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做好精准扶贫的民生答卷

发布时间:2015-12-16 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:

 

——秭归县实施精准扶贫的探索与思考

王功高  杜国军

  习近平总书记日前在部分省区市党委主要负责同志座谈会上强调,扶贫攻坚“特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。”这是我国扶贫开发工作进入攻坚拔寨的冲刺期后,党中央站在国家全面建设小康社会的全局和战略高度,做出的重大战略决策和部署。秭归属国家扶贫开发工作重点县,武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县,秭归能否实现小康,是事关全市乃至全局能否同步实现小康的大事情。因此,秭归的改革与发展,关键在扶贫,途径在精准。就县级层面而言,开展精准扶贫,主要是抓好两个方面的工作,即贫困村的扶持和贫困户的帮扶。近年来,秭归县认真贯彻落实中央、省、市关于精准扶贫工作的重要部署,紧紧瞄准建档立卡贫困村贫困户,不断探索建立精准扶贫机制,使扶贫项目、资金、措施更加精确地瞄准了扶贫对象,使贫困村、贫困户得到了实实在在的扶持,五年累计扶持贫困村48个,解决贫困人口脱贫35000人。当前及今后一个时期,我们要深入学习贯彻中央扶贫攻坚贵州现场会和省委常委会会议精神,准确把握扶贫工作新定位、新使命,坚定一条心,立下“军令状”,努力做到精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核,以攻坚之举推动精准扶贫取得更大成效。

  一、秭归整村推进“1119”精准扶贫模式

  在新一轮扶贫开发工作中,秭归县把地理位置偏僻、自然环境恶劣、无增收支柱产业、无集体经济收入、农民非常贫困的48个村确定为整村推进贫困村,集中资金、集中力量,给予重点扶持,实行“精准滴灌”。大胆创新扶贫责任落实机制,探索实施了“1119”整村推进扶贫模式。即由1名县委常委或人大、政协主要领导挂帅,1名有实力的队长单位牵头,1家规模企业与贫困村开展“村企共建”,9个县直单位结对帮扶1个贫困村,每年轮换一次,对贫困村实行集团式扶贫,成效十分显著。

  (一)主要做法。

  一是坚持一年一统筹,落实责任。每年年初,县委、县政府召开专题办公会,研究整村推进政策措施,确定县级领导联村、部门帮村、项目资金捆绑、年终扶贫目标考核等重大事宜。制定印发“1119”帮扶贫困村文件,明确县级领导、队长单位、帮扶单位、规模企业的帮扶工作职责。“1119”文件的印发,使每名县级领导、各个县直部门和乡镇都担上了扶贫的责任,真正形成了领导挂帅有责任、部门帮扶有压力、干部帮扶有任务,全社会参与扶贫的强大合力。

  二是坚持一村一纪要,细化责任。每年印发“1119”帮扶贫困村文件后,联村县领导带领相关部门、企业到贫困村现场办公,与乡村干部围绕整村推进规划,研究措施,对接项目,议定资金。对每一个启动实施整村推进贫困村的支持措施,或以县委办公会、县政府办公会、或以人大主任办公会、政协主席办公会纪要的形式固化,将任务细化分解到相关部门,由这些部门按规定的金额、规定的时限去组织协调到村。通过实行项目资金硬捆绑,集中财政扶贫资金、以工代赈资金,整合交通、农业、林业、水利等行业部门资金,集中投入到整村推进的贫困村。

  三是坚持一季一督查,落实责任。为确保整村推进规划和议定的项目资金落到实处,县委督查室、县政府政务督查室每季度会同县扶贫部门开展一次专题督查。督查队长单位是否履行牵头职责,协调整村推进项目实施,督促成员单位落实结对帮扶工作任务,及时向联村的县领导和县扶贫办报送工作进展情况;督查县直帮扶单位是否落实帮扶项目,组织本单位党员干部对口扶持贫困户;督查规模企业是否实行“村企共建”,参加贫困村特色产业开发建设,帮助引进技术、培养专业人才;督查各乡镇是否认真落实主要领导联村、部门包村、干部驻村的工作机制。专项督查结果专题通报,倒逼帮扶单位、项目管理部门全心履职、尽心落实。

  四是坚持一轮一考核,追究责任。每年年终,县委、县政府组成考核专班,按照年初制订的《县直单位帮扶贫困村工作考核评分细则》等办法,对县直单位和乡镇进行打分,评分记入各单位年度综合目标管理及效能考核总分。同时,将县直单位帮扶情况与评选党建先进单位和文明单位、文明机关挂钩,实行“一票”否决。坚持人大代表、政协委员视察整村推进工作的制度,监督项目实施,纠正不力、不当做法。严格的考核考评制度和问责机制,对各部门、各乡镇工作形成巨大压力。

  (二)主要内容。贫困村实施整村推进,需要解决的问题很多,尽管每个村有几百万元甚至上千万元的投入,但不可能解决所有问题,只能优先解决群众最盼望、最急需的问题。经过多年的实践,秭归县在整村推进工作中主要抓了四件事。

  一是从现实情况考虑,优先解决基础设施问题。大多数贫困村集中在边远高山地带,立地条件差、自然环境恶劣是其共同点。因建设投入成本大,这些地方交通、水利等基础设施建设严重落后,已成为制约贫困村发展、摆脱贫困的重要“瓶颈”,群众反映最强烈、最急需、最紧迫的也是水电路等基础设施问题,尤其是道路交通问题最为突出。在整村推进工作中,秭归县集中资金优先解决这些问题,重点围绕产业发展抓基础设施配套建设,着力改善农业生产条件,为贫困村发展奠定坚实的基础。

  二是从长远发展考虑,重点研究产业发展问题。贫困村群众长期贫困的一个根本原因是没有支柱产业、没有稳定增收的来源。贫困村实施整村推进,必须突出产业发展,产业发展是整村推进的核心。秭归县抓产业扶贫,要求各村选准合适的产业项目,每个村只培育1—2个主导产业并连片规模发展,坚持龙头企业和合作社的带动,特别注重产业发展的后续管理。培育一个好的产业不是一朝一夕的事,加上贫困村发展产业基础弱,需要克服重重困难,坚定信心,下定决心,持之以恒,一抓到底,抓出成效。

  三是从改善民生考虑,抓好村容村貌的改善。贫困农民最大的心愿是生存居住条件能够得到有效改善,迫切希望搬迁到条件好一点的地方发展,住上安全舒适的房屋。秭归县积极推行易地扶贫搬迁,积极鼓励居住在生存环境恶劣、扶贫成本投入高、一方水土养不活一方人等贫困区域的群众实施扶贫搬迁,对于居住危房的贫困户实施危房改造工程。按照“政府引导、农户自愿、统一规划、综合配套”的原则,大力推进扶贫搬迁集中建房,以相对集中的方式新建了27个扶贫搬迁居民点,有力推进了农村城镇化建设进程,方便了农村社会管理和邻里互助。

  四是从专项扶贫考虑,抓好精准扶贫到户工作。扶贫到户既是扶贫工作的重点,又是难点。扶贫的本质是扶助穷人,扶贫工作的主旋律是扶贫到户。秭归县在实施整村推进过程中,紧紧瞄准扶贫对象,加大扶贫到户力度,因户制宜,因户施策,开展精准扶贫到户工作。

  (三)主要成效。秭归“1119”扶贫模式彻底改变了过去扶贫办单打独斗的工作局面,整村推进由过去扶贫办的一项经常性工作上升为县委政府的一项重要工作,它使每名县级领导、各个县直部门和乡镇都担上了扶贫的责任。最直观的效果体现在三个方面:

  一是资金整合力度前所未有。我县2011—2015年48个贫困村整合资金达到37000万元,村平投入达到770万元。实现了几年几大步,从2011年村平560万元增加到2015年900余万元,每年增长约100万元。

  二是扶贫工作氛围日益浓厚。在县委、县政府主要领导的示范带动下,扶贫工作氛围越来越好、越来越浓,县直各个扶贫组团之间竞相比学赶超,各个乡镇暗地使劲,争当先进,不甘落后。县里每年召开一次整村推进现场会,进行考核评比,通报相关情况。

  三是扶贫开发成效更加显著。大量资金集中投入使贫困村的面貌发生了根本性的变化,促进了主导产业大发展、基础设施大改善、村容户貌大变样、生活水平大提高、村级活力大增强。48个贫困村减少贫困人口18600人,新发展和改造以柑橘、茶叶、核桃为主的经济林32000亩,新建改造猪栏38000平方米,新修硬化公路293公里,整理土地40730亩,新修维修塘堰52口,新修维修水渠37千米,新建水池2071口,架设管网648千米,新建沼气池850口。

  二、秭归县差别式精准扶贫到户模式

  为打破“一刀切”的传统扶贫方式,改“大水漫灌”为“精准滴灌”,秭归县对贫困户实施精准扶贫,探索实施差别式扶贫模式,有力破解了扶贫到户难题,使扶贫资金真正扶到了穷人,切实做到了“扶真贫、真扶贫”。五年累计投入专项扶贫资金4500万元,实施差别式精准扶贫到户项目,涉及产业发展、雨露计划、扶贫搬迁、危房改造、“一建三改”、教育资助等六个大类,受益贫困农户8500余户,约占全县登记建档贫困户的1/3,80%以上的农户建立了稳定增收的致富项目,改善了家庭生产生活条件,逐步摆脱了贫困,走上了致富路。

  (一)择贫而扶。对贫困村贫困户建档立卡,是因村因户制宜采取精准扶贫措施的重要前提。为了确保新时期以整村推进为主要形式的扶贫开发措施做到真正意义上的“进村入户”,彻底改变过去扶富不扶贫、扶强不扶弱的问题,使国家扶贫政策迈进贫困户的门槛,增强扶贫措施的瞄准性和针对性,秭归县按照公开公平公正的原则,采取由群众评定贫困户的办法,对全县47个贫困村、7.58万贫困人口开展建档立卡,精准识别贫困村和贫困户,建立电子信息档案,实行动态管理,为精准扶贫工作提供了准确对象。

  (二)极贫重扶。提高贫困户项目补助标准,对特困户实行极贫重扶,确保贫困户建得起、建得好、能发挥效益的扶贫项目,对贫困户建项目真正做到雪中送炭。出台精准扶贫到户文件,明确要求当年实施整村推进的贫困村,产业发展项目扶持贫困户的数量必须占扶持总户数的50%以上,受扶持的贫困户资金补助标准高于一般农户。将贫困户扶贫搬迁建房补助标准提高到每户20000元,贫困户到扶贫搬迁居民点建房,除享受搬迁补助政策外,为迁入的贫困户每户减收地基费5000元以上。县扶贫部门每年为10个整村推进贫困村安排专项到户资金100万元(2015年200万元),用于500个贫困户精准扶贫,培育增收项目,改善居住环境。“十二五”时期,全县共整合项目资金5734万元,完成农村扶贫搬迁、危房改造和生态移民6836户、22215人,其中扶贫搬迁975户、3444人。开展农村实用技术培训85000人次,“雨露计划”转移农村贫困劳动力4196人,新长城助学计划资助贫困大学生125名。

  (三)扶其所长。认真分析贫困户的致贫原因,根据贫困户的意愿,结合当地实际,逐户制定帮扶措施,有针对性地予以重点扶持,实行一户一策、一户一扶、一户一帮、定点清除。对有劳动能力的扶贫对象,安排养殖业、种植业、农产品加工业、旅游服务业等适合农户脱贫增收的具体项目,帮助建立稳定脱贫的支柱产业;对有富余劳动力的贫困家庭纳入雨露计划给予资助,对留守在家的贫困劳动力开展农村实用技术培训,帮助提高脱贫致富的本领;对需要改善人居环境的贫困对象,实施扶贫搬迁、危房改造、“一建三改”、安全饮水等项目,帮助改善生活环境,提高生活质量;对临时因灾因病因教育返贫的贫困人口实行政府救助和社会资助,让其平稳渡过困难期;对没有劳动能力的贫困人口实行救助式扶贫,保障基本生活需求。同时,建立党员干部帮扶机制,在全县机关党员干部中广泛开展与农村贫困户“结穷亲·一帮一”帮扶活动,帮扶对象为结对帮扶活动联系村的建档立卡贫困户,帮扶对象一年一调整。主要任务是摸清贫困户家庭现状,帮助理清发展思路,制定家庭脱贫规划,找准并培育一个致富项目,为贫困户办理1—2件实事,实行点对点负责、手把手帮扶,确保帮扶一户、脱贫一户、致富一户。

  三、推进精准扶贫面临的难题

  当前,秭归县通过实施“1119”精准扶贫工程,贫困村的问题基本得到有效解决。目前,难度最大的精准扶贫到户,这项工作仍然是全县扶贫工作的一块短板,还存在一些难题亟待解决。

  (一)贫困对象难以识别。贫困户的识别一直是一个饱受争议的问题,由于缺乏刚性标准,农民收入渠道多且难以核算,导致有标准却不能用标准去评测,只能采取群众评定的办法,由于多种因素的影响,评定结果难以做到群众心服口服。在这种情况下,开展精准扶贫工作,实行差别扶持政策,使贫困户“贫困帽子”的含金量越来越大,农民会因利益问题互不相让,会引发新的社会矛盾和不稳定因素。

  (二)到户项目见效缓慢。扶贫到户项目特别是生产发展项目,见效很慢,周期很长,工作量也很大。长期以来受政绩观的影响,一些基层干部缺乏“功成不必在我”的胸怀,习惯于搞基础设施建设,习惯于搞普惠制,对贫困人口认识有偏差,认为精准扶贫工作量大、难度大,对这项工作重视不够,多数人不愿意搞。

  (三)扶贫对象人多钱少。全县受多种因素影响,农村贫困面广,贫困程度较深,返贫率也比较高。2014年建档立卡贫困人口2.71万户、7.58万人,要实现到2020年全面消除贫困人口、全面建成小康社会的目标,每年要解决5500户贫困人口的脱贫问题,对这么多人实施精准扶贫需要大量的资金投入,而现有的扶贫资金又十分有限,实施难度很大,难以实现全覆盖。

  (四)农民增收缺乏来源。比如说,在半高山地区,人口比较稠密,土地又比较少。多年来,县委政府一直致力在半高山发展产业,虽然取得了一些成效,但因受市场等多种因素的影响和制约,一直未能形成竞争力强、经济效益好的优势产业,产业收入比较效益较低。

  (五)区域贫困难以摆脱。多数贫困村属于区域性贫困,区域性越贫困,个体贫困问题越突出。这些地方生产生活条件十分恶劣,交通闭塞,信息不畅,资源贫乏。要解决这些地方贫困人口的脱贫问题,首先必须解决制约区域性发展的瓶颈问题。秭归穷在山、困在路、苦在水,区域性贫困问题十分突出。我县屈原镇九岭头村就是这方面的典型,通村公路严重制约当地经济发展,要修通一条在山崖上的公路最低要投入600多万元,如果不修路,群众什么也发展不了。

  四、对做好精准扶贫工作的建议

  (一)进一步加大扶贫资金投入力度。加大扶贫开发力度,对贫困村贫困户实施精准扶贫,资金投入是保障。近年来,财政扶贫资金增长较快,但是由于原有基数较小,整体蛋糕并不是很大,与其他涉农部门相比,投资额度较少。以秭归为例,近几年每年扶贫资金在4000万元左右,这些资金无法满足贫困地区建设需求。全县需要扶持的贫困村和贫困人口又很多,要实现到2020年全面建成小康社会的目标,使贫困群众同步进入小康社会,建议中央、省、市财政要加大扶贫资金投入力度,确保增长幅度与公共财政收入增长幅度同步。在“十三五”时期,财政扶贫资金投入应实现翻番。

  (二)继续实施贫困村整村推进战略。多年扶贫开发实践证明,整村推进是解决区域贫困最有效的综合扶贫措施,是扶贫开发的好平台、好抓手。通过资金有效整合,能从根本上解决制约贫困村发展的道路交通等瓶颈问题,有效改善贫困村的整体贫困面貌,能够通过发展产业提高贫困群众收入和生活水平。为此,建议在“十三五”时期,继续大力实施贫困村整村推进战略。加大财政体制改革的步伐,省级财政应加大一般性转移支付资金力度,减少专项转移支付力度,调整管理政策,在省级层面从政策上加强整合。县(市)党委、政府处于农村扶贫工作的最前沿,对农村基层的实际情况、贫困村贫困户的发展需求最了解最清楚,在财政转移支付资金使用和项目安排上,要充分赋予地方自主权,发挥地方的主动性、能动性和创造性,以便各地根据自身的实际,整合集中资金投入贫困村,打好扶贫攻坚的整体战和歼灭战。

  (三)大幅提高扶贫到户项目补助标准。长期以来,扶贫项目难以落实到贫困户,一个很重要的原因就是项目补助标准偏低。很多项目农户除了投工投劳以外,还要自筹很多资金才能把项目建好,这样一种需要农户自筹资金过多的扶贫补助政策,使得绝大多数贫困户无力自筹而不能享受。以扶贫搬迁项目为例,农户新建一栋两层砖木结构楼房,投资至少在8万元以上,若建预制结构楼房则需更多资金。目前我县提高标准后扶贫搬迁补助标准是每户2万元,这对贫困户建房来讲也只是缓解了资金压力。现在,国家和省里明确要求加大扶贫到户力度,对贫困户实行精准扶贫,定点清除。为此,建议今后实施扶贫到户项目,在增加扶贫资金投入的基础上,大幅度提高扶贫到户项目补助标准,比如扶贫搬迁可提高到每户3万元以上,农村沼气、水池建设等项目可以实行全额补助,要真正让贫困户建得起项目、建得好项目。只有这样,扶贫措施才能真正迈进贫困户的门槛。

  (四)完善“一对一”扶贫到户工作机制。精准扶贫就是要做到对象精准、措施精准、帮扶精准,现在扶贫对象已经确定,关键是要把精准扶贫措施落到实处。这项工作可结合整村推进来开展,首先把建档立卡中有劳动能力、有脱贫致富愿望的贫困人口筛选出来,认真分析致贫原因,根据不同的贫困原因,采取不同的扶贫措施,按照“缺什么,扶什么”的办法,实行一户一策、一户一扶、一户一帮。然后安排扶贫资金对贫困人口进行重点扶持,除了让他们享受各项普惠政策外,还要专门实行差异化扶持,使他们在普惠和特惠双重政策的扶持下,加快脱贫致富的步伐。并在此基础上,全面落实帮扶责任人,帮扶责任人除了给予一定的物资和资金扶持外,更重要的是要帮助贫困户理清发展思路,帮助提振发展致富的信心。

  (作者单位:秭归县扶贫办)