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抓好雨露计划和插花地区资金项目管理应当注意的几个问题

发布时间:2015-12-16 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:

 

张   杰

 

  一、当前扶贫开发面临空前好的工作环境

  过去我们一个普遍感受是扶贫工作难搞。其原因来自于多方面,其中一个重要的原因是各级领导不够重视,主要领导就扶贫开发专题调研不多,特别是插花贫困地区,这种现象可能更突出。随着“贵州扶贫座谈会”召开,特别是全省扶贫攻坚动员会召开后,各级党委、政府高度重视,为扶贫开发创造了良好的工作环境。

  贫困人口建档立卡工作,2014年是作为国务院扶贫办一号工程来推进的,但省政府并没有召开专门的会议安排部署,基本上是扶贫系统自己在实施。今年,全省扶贫攻坚动员会提出“精准扶贫、不落一人”的目标,各级党委、政府对此高度重视,认为精准扶贫首先要做到对象精准,于是我们对2014年建档立卡数据进行了全面核查。从黄冈和孝感的情况来看,各级领导干部亲自参与制订了详细的工作方案和评判标准。我们所调研的红安县,将“一看房,二看粮,三看劳力强不强,四看有没有读书郎”这样定性的评判标准,变成了量化指标予以评分,非常科学与细致,这样下来,大多数县市复核贫困人口的数量较之2014年建档立卡贫困人口数量有所下降。可以看出,无论是从动员的广度深度,还是组织力量、工作的认真程度来看,都远远超过去年的建档立卡工作。各县市许多领导干部主动提出并探讨了许多问题,比如到底要不要按照2736元的标准来划定贫困人口的问题。在我看来,目前低保标准已经大大超过了这个数,各地在具体操作时也早已脱离了这个标准,在这个2736元的标准上纠结已没有意义。如何评判建档立卡复核的效果呢?我认为主要看两条:一是复核数较之去年建档立卡数下降了,就说明在对象识别上向更加精准迈近了。二是在复核过程中没有人上访、不相互扯皮,说明我们在工作中做到了公平公正。

  鸿忠书记召集部分市县委书记座谈时,有一个县委书记发言时一口气说了“六个带动脱贫”,鸿忠书记说:“六个带动很好,现在请你告诉我到底是怎么带动的?”结果这个县委书记答不上来。这说明过去在扶贫工作中是大而概之的,带动脱贫变成了代替脱贫。动员会后,各级党委、政府纷纷到基层调研,对精准扶贫到户到人等措施研究得非常细致。黄冈市委书记到罗田调研,研究出“政府+银行+保险+企业+贫困户”五位一体的“33111”黑山羊产业扶贫带动工程,即用3年时间,向适合养羊的贫困户提供3万元贴息贷款,另外给予1万元奖金的扶持,支持1万个贫困户养羊,力争人均收入过1万元。这就不再是大而概之了,而是非常具体细致的研究措施。

  动员会后,不少地方的主要领导和分管领导带着扶贫办的同志到省扶贫办来提出问题,咨询政策,研究措施。很多地方扶贫办主任反映,现在领导主动找他们研究工作的时候多了。这都充分反映了各级政府对扶贫工作高度重视。这种重视为我们开展工作创造了条件,使扶贫开发面临着空前好的工作环境,但同时也对我们提出了挑战和考验。在这种情况下,能否提出科学合理、符合实际的意见和措施是对我们工作能力和水平的考验,关系到本地扶贫开发工作能否顺利推进、取得实效。因此,我们要以积极的精神状态来应对当前扶贫开发工作的形势,要极大的转变工作状态,以更加积极进取的态度来开展工作,不能拖领导的后腿,不能拖整个扶贫开发工作的后腿。

  二、认真思考精准扶贫如何落实

  精准扶贫是到村到人的扶贫,我学习中办25号文件后,理解精准扶贫有四层含义,一是精准扶贫主要是针对贫困村、贫困户来提高扶贫工作的精准度,这是对象精准;二是精准扶贫主要是运用专项扶贫措施开展的扶贫,包括财政专项扶贫资金政策、一部分行业到村到户政策和凝聚的社会力量,围绕“两不愁,三保障”目标和解决“水、电、路、气、房、优美环境”六到农家等具体的任务开展的扶贫;三是精准扶贫强调政策措施的差异性,由于当前贫困群体呈现出来的普遍能力低下和致贫原因多样性的特点,因此要深入分析致贫原因,逐村逐户制定帮扶措施,提高政策扶持的强度,体现帮扶措施的差异性,而不能采取简单化一的办法,这两层含义体现了扶贫资金、项目、措施的精准;四是精准扶贫强调政策措施的实效性和时效性,扶真贫是指对象的真实性,真扶贫是措施的有效性。简单的说,就是贫困人口需要什么样的帮扶就提供什么样的帮扶,需要帮扶到什么程度就帮扶到什么程度。

  25号文件出台后,特别是全省扶贫攻坚动员会后,各地围绕精准扶贫研究出台了一些很好的措施。比如,2014年10月份竹山县出台的《“结穷亲、帮穷户、拔穷根”精准扶贫实施方案》,目标明确具体、重点准确突出、措施全面得力,先于国家和全省提出了雨露计划补助3000元、扶贫搬迁到户补助2万元的较高标准,可以说向精准扶贫迈进了一步。又如,通山县对特困户“三免费一保障一扶持”的帮扶措施,每年每个村评出五户特困户开展全方位的帮扶,帮扶内容具体、方式方法清晰、政策支持力度大,通过一系列帮扶使特困户的问题基本得到解决,能够实现销号式脱贫。再如,襄阳市提出“扶贫攻坚三年行动计划”,对扶贫工作提出了明确要求,开展全方位帮扶,并研究制定了得力的保障措施,明确提出市级新增财政收入15%,南漳、保康、谷城新增财力的25%,其它市新增财力15%用于扶贫开发。关于精准扶贫如何落实、如何取得实效。我谈两点体会:

  (一)要确立一个积极进取的目标,为贫困群体谋取最大利益。总的目标当然是全面建成小康社会,不把当前标准下的贫困问题带入小康社会。在具体目标上有三个层次:一是国务院扶贫办初步提出的脱贫目标,即“贫困户人均纯收入稳定超过当年国家扶贫标准,有安全住房,家庭无因贫辍学学生”;二是我省即将出台的决定,其中可能会提出的“贫困人口收入达到全县平均收入的70%”;三是达到小康设置的最低标准,这就是习近平同志指出的,没有贫困地区的小康、没有贫困人口的小康,我们就不能说全面建成了小康社会。就我省而言,第一个层次的目标“稳定超过当年国家扶贫标准”显然太低,因为大家普遍认为我省真正生活在2800元(2014年标准)以下的贫困人口极少,因为目前我省低保线已达到3000元以上,如果是立足这个目标,根本就不用省委召开9万多人的扶贫攻坚动员会,也根本不需要我们付出多少劳动。第二个层次目标“贫困人口人均收入达到本县人均收入的70%”。全省2014年农民人均收入为10849元,70%为7594元;重点县农民人均纯收入为7000元左右,70%为4900元;最低的郧西县为6805元,70%即为4764元。这是一个可以达到、能实现稳固脱贫的水平。第三个层次是小康目标设置的最低收入线,大约是8000元的水平,这是一个需要付出艰苦努力的目标。我认为应瞄准小康目标,确保70%稳定脱贫目标。有的县确定了前三年脱贫,后三年实现小康的目标。如果这是就全县整体而言,那是必须的,如果是就贫困人口而言,那是一个积极向上的目标。我们借当前的扶贫大势,确立一个积极向上的目标,就可以通过扶贫开发为贫困群体谋取更大的利益。

  (二)依据不同情况突出各自重点。从有扶贫任务的84个县市区来看,可以依据不同贫困状况分成多个类别,贫困状况不同的县市应该有不同的侧重点。以重点县和插花县为例,在实施精准扶贫中是应该有所不同的。一是重点地区贫困村脱贫相对较易、贫困人口较难,插花地区贫困人口脱贫相对较易、贫困村相对较难。从贫困村脱贫来看,重点地区有整村推进这个平台,有多年扶贫的积累,有较多的政策资源,而这些在插花地区都是很缺乏的。有些块头大的插花县重点贫困村数量不少,比如监利县有村和居委会823个,按照15%的比例来识别贫困村,可以识别123个,这么多村要实现脱贫需要投入大量的资源,从哪里来?在贫困村脱贫问题上,建议插花地区认真学习贯彻鄂政办发〔2015〕63号文件,这个文件是重点县整合资金实施精准扶贫的文件,插花县可参照执行,如何把政策用足用活,大有文章可做。二是在贫困人口脱贫上重点地区要更多地研究开发性措施,插花地区则要更多地做好保障性措施的文章。重点县贫困人口总量大,不可能都用低保制度保起来,对于大部分有能力的人,需要开发性措施帮助他们实现发展、自我脱贫。插花县市贫困人口数量少,与低保对象接近,有的甚至少于低保人口,这当中大多数无劳动能力,因此要更多地运用保障制度,提高低保水平和医疗救助的水平,在这个基础上再对少数有能力的人给予开发性的帮扶。如孝感市五个插花县低保标准是3800元,高于扶贫标准线1000元,这五个县有四个县贫困人口少于低保人口,只有安陆市低保人口略低于贫困人口。类似这样双倒挂(贫困线低于低保线、贫困人口少于低保人口)的县市,把保障制度的文章进一步做好,实施低保保障一批、医疗救助一批、贫困人口的问题就解决了。三是重点县要注重整合县内各种资金集中开展扶贫攻坚,插花县则应注重组织更多的社会力量参与精准扶贫。插花县与重点县相比,精准扶贫任务要轻一些,尽管我们希望党委政府给予高度重视,但由于这些地方区域发展摆在中心工作的第一位,任务决定工作重点,新增投入仍会很有限,这就需要多想其他办法,更多地组织社会力量参与扶贫。插花地区与重点地区相比,经济相对发达,蕴藏的社会扶贫力量也较丰富,只要开动脑筋、开阔思维,多运用市场规律,搭建平台,是完全能够挖掘社会潜力的。前不久,我实地参观了咸安区乡镇连片开发项目发展的茶叶基地和宜城市发展的葛根基地,两个基地都将有限的扶贫资金与市场主体相结合,搞得很好,既发展了产业,又发挥了很好的带动作用。类似于这样的项目,我们甚至可以考虑将扶贫资金量化到贫困户作为股金,参与到龙头企业、合作社、能人大户开发的基地中进行分红,使贫困户有长远稳定的收入来源。此外,插花县穷人相对较少,也可以搭建社会扶贫的平台,将穷人的需求信息与社会爱心人士的帮扶愿望对接,实现点对点的帮扶。

  三、切实加强老区插花地区扶贫项目资金管理

  国家和省投入到老区、插花地区的扶持资金很少,这是插花地区反应非常强烈的一个问题。从今年的投入来看,中央彩票公益金支持老区建设项目5000万元,集中在重点地区的老区;309个重点老区乡镇每乡镇投入45万元,共计1.4亿元,大约一半在重点地区一半在插花地区;200个插花贫困乡镇每乡镇42万元,共计8400万元;乡镇连片开发项目5500万元,向插花地区作了倾斜;还有27个中心老区乡镇,投入810万元,约三分之一在插花地区。老区、插花地区扶持资金总计3.42亿元,其中插花地区约2亿元,这些投入分散到55个插花县市,每个县市就更少了。

  由于资金少,带来两个问题:一是办不成什么大事。插花地区的同志为此为难,想做点事在县委、政府那里争点地位,却苦于得不到支持。二是忽视了管理。一个县二、三百万元,一个乡镇三、四十万元,一个村三、五万元,与其他部门的资金没法比,都不好意思去说“管理”两个字。重点县市资金量较大,县领导比较重视,可能存在扶农不扶贫、富县不富民的倾向,带来乱用的问题。插花县资金量少,大家都瞧不起,可能管理问题根本就忽视了。在老区项目中,中彩项目和乡镇连片开发项目有一套管理程序和办法,尽管有瑕疵,但主要是项目实施得好不好、进度快不快、效益发挥如何的问题,一般不会出现乱用、挪用和流失等现象。而对于分散在乡镇的老区、插花地区资金,过去我们强调了要提高使用的集中度,克服撒胡椒面的问题,但在基层到底具体如何使用却说不请。现在看来,加强对老区、插花地区资金的管理,必须提到议事日程,一刻也马虎不得了。有几个事促使我们必须加强管理:一是媒体披露嘉鱼县套取资金私设小金库的反例,给我们打开了审视的一个小孔,以斑窥豹,可能问题很大。类似嘉鱼的现象在其他地方有没有,有没有比这更严重的情况?我们要主动认真开展自查自纠。二是中央政策落实情况专项督查抽查咸安区时,查出了一系列问题。这表明,插花地区的扶贫资金会逐步纳入审计检查,要引起高度重视。三是全国检察系统将对惠农资金特别是扶贫资金开展为期两年的专项检查,重点地区已经经过几轮这样的检查和审计,暴露了很多问题,也处理了不少人,大家再不敢乱作为,而插花地区还没有经历这样的考验,要先自查先改进。

  扶贫系统的同志要适应精准扶贫的要求,适应精准扶贫的要求首先要把现有的资源用于精准扶贫,用好、用出效益。省委全会作出精准扶贫的决定,大家都希望《决定》中能有增加投入的内容,希望增加的投入能向插花地区多倾斜一点,但如果现有这点资金就用出一大堆问题,那就不好说了。

  关于加强项目资金管理,我再说几点认识:一是思想上高度重视,不仅要把有限资金按照精准扶贫的要求安排好,更要花大量的精力和时间加强对资金项目的监管,低标准要求是确保不出问题,高标准要求就要最大限度地发挥扶贫效益。二是对近几年来的资金使用情况要组织自查,发现问题及时整改,增强主动性。插花地区扶贫办人少,变化也比较快,不管是谁手上出的问题,现任者都要负责自查自纠,不能事不关已、高高挂起,站在岸上看别人翻船。三是立足于长远,建立和完善规范管理制度和办法,每个县市都要有制度和办法,并严格执行,保证资金用于精准扶贫,按备案项目使用,少变更、不挪用。

  四、充分发挥雨露计划在精准扶贫中的作用

  习近平同志非常重视教育和就业扶贫,在他任国家副主席视察海南省时就曾参观海南一所雨露计划培训基地,对这项工作提出了要求。在贵州座谈会上,习近平同志提出“四个一批”,首先就是扶持生产和就业发展一批。而雨露计划从一开始就是为贫困劳动力实现就业服务的。雨露计划实施十多年来,在促进就业、带动增收脱贫发挥了很好的作用。可以说雨露计划是专项扶贫项目中对贫困户帮扶最直接、效果最好、周期较短的政策措施,在当前的精准扶贫中尤显重要。

  今年7月,国务院扶贫办就这项工作召开了专门的会议,会同教育部、人社部一起出台了专门的文件,会议和文件的核心有两条:一是提高雨露计划补助标准,由原来每生每年补助1500元提高到3000元,增加了政策扶持的力度。二是取消雨露计划试点,对所有建档立卡贫困户子女就读中职、高职全部实行补助。如何抓好落实?

  (一)搞好政策宣传。扶贫宣传主要包括两个方面,一是对上宣传典型,二是对下宣传政策,这两个方面我们都做得不够。由于对下宣传不够,贫困群体对扶贫政策不了解、不掌握,脱贫的内因没有调动起来,没能很好地参与到扶贫开发中来,所以参与式扶贫就没有得以实现。省扶贫办在参加行风政风热线节目时,很少有电话打进来,打进来的电话也与扶贫政策不相关,这就从一方面说明扶贫开发政策没有很好的宣传到扶贫对象。雨露计划的首要程序是贫困户申请,贫困户如果不知晓这个政策也就不会申请,政策作用的发挥就会大打折扣。因此,落实政策第一位的工作就是宣传好政策。要印制简单明了的宣传手册发放到基层,县市扶贫部门要多途径加大政策宣传力度,乡镇、村干部和驻村工作队要确保政策宣传到贫困农户,共同促进政策落实。

  (二)畅通信息化申报渠道。雨露计划落实不好还有两个原因,一是补助标准低,对贫困户政策吸引力不大。二是手续太繁锁,贫困户难得申请到。为解决以上问题,更好的方便群众,国办专门开发了软件系统,利用网络通过网上操作,落实政策大大简化了程序。罗田县作为国家雨露计划试点县,已经运用网络和软件开展雨露计划工作已有两年了,实践证明非常方便。今年我们原计划首先在重点县全面铺开使用,现在看来,仅在重点县铺开还不够,插花地区也要铺开。

  (三)落实好雨露计划政策资金。按照应补尽补的要求,无论是重点地区还是插花地区都要确保雨露计划补助资金落实。现在各级党委政府都高度重视精准扶贫,重视不能仅仅停留在口头上,应落实到行动中,是否真重视,国家统一要求的雨露计划政策能否得到落实就是一个很好的检验。落实这项政策,关键是资金问题。要按照建档立卡贫困户子女上学就读的情况预留资金,按学期兑现给符合条件的贫困对象,确保“应补尽补,直补到户”。

  (作者系湖北省扶贫办党组成员、副主任)