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走向精准最为深刻的变革

发布时间:2015-12-16 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:

 

——兰考纵深推进打通扶贫资金项目“最后一公里”管理改革的调查与思考

湖北省扶贫办调研考察组

  河南兰考是焦裕禄精神的发祥地,是习近平总书记指导第二批党的群众路线教育实践活动的联系点。2014年以来,兰考县委、县政府按总书记的指示立下军令状,以全面深化改革回答“兰考之问”,率领84万兰考人民打响了一场精准脱贫攻坚战,在河南率先纵深推进财政扶贫资金项目管理改革,走出了一条真正打通财政扶贫资金项目“最后一公里”的精准扶贫、精准脱贫的路子。2015年5月下旬,省扶贫办组成专题调研组赴兰考学习考察,调研组通过召开县、乡、村三级座谈会,深入城关乡何寨村、考城镇大王庄村实地走访,深感兰考扶贫资金项目管理权下放之彻底,探索之可贵,代表精准扶贫改革方向,其作法可学,很值得我省借鉴、推广。现将有关调查与思考报告如下。

  一、改革缘起:实践需要

  (一)深受习总书记之托。2014年3月18日、5月9日,习近平总书记两次专程视察兰考,指导兰考县开展第二批党的群众路线教育实践活动。习总书记要求兰考县委、县政府对各类困难群众要格外关注、格外关爱、格外关心。叮嘱当地干部要切实关心农村每个家庭特别是贫困家庭,通过因地制宜发展产业促进农民尽快增收致富。2015年2月14日,汪洋副总理在河南调研扶贫开发时强调,要勇于探索、创新机制,在中部地区率先脱贫。兰考县委、县政府牢记总书记嘱托,上下形成“脱贫就是兰考最大的政治”的共识,决心以扶贫开发统揽全县经济社会发展全局,汇全民之智,举全县之力,实施精准扶贫,确保“三年脱贫、七年小康”。

  (二)发端于兰考之问。2014年5月8日,在兰考县委常委班子专题民主生活会上,县委书记王新军率先发出“兰考之问”:“学习弘扬焦裕禄精神50年了,为什么兰考至今还戴着贫困县的帽子?”“兰考之问”引人深思,倍受领导关注。作为革命老区县兰考,经过多年的艰苦奋斗,虽然发生了翻天覆地的变化,但仍然还是大别山片区国家扶贫开发工作重点县,总体上还不富裕。截至2014年底,全县还有贫困村115个,5.4万人还没有脱贫。传统的扶贫开发方式与管理办法,不适应精准扶贫、精准脱贫要求,必须彻底改革。“兰考之问”直接促成了这次扶贫资金项目管理改革。

  (三)得益于特赋之权。2014年11月20日,国务院扶贫办主任刘永富同志在兰考调研时明确指出,只要有利于精准扶贫、精准脱贫,真正把钱用到贫困群众身上,什么办法都可以试验,不怕出错,错了可以拐回来,就怕不愿试、不敢试。为兰考县委、县政府试水扶贫资金项目管理权彻底下放提供了“尚方宝剑”。

  (四)受迫于人少之困。兰考县扶贫办副主任黄海龙介绍,省市将扶贫资金分配权、项目安排权下放到县后,仅依靠县扶贫办少有人手,不仅资金分不好,项目也定不准,完全是“小马拉大车”,实施精准扶贫,根本做不到。

  (五)回应基层之需。兰考县委、县政府在听取驻村帮扶工作汇报时,工作队都说没有帮扶资金,帮扶工作不好开展;在贫困村调研时,村里反映扶贫项目村里做不了主,群众参与不进来。上级安排的,不是群众需要的;群众需要的,上级又没安排。财政专项扶贫资金项目没与贫困村、贫困户对接,真扶贫、扶真贫的“最后一公里”未能打通。为了提高扶贫资金使用效益,彻底打通扶贫资金项目使用管理“最后一公里”,改革势在必行。

  二、改革举措:彻底放权

  经县政府常务会议决定,今年3月初,兰考将1150万元的到户增收项目资金,按照每个贫困村10万元的额度下拨到乡(镇),由乡(镇)根据各村贫困人口数量等情况分配到村,由村里组织实施。按照每个贫困村115万元的标准,今年启动实施的40个贫困村整村推进资金4600万元,也全部下拨到各乡(镇),由乡(镇)按规划调配使用。其改革举措,就是定规则、改规定、抓规范。

  (一)定规则:确立“四快”原则。实现项目快确定、资金快拨付、效益快发挥、群众快受益,切实提高财政扶贫资金使用效益。

  (二)改规定:下放审批权限。将过去由县审批的扶贫资金项目进一步下放,由乡(镇)统筹安排。其中,到户增收项目资金由各乡(镇)分配到村,由村“两委”、驻村工作队自主确定扶持的贫困户、项目和资金,乡(镇)政府组织验收。整村推进资金由县明确投向,2015年原则上用于贫困村村内道路建设。各乡(镇)根据实际情况,自主确定实施整村推进的贫困村名单,会同贫困村所在村“两委”、驻村工作队,制定整村推进实施方案,编制项目工程预算,开展招投标工作,监督工程进展,负责组织验收。

  (三) 抓规范:民主科学决策,按照“村决策、乡审批、县监管”程序组织实施。

  1.村决策。基本原则就是“先议后动、全程透明、群众监督”。到户和到村的扶贫项目,村“两委”在驻村工作队的协助下,征求贫困户、村民代表意见之后,再启动相关程序,全程接受群众监督,实现阳光透明操作。方法就是“四议两公开”,即党支部提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表大会决议。决议结果公开、实施结果公开。城关乡何寨村支书卞启龙介绍:“村里决定用10万元的到户增收项目资金发展油桃、养鸭等产业,大家都想要,申请的农户多达74户。在驻村工作队的帮助下,多次召开会议,最终确定29户贫困户为产业扶持对象,经村“两委”、驻村工作队签字盖章,上报乡(镇)党委、政府审批后,在项目村和县政府门户网站进行公示。”

  2.乡审批。兰考各乡(镇)均成立了扶贫开发领导小组,由党委书记任组长,配备了扶贫专干。各村将到户增收扶贫项目上报乡(镇),由乡(镇)扶贫开发领导小组集体研究、把关。对一些不合适的项目予以否决,并责成重新调整确定项目。考城镇党委书记李舒翼介绍:乡(镇)对村里上报的到户增收项目审核把关,主要体现在确定扶贫项目是否合适上。大胡庄村原定种植辣根,经乡镇考察,亩产过低,予以否决。另外还否决了2个村不合实际的养殖项目。

  3.县监管。扶贫项目审批权下放到乡(镇)后,县扶贫办的主要职责就是抓监管。县扶贫等部门依据国家和省市扶贫资金项目管理的有关规定,对到村、到户扶贫资金项目进行监管。监管的重点是扶贫项目的立项和实施是否经过民主决策,扶贫资金是否用于精准识别的贫困村、贫困户,扶贫项目是否产生明显效益。为加大监管力度,由县纪委牵头,县扶贫、财政、审计等部门联合对扶贫项目实施情况进行监督、抽查。对扶贫项目组织实施到位、扶贫效益明显的乡(镇)给予奖励,进一步加大扶持力度;工作落实不到位、未按要求实施的乡(镇),限期整改并减少资金扶持。对截留、挪用、骗取扶贫项目资金的单位和个人,依照有关法律法规追究有关人员行政责任或刑事责任。

  三、改革成效:初步显现

  (一)扶贫资金到位更快。截至目前,经县政府常务会议决定,兰考已将5750万元财政扶贫资金全部下拨到乡(镇),大部分资金比往年提前3个月以上。驻城关乡何寨村工作队队长李青说:“扶贫项目资金管理权下放后,手续更简便了,资金到位自然更快了。”

  (二)扶贫项目更接地气。兰考扶贫资金项目管理改革,极大地调动了驻村工作队、村“两委”和群众三个方面积极性,确保了扶贫项目更加切合实际。调研组考察的城关乡何寨村,在挨家挨户了解的基础上,采取“四议两公开”办法,对重新认定的29户贫困户,利用县里分配的10万元到户增收项目资金,扶持11户种油桃、14户种梨、4户养肉鸭。对5户缺乏劳动能力的特困户,采取入股分红的办法,让他们加入到村水果专业合作社,今年预计能分到3000元左右红利。项目有效益,群众特欢迎。

  (三)帮扶管道更加畅通。兰考向115个贫困村派驻345名工作队员。实行科级干部当队长,科级后备干部当队员。后备干部不愿驻村的,取消后备资格。驻村考核连续两年优秀的,优先提拔使用;所驻村面貌变化不大的,或违反纪律、考核不合格的,实行提拔一票否决。同时对驻村帮扶工作考核进行细化,由乡(镇)政府、村“两委”采取“两鉴定四评议”办法每季度考核一次。通过这些举措,兰考驻村帮扶真抓真落实,真帮真有效,为贫困村、贫困户精准扶贫、精准脱贫立下汗马功劳。兰考扶贫资金项目管理改革给精准扶贫“滴灌管道”注入了活水,使“滴灌”成为现实。调研组考察的考城镇大王庄村,由县政府办公室驻村帮扶。为了定好项目,驻村工作队长栗志合带领村“两委”班子和村民代表到洛阳市宣阳县民正牧业考察,经民主决策,采取养殖大户带动、贫困户入股的方式建设养猪场,扶持贫困户59户。兰考副县长杨志海介绍,全县115个驻村工作队已成为县扶贫办的“脚”,有效破解了基层扶贫工作人少事多的矛盾。

  (四)扶贫效果更为明显。一年多来,兰考对建档立卡贫困户再次逐一甄别,精准帮扶措施一一对接,精准管理迈开改革步子,精准考核突出扶贫主题,精准脱贫成效初显。调研组考察的城关乡何寨村种植油桃大棚160个,贫困户占12个,每个大棚年收入达1万5以上。种植彩色优质葡萄观光园420亩,建成一期鸭棚20个,改良新品种梨1300亩。有了这些产业支撑,脱贫致富就有了保障。兰考是泡桐之乡,由泡桐做成的民族乐器已响遍大江南北,漂洋过海。据了解,目前兰考产的民族乐器已占全国市场份额的30%。固阳镇现有贫困村11个,贫困户1809户,6929人。2014年脱贫户601户、2370人。其中通过民族乐器产业脱贫403户、1633人。

  四、改革评价:代表方向

  兰考在河南率先纵深推进扶贫资金项目审批权下放,实行村决策、乡审批、县监管,是对传统扶贫资金项目管理模式的一次自我革命,是对乡镇提升扶贫资金项目管理水平的一次效能革命,是对打通扶贫到户“最后一公里”、实现扶贫资金项目与需求有效对接的一次精准革命。可以这样说,过去焦裕禄是全国县委书记的榜样,今天兰考扶贫资金项目管理改革必将成为全国示范与方向。

  (一)是一次观念大转变。新华社记者曾分析兰考贫困的主要原因是“思路贫困”、“意识贫困”。如今兰考扶贫资金项目管理模式之变,关键来自于扶贫观念之变。首先是将审批改为统筹的变化。河南扶贫资金项目过去是县审批、省市备案。现在兰考将审批权下放到乡(镇)。据分管副县长、中国证监会挂职干部杨志海介绍,下一步还将“乡审批”,改为“乡统筹”。这必将会对“批项目”传统思维定势来一个彻底摒弃。革掉的不仅是审批的权力,而是官本位的意识;树立的不仅是服务的意识,而且是以民为本的思想。其次是变被动接受为主动参与的变化。过去是上级说了算。现在是谁受益,谁决策;谁决策,谁实施。扶贫是贫困户自己的事,“我的地盘我作主”。已将扶贫项目决策实施两张皮,变为决策实施一体化。再次是变被监督为求监督的变化。在下放审批权的情况下,“公开是最好的防腐剂”。兰考借鉴资本市场自我约束的经验,主动要求监督。所有的扶贫项目资金,无论是到村的、还是到户的项目资金都必须在村里公告、网上公示。只有公告公示了,才能下拨资金;也只有公告公示了,才能确保扶贫资金项目安全,确保财政扶贫资金发挥最大效益。

  (二)是一场责任大检阅。“领导干部就要有担当,扶贫项目资金到村到户,就要由贫困村、贫困户说了算,出了问题我们来担。”兰考县委、县政府正是在这种思想指导下开展改革的。没有责任,即使拥有改革的“尚方宝剑”,也会因为不敢试、不敢闯而止步。县委、县政府把扶贫当作兰考最大的政治,体现的就是最大的责任担当。乡(镇)、村“两委”、驻村工作队各负其责,各自担当。全县逐步形成的“五轮驱动、五级联动、打造一个平台、锻炼一支队伍”的工作格局(“五轮驱动”就是政府推动、市场拉动、农户主动、科技带动、金融撬动;“五级联动”就是县扶贫开发领导小组、县直部门、乡镇班子、驻村工作队和贫困户互联互动;“打造一个平台”就是成立县扶贫开发协会,为凝聚社会扶贫力量打造实实在在的平台;“锻炼一支队伍”就是通过县领导包乡、县直部门包村、工作队驻村、党员干部包贫困户,落实帮扶责任,锻炼党员干部队伍),就是这种责任担当的集中展示。

  (三)是一种压力再传导。兰考下放的是权力,传导的是压力。无论是乡(镇)干部、驻村工作队、还是村“两委”,都感受到了这种压力,已然形成“千斤重担人人挑、人人身上有指标”的压力传导机制。城关乡正乡级干部杨照龙说:“过去大家都说扶贫资金是‘唐僧肉’,想怎么用就怎么用。现在扶贫项目资金下放到乡镇,感觉像是‘烫手的山芋’,使用不好是要追责的。”

  (四)是一脉精神新传承。兰考纵深推进扶贫资金项目管理改革,发端于“兰考之问”,“兰考之问”的逻辑起点就是焦裕禄精神。这次改革是与习总书记倡导的学习焦裕禄同志“心中装着全体人民、唯独没有他自己”的公仆情怀;凡事探求就里、“吃别人嚼过的馍没味道”的求实作风;“敢教日月换新天”、“革命者要在困难面前逞英雄”的奋斗精神;艰苦朴素、廉洁奉公、“任何时候都不搞特殊化”的道德情操是高度契合的。在彻底改变兰考贫困落后面貌这个核心点上体现了历史传承与创新。

  (五)是一股内外力大结合。贫困群众有权选择确定扶贫项目,脱贫成为贫困户自己的事,贫困群众的积极性和主动性自然就调动起来了,脱贫致富也就有了内生动力;驻村工作队定点帮扶贫困村、工作队员点对点帮扶贫困户,加上各类涉农扶贫政策资金的支持,贫困群众脱贫致富有了外在支持。兰考扶贫资金项目管理改革,把贫困群众脱贫内生动力和外在支持有机结合起来,从此精准扶贫、精准脱贫步入快车道。

  五、改革借鉴:大胆推广

  兰考纵深推进扶贫资金项目管理改革,迈出了可贵步伐,拿出了管用的举措,取得了初步成效,是一件大事、好事、新鲜事,代表精准扶贫、精准脱贫的改革方向,其经验很值得在我省大胆借鉴、推广。

  (一)坚持改革的正确方向,确保放得下。放权是方向,也是要求。我省要参照兰考模式,结合实际,按照进一步简政放权的要求,大胆开展扶贫资金项目管理改革,可在原来实施的“县市审批、市州备案、省级备查”基础上,允许和鼓励各县(市、区)将扶贫资金项目管理权限进一步下放,探索实施“村级决策实施、乡(镇)统筹审批、县级监管备案、市州备查、省级检查”的扶贫资金项目管理模式。各市州可选择1至2个县开展扶贫资金项目管理权限下放试点,积累经验,全面总结推广。

  (二)坚持放管结合,确保管到位。放权不放管理。要防止“当甩手掌柜”、“一管就死、一放就乱”的现象发生。各市、州、县(市、区)可借鉴兰考做法,制定、修改、完善深化扶贫资金项目管理改革的办法,明确下放原则、下放范围、操作规程、各级职责和奖惩办法,层层开展培训。同时,尽快制定并出台我省扶贫项目管理负面清单,为基层扶贫开发工作做到“法无禁止即可入”创造良好条件,确保权力下放在规范的范围内有序运行。

  (三)坚持运用“组合拳”,确保用得好。下放权力后,各县(市、区)要进一步发挥驻村工作队管道作用。调整充实驻村工作队,突出以扶贫为主的帮扶任务,出台更强有力的驻村帮扶工作管理考核办法,把驻村帮扶工作与扶贫资金项目管理改革有机结合起来,使驻村工作队“管道”在精准扶贫中真正发挥“滴灌”作用。审批权下放只是手段,目的还是为脱贫找到合适的“桥”和“船”。各县(市、区)要按照精准扶贫、精准脱贫的要求,因村制宜、因户施策制定接地气的“扶贫项目菜单”供贫困村、贫困户选择,在驻村工作队的指导下,以贫困户需求为导向,以产业发展为支撑,以扶贫项目资金效益最大化为目的,一村一村找对策,一户一户搞对接,真正打通扶贫项目资金进村入户“最后一公里”。

  (四)坚持提高基层治理能力,确保走得远。及时配齐、配强贫困村第一书记,在驻村工作队的帮助下,加强贫困村党的基层组织建设,把精准扶贫、精准脱贫当第一责任,把民主决策、科学实施扶贫项目当第一能力,把组织发动精准扶贫、精准脱贫当第一要务,分年度制定脱贫目标,分村制定扶贫规划,分户制定脱贫计划,全力打造“1+3”精准扶贫品牌(整村推进、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、雨露计划),确保全省贫困村、贫困户如期脱贫。

  调研组成员:杨朝中、崔先华、李红良

  执笔:崔先华、李红良