同于农户联保贷款,会员联保贷款的主要操作流程是:成立联保小组——确定授信额度——签订授信协议——贷款申请——贷款审查——缴存保证金——签订贷款合同——发放贷款——贷后管理——本息收回,共10个环节。有贷款需求的会员自愿组合,向协会递交申请,粮油行业协会成立专门的资格审查委员会,对会员提供的申请、资格及有关资料进行初审,对通过资格初审的会员由协会牵头,按照“自愿组合,诚实守信,风险共担”的原则成立联保小组,联保小组成员对贷款共同承担连带保证责任。会员按照联保小组授信总额的25%缴存保证金,由协会收取后存入在农信社开立的保证金专户,农信社按照保证金1︰4的比例向联保小组会员发放贷款。担保金账户余额始终不低于会员贷款总额的25%,农信社按照不高于会员资产40%的比例分户授信,随用随贷。自贷款开办以来,宜城农信社分累计为413户会员发放贷款2亿元,较好地满足了粮油加工企业对季节性收购资金的需求,实现了信用社拓展业务空间、会员企业壮大经营实力的双赢效果,也带动了当地粮油生产、加工、流通业的发展。这一信贷产品创新得到了人总行、分行和国务院相关部委领导重视和肯定,被誉为“宜城模式”,并在全国第十一次地方金融论坛上推介。“宜城模式”在宜城先后被农发行、农行、邮储银行、村镇银行等金融机构复制,向本市南营楚花花生协会、刘猴生猪养殖专业合作社、南营甲鱼协会、郑集养鸭协会等120余家涉农小微企业和农村专业合作经济组织累计发放贷款3.4亿元。此外,宜城金融机构还先后推出移民后扶资金创业贷款、林权、荒山荒滩、土地承包经营权、水面经营权抵押贷款、仓储抵押贷款等信贷产品和信用模式,有效地解决了涉农小微企业“短、小、频、急”的资金需求。

  (三)竹溪模式:改革小额贷款扶贫贴息方式十堰市竹溪县是国家扶贫开发工作重点县。从2013年开始,竹溪县根据省扶贫办印发的《湖北省小额贷款扶贫贴息项目管理试行办法》(鄂政扶发〔2012〕40号),改革小额贷款扶贫贴息实施方式,实行“四明确、两规范”和“先贷款后贴息”的运作机制,取得了良好效果。“四明确”是:(1)明确贴息对象。扶贫贴息重点对象是全县建档立卡在册贫困户;其次是对通过能人大户牵头以“基地+农户”的产业扶贫形式带动贫困户共同致富的项目和农村中贫困户参与的经济互助合作组织,在明确扶贫责任和帮带机制的前提下,可适当给予支持。(2)明确贴息范围。对符合上述条件的对象在本县各商业银行、扶贫互助社等金融组织已发生贷款的进行贴息。(3)明确贴息标准。按5%年利率给予贴息,贫困户贷款贴息额度不超过3000元,能人大户贷款贴息额度不超过6000元。(4)明确贷款用途。扶贫小额贷款主要用于扶持贫困户发展农业生产(包括种植业、养殖业)、民族手工业、乡村旅游业和小型农产品加工业等增收项目。“两规范”是:(1)规范申报程序。由上年度已获得小额贷款的农户自愿填写《竹溪县小额到户扶贫贷款贴息申请表》,并附上相关贷借款凭证(原件)、贷借款还款凭证(原件)、贷借款贴息申请书、身份证复印件、银行卡号复印件、经济互助合作组织(公司)相关证件复印件等,经所在行政村或乡镇政府审核、财政局审查,统一上报县扶贫办审批。(2)规范发放方式。由县财政局通过“一卡通”(一折通)方式将贴息资金直接发放到户,并在财政、扶贫网向社会公示。2013年度,竹溪县扶贫办、财政局共实施扶贫贴息对象147户(其中种植业70户、养殖业76户、加工业1户),贷款额度1552.95万元,已发生利息额度107.99万元,实际审批贴息额度为79万元,全部通过“一卡通”(一折通)方式从银行将贴息资金全部直接发放到户,有力支持了贫困户发展生产。

  (四)利川模式:农村信用体系建设促进普惠金融恩施自治州利川市是国家扶贫开发工作重点县。近些年,利川市信用合作社把农村信用体系建设作为一项基础性工程,大力开展信用户、信用村、信用乡镇和信用企业评定工作,加大了信贷投放力度,促进了“普惠金融”理念的践行,支持了产业扶贫和农民脱贫致富。近两年,全市共建立了13万份农户经济档案,评定信用农户12万户,授信总额12.4亿元,累计投放贷款12亿元。建立中小企业信息档案680份,评定A级以上信用企业33户,累计发放贷款22680万元,支持了144家中小企业发展。累计发放贷款620万元,支持7个农民专业组织及241名成员发展。为了做实农户小额信贷,利川农信社在全市12个乡镇设立了16个营业网点,保障广大农民的基础性金融服务。与此同时,建立了包村信贷员制度和“四个一”信贷服务制度,即一村一张公示牌,一户一张联系卡,一人一本工作日志,一月一张监测表,实现了信贷服务全覆盖。利川农信社采取了“龙头企业+基地农户+农信社”支农模式,推出组合贷款,支持农业产业化。针对龙头企业,推出了生产设备抵押贷款、担保公司担保贷款、流动资金循环贷款等系列产品,帮助企业解决流动资金短缺难题。对基地农户,由龙头企业担保,推出了订单农户贷款、订单企业贷款等系列产品,支持原料基地发展。两年来,利川农信社共向利川市五洲牧业专业合作社、利川市中兴茶叶有限责任公司、利川市硒源茶叶有限责任公司、利川市兴盛福农业开发有限责任公司、利川市凯瑞现代农业有限责任公司等100多家中小型企业的发展,共计投放贷款22680万元。针对农村新型经营主体贷款难问题,利川农信社还创新了土地经营权抵押贷款、林权抵押贷款、联保贷款等一系列贷款品种,大大缓解了经营大户的资金需求。两年共计发放农村经营户贷款近2亿元,涉惠经营户达3000多家。

  (五)宣恩“试水”:与银行联姻放大互助金扶贫效应贫困村生产互助金在湖北省试点多年,取得了显著成效,但也存在诸多亟待解决的问题。其中,基层普遍反映有两大问题:一是生产互助金本金太少(每村只有15万元),单笔借款按规定不能超过5000元,对支持贫困农民发展生产作用有限。二是由于互助金本金来源是财政专项扶贫资金,于是出现两种情况:一是村互助社担心农民借后不还,不敢放款,从而导致互助金闲置;二是有些农民认为互助金是政府扶贫款,还不还无所谓,由于缺乏约束力,从而导致互助金放出去后无法收回。为了破解以上两个难题,2014年5月,宣恩县扶贫办在全省率先“试水”,在本县椒园镇黄坪村办试点,探索生产互助金运营机制,利用该村的生产互助金建立小额贷款担保基金,开办扶贫互助社担保贷款。县扶贫办与州人行、县农村商业银行协商决定,将黄坪村扶贫互助社的15万元生产互助金转化为担保基金,由承贷银行按照1:10的比例进行授信,信贷规模扩大到150万元,大大增加了扶贫互助社社员的借款额度。同时,由银行与借款社员签定贷款合同,从法律上约束了双方行为,特别是借款人的还款行为。黄坪村扶贫互助社的小额担保贷款,单笔不超过5万元,贷款期限不超过12个月。目前,已累计向30个社员发放小额担保贷款148万元。由于目前尚未到贷款回收时限,黄坪村初次“试水”效果如何,还有待进一步观察和研究。但至少有一点可以肯定,宣恩县敢为人先,大胆“试水”,这种改革创新精神是值得称赞和提倡的。

  三、进一步改善金融扶贫服务的基本思路

  (一)坚持政策性、商业性和合作性金融的优势互补。充分利用国家开发银行、中国农业发展银行的政策优势,加大对贫困地区信贷支持力度;继续发挥中国农业银行、邮政储蓄银行、农村信用社等在贫困地区的支农主力军作用;积极培育村镇银行等新型农村金融机构,规范发展小额贷款公司,支持民间资本在贫困地区优先设立金融机构,有效增加对贫困地区信贷供给;规范发展贫困村资金互助组织,积极培育发展新型农村合作金融组织。

  (二)创新发展扶贫小额信贷。结合湖北实际,认真贯彻落实国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、国家银监会、国家保监会2014年12月10日下发的《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》(国开办发〔2014〕78号)文件精神,完善扶贫贴息贷款政策和机制,拓展针对建档立卡贫困户的特惠政策措施,丰富扶贫小额信贷的产品和形式,改善贫困地区金融生态环境,使扶贫小额信贷覆盖建档立卡贫困农户的比例和规模有较大增长,切实解决贫困户贷款难问题。具体来说,主要在以下几个方面实现突破与创新:(1)根据本省建档立卡贫困户和扶贫开发工作需要,编制湖北省扶贫小额信贷发展规划(2015-2020年)和年度工作计划,报经省扶贫开发领导小组审批后实施。(2)在开展“信用户、信用村、信用乡(镇)”创建活动的过程中,改进评级方法,对建档立卡贫困户进行信用评级,并对申请贷款的建档立卡贫困户进行授信。(3)金融机构应当为建档立卡贫困户量身定制贷款产品,完善信贷服务,为贫困户提供免抵押、免担保的信用贷款。(4)加大扶贫贴息支持力度。省里统筹安排财政扶贫贴息资金计划,由各县(市)对符合条件的贷款贫困户给予贴息支持,贴息利率应提高至国家基准利率水平。(5)鼓励县(市)一级探索建立县、乡(镇)、村三级联动的扶贫小额信贷服务平台(服务中心、协会等),为建档立卡贫困户提供信用评级、建立信用档案、贷款申报等信贷中介服务。(6)积极探索扶贫小额信贷风险分担机制,在重点县逐步建立扶贫小额贷款担保基金,用于补偿扶贫小额信贷发生的坏账损失。

  (三)继续改善农村支付环境条件。支持贫困地区符合条件的农村信用社、村镇银行等银行业金融机构以经济、便捷的方式接入人民银行跨行支付系统,畅通清算渠道,构建城乡一体的支付结算网络。大力推广非现金支付工具,深化银行卡助农取款和农民工银行卡特色服务,切实满足贫困地区农民各项支农补助发放、小额取现、转账、余额查询等基本服务需求。普及“村级金融服务站”等创新服务模式,方便了贫困地区农民群众。

  (四)加快推进农村信用体系建设。在贫困地区继续深入开展“信用户”、“信用村”、“信用乡(镇)”创建活动,不断增强各类经济主体和农户信用意识,营造良好农村信用环境。继续推进农户电子信用档案建设,完善信用评价与共享机制。促进信用体系建设与农户小额信贷有效结合,鼓励金融机构创新农户小额信用贷款运作模式,提高贫困农户的申贷获得率,切实发挥农村信用体系在提升贫困地区农户信用等级、降低金融机构支农成本和风险、增加信贷投放等方面的重要作用。

  (五)创新农村贷款产品服务方式。积极探索开发适合贫困地区现代农业发展特点的贷款专项产品和服务模式。大力发展大型农机具、林权抵押等信贷业务。稳妥开展农村土地承包经营权抵押贷款和慎重稳妥推进农民住房财产权抵押贷款工作,进一步拓展抵押担保物范围。积极推进为贫困地区农户和建档立卡贫困户提供免担保、免抵押的小额信贷服务,努力促进贫困户贷得到、用得好、还得上、逐步富。

  (六)积极构建贫困地区风险保障网络。鼓励保险机构在贫困地区设立基层服务网点,进一步提高贫困地区保险密度和深度。积极发展特色农业保险、扶贫小额保险,扩大特色种养业险种,探索建立“政银保”合作机制,提高金融机构放贷积极性。逐步建立适合贫困地区特点的农业保险大灾风险分散机制,完善多种形式的农业保险,发挥保险对贫困地区特色产业发展和金融支农服务的保障作用。

  主要参考资料

  1人行武汉分行货币政策分析小组:2010-2013年《湖北省金融运行发展报告》

  2湖北省人民政府:《湖北省金融业“十二五”发展规划》

  3湖北省扶贫办:《关于湖北省贫困村互助社运行管理情况全面评估的报告》

  4《人行武汉分行落实金融扶贫联动协调机制》,中国发展门户网

  5《金融扶持湖北省连片特困地区扶贫攻坚纪实》,中国金融新闻网

  6《宣恩正式启动金融扶贫示范县试点》,恩施新闻网