当前的位置:  首页  >> 减贫与发展研究  >> 2015年第四期

关于精准扶贫应当重视的几个问题

发布时间:2015-12-16 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:

 

项克强

  精准扶贫,可以说是习总书记在扶贫开发史上最为重大的理论创新,是打好未来5年扶贫攻坚战、全面建成小康社会的重要保障。下面就抓好精准扶贫应该重视的几个问题作一探讨。

  一、关于统一思想认识问题

  认识的深度,决定着行动的力度。做好精准扶贫工作,首要的问题,还是要统一思想认识,把握精准扶贫的根本方向。

  (一)正确判断扶贫形势

  一是与中央保持高度一致。习总书记指出,“扶贫开发是我们第一个一百年奋斗目标的重点工作,是最艰巨的任务。”可以说这是习总书记对我国当前扶贫开发工作形势定下的总基调。李鸿忠书记在十堰会议上强调,现在到2020年只剩下五年多时间,我省还有590万贫困群众,实现与全国同步小康的目标,任务重、时间紧。全省各级各部门要充分认识扶贫攻坚任务的艰巨性、复杂性,切实增强责任感和紧迫感,进一步摸清底数、完善规划,建立军事化管理机制、实行挂图作战,倒排时间表,制定路线图,立下军令状,层层压实扶贫责任,加大精准施策力度,以精准扶贫的实际行动、精准脱贫的实际成效,确保我省贫困人口如期脱贫,确保在全面建成小康社会路上我省走在中部省份的前列。这是省委、省政府对我省当前扶贫开发工作形势的正确判断、明确的总基调。中央和省委、省政府定下了总基调,各地在理论研究、目标确定、政策制定、决策参谋、政策落实等方面,尤其是在抓以脱贫销号为核心的精准扶贫工作上,都要围绕这个总基调,把思想和行动统一到中央和省委、省政府的决策上来。

  二是防止盲目乐观倾向。贵州会议之后,各地党委政府纷纷制定了精准脱贫时间表,绘制了扶贫攻坚作战图,层层签订了军令状,明确了各县市、乡镇、村“摘帽”、“出列”的具体时间明细表和贫困户销号年度任务。对于扶贫事业,这是非常值得庆贺的事,但同时也要注意防止盲目乐观的倾向,避免“上有所好,下必甚焉”的现象。有些县市表态,可以提前完成任务,这是有可能的。然而,有的领导信心满满的讲,扶贫、低保两线合一后,明年就可以宣布脱贫销号,这就很难令人信服了。扶贫、低保两线合一,只是解决了少数无劳动能力贫困人口的兜底问题,并没有解决贫困人口的“两不愁、四保障”问题,也没有解决贫困地方“一高于、一接近、一扭转”问题,又如何能够做到脱贫销号。不可否认,有些县市总体上的确较富裕,但也存在有的离城三公里,但相差三十年的问题。大家在“三万”活动中会不难发现一个问题,就是离马路五百米的地方,或者只要是马路上看不到的,都有很穷很穷的,两极化较为严重。如果我们盲目乐观,就可能无所作为,等着到期自然脱贫,到期自然销号,那是很危险的,到时候是无法向中央、向省委省政府交待的。

  三是防止盲目悲观倾向。特别是我们从事扶贫工作的同志,看到扶贫搞了几十年,但有些贫困乡村山河依旧,扶贫开发缺钱、缺项目、缺资金、缺人才,困难重重,而上面要求又多又高,真是悲从心中来。这种悲观的顾虑,应该尽量打消。从当前的大势来看,各级领导对扶贫开发工作真的是前所未有的重视,扶贫开发事业的春天真的来了。有的同志还讲,是扶贫开发事业的夏天来了,就是“八七扶贫攻坚”期间,也没有今天这么重视。扶贫系统的很多同志对扶贫开发工作特别是精准扶贫的认识程度还没有达到省委、省政府的要求。鸿忠书记用了“四个不是”的否定语,深刻地阐述了做好扶贫开发工作极端重要性。鸿忠书记讲,如果解决不好贫困问题,我们就不是社会主义,就不是共产党,就不是人民的政府,就不是全面小康社会。我想补充一条的是,如果解决不好贫困问题,就不是真正的扶贫干部。我们要相信,有着党中央、国务院和省委、省政府的正确领导,我们一定能够如期完成精准扶贫、精准脱贫任务。

  (二)坚决纠正习惯偏差

  当前,我省还有不少地方对精准扶贫重大意义的认识不够到位,办法不多,招数不实,效果也不明显。工作中仍然存在着许多习惯性偏差问题,必须坚决纠正,尽快纠正,否则,精准扶贫只会是一句空话。

  一是习惯于搞“高大上”项目。对精准扶贫理解不透、认识不深,导致扶贫政策措施难以到达真正的贫困户。一些领导干部认为,搞精准扶贫难以显现政绩,存在可搞可不搞的想法,认为只要把地方经济搞上去了,依靠“涓滴”效应,贫困村的发展和贫困户的脱贫问题也就自然而然解决了,往往把主要精力和投入放在大项目和财源建设上。县级干部希望搞工业项目和财源建设;乡村干部希望搞基础设施和公益项目;条件好的家庭希望搞不分贫富共享扶贫资金的项目;贫困家庭迫切希望提高素质和发展产业。一些干部习惯以“大多数群众要求”的名义反映他们个人的意愿,结果就是在贫困人口缺少话语权的情况下,导致“帮人掏了穷人的腰包”。

  二是习惯于搞“粗放型”管理。精准扶贫项目涉及到千家万户,程序复杂,工作繁琐,需要做大量思想政治工作和具体的组织实施工作,工作量非常大。再加上现有到户项目成功率低,而且从某种程度上来讲,搞精准扶贫是对相关部门权力和利益的剥夺,是一种自我加压。基层干部普遍认为搞精准扶贫吃力不讨好,存在着较为严重的畏难情绪。一些驻村帮扶工作队对贫困户的扶持,依然停留在一般的如春节“送温暖”的形式上,忽视了对贫困户的项目支持和能力建设。再者,扶贫系统编制设置没有到乡镇,使得实施精准扶贫关键的管理层出现了“空挡”。一些人员还没有从项目管理的固定范式中解脱出来,习惯于将项目分出去,不知道项目应当监管什么、如何监管,对乡村实施项目处于放任状态,这样一来,项目资金出问题就难以避免。

  三是习惯于搞“普惠性”扶持。初步调查显示,近几年纳入整村推进的贫困村,最为贫困的贫困村只有近4成,大多数最贫困的村没有被纳入扶持范围,也就是说,整村推进政策偏离了目标。而通过扶贫审计之后,大量的扶贫贷款贴息资金用不出去,与贫困地区企业贷款难、贫困户发展生产资金严重缺乏形成强大的反差。扶贫搬迁、雨露计划、互助资金、小额贷款扶贫贴息等到户项目主要针对农村建档立卡贫困户设置,而一些地方却在执行时放宽了条件,将一些非贫困户纳入政策范畴。如果这些问题长期得不到解决,我们还怎么能够做到精准扶贫、精准脱贫呢?

  (三)始终保持旺盛斗志

  一是扶贫干部担子重。对于我省这样一个贫困人口比较多、贫困面比较大、贫困程度比较深的中部省份而言,贫困问题既是经济问题,又是政治问题,还是社会问题。每一次到贫困地区调研,发现大家都倍感责任重于泰山,倍感任务繁重紧迫,可谓“寝食难安,食不甘味”。张昌尔副书记多次强调,不能按照经济块头配备贫困县书记。红安、大悟县就是成功案例。在房县的扶贫座谈会上,昌尔副书记又强调,贫困乡、贫困村的书记也要配很配强。扶贫系统的干部又何尝不是这样,有为才有位,你不作为,或能力恐慌,或一件事情没办好,让领导不满意,位子就很危险了。特别是一把手,关键的少数,少数的关键,责任更加重大。鸿忠书记讲,扶贫办是一个综合协调部门,担子重,责任大。样样事情都要组织、协调,如果做不好,只能换人。别看扶贫办是个人不多的小单位,也可能要配很配强领导干部。

  二是大展宏图正当时。习总书记指出:“现在距实现全面建成小康社会只有五、六年时间了,时不我待,扶贫开发要增强紧迫感,真抓实干,不能光喊口号,决不能让困难地区和困难群众掉队。要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动,深入实施精准扶贫、精准脱贫,项目安排和资金使用都要提高精准度,扶到点上、根上,让贫困群众真正得到实惠。”“扶贫开发推进到今天这样的程度,贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。搞大水漫灌、走马观花、大而化之、手榴弹炸跳蚤不行。要做到六个精准,即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准。各地都要在这几个精准上想办法、出实招、见真效。”由此可见,今后五年,将是我们扶贫干部大展宏图的五年。如何想办法、出实招、见真效?如何做到“三个更加”、“六个精准”?我们必须认真学习贯彻习总书记关于扶贫开发的一系列重要论述,深刻领会和把握精准扶贫的深刻内涵,认真践行“三严三实”要求,持之以恒反“四风”,巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果,严明党的政治纪律和政治规矩,以扎实的工作作风,努力在“精准”二字上做文章,不断创新方式,加大力度,群策群力,艰苦拼搏,切实按照省委省政府提出的“精准扶贫,不落一人”的目标和要求,全面夺取扶贫攻坚的新胜利。

  三是心底无私天地宽。习总书记讲:“我非常不满意,甚至愤怒的是扶贫款项被截留和挪作他用。”李克强总理讲:“扶贫资金是贫困群众的‘保命钱’和减贫脱贫的‘助推剂’, 项目资金要到村到户,切实使扶贫资金直接用于扶贫对象。对出现的问题要毫不手软、严格问责、严肃处理。”国家审计署也把对扶贫资金的抽查审计变为每年一度的全面审计,最高人民检察院也决定在全国开展为期两年的“集中惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪”的专项行动,省人民检察院已对全省行动作了安排部署,将全面开展自查自纠工作。我们一定要认真履行好扶贫项目资金监管责任,切实杜绝类似问题和其它违纪、违规、违法的问题发生。如果有人感到不踏实的话,要尽快自查自纠。中央对十八大、八项规定和党的群众路线教育实践活动之后,仍然违法犯纪的,将严惩不贷、从重处理。总书记、总理讲话之后,扶贫资金项目出了问题,也将会严惩不贷、从重处理。我们一定要做清醒人、明白人、带头人。正所谓无私无畏,只要一心为了贫困的父老乡亲,对扶贫资金项目的审计检查和专项行动,永远都是持欢迎态度的。

  二、关于锁定对象与销号问题

  思想认识解决以后,接下来的行动,就是要认真识别贫困对象,把真正的穷人纳入进来,把不符合条件的人口剔除去,锁定扶贫对象,精准扶贫,精准脱贫,限期销号,确保如期完成脱贫任务。

  (一)必须坚持精准识别

  一是“一号工程”功不可没。2014年以来,我省把精准识别作为扶贫开发的“一号工程”,按照“县为单位、控制规模”的要求,将贫困村、贫困户规模逐级进行分解。各地按照“一高一低一无”的标准、通过规模分解、初选对象、公示公告、结对帮扶、制定规划、信息采集、数据录入、联网运行、数据更新登程序,综合考虑住房、教育、健康等状况,完成了贫困村、贫困户、贫困人口的识别工作。总体上看,这次贫困人口的识别工作,应该说是我省贫困人口建档立卡史上最为认真、最为科学、最为有效的一次浩大工程,基本上把590万贫困人口都识别完毕,成效十分明显。

  二是存在问题不可忽视。在当前精准扶贫的形势下,一些地方在运用这些数据时感到有些信心不足。主要原因在于一些地方党政领导重视不够,工作经费安排缺乏,主要靠扶贫系统的同志单打独斗,工作力量严重不足,在时间紧、任务重、压力大的情况下,出现不少问题。如有的县市确定贫困村时,局限于省定的贫困乡镇内的村,造成最为贫困的村未被列上贫困村;有的县市担心贫困村外的贫困人口无资金扶持,使得一些本该列入建档立卡的贫困人口未被纳入扶持范围。

  三是动态管理势在必行。贫困村、贫困户能不能调整?我认为要实事求是,必须按照标准、条件、步骤、程序进行核查。贵州省的有“四看”,我省有的地方是“五看”、“六看”。这次在十堰会议现场看到的贫困户实行“一户一档”,非常值得各地学习。贫困户“一户一档”的档案中,包括贫困户人口状况与精准脱贫明白卡、贫困户自评申报书、群众互评记录、精准扶贫“五评”审核表、贫困户脱贫方案、干部帮扶承诺书、结对普访记录表、干部入户走访照片等八个方面的内容,这些内容可以在农村智慧网上一目了然的看到,如此不仅对贫困户的精准识别搞得清楚,而且对精准脱贫也是一种保障。

  当前有些地方的党政领导亲自部署,正在组织各方力量,对这些数据进行核查确认。这是做好精准扶贫的基础性工作,“基础不牢、地动山摇”。所以,还没有安排建档立卡数据信息核实的县市应该抓紧汇报,安排部署;正在进行核实的县市,也要抓紧时间,确保如期完成。

  (二)必须坚持精准扶贫

  一是要坚持瞄准穷人。2014年以来,我们按照全国扶贫开发信息化要求,建立覆盖了全省扶贫开发信息系统。该系统包含了贫困状况监测,致贫原因分析,因户施策分析,扶贫资金、项目、政策到户统计等大量信息内容。这些情况不应该只是统计员的信息统计工作,更应该是各级扶贫系统分析问题、研究对策、出台政策的重要依据。必须充分的依靠它、研究它、利用它,而最为重要的是,要通过信息系统让资金、项目、政策落实到具体的贫困村、贫困户。不过,从现实的情况,效果并不理想,有的地方还十分让人堪忧。有的县市,要么对贫困户扶持的补助不公示,要么对贫困户、非贫困户均进行相关补助。有的同志讲,省里不了解地方的实际情况,不了解群众的攀比心理,十分担心在精准扶贫中会造成社会的不稳定。关于这个,一定要宣传清楚,做好群众思想工作。当然,有的地方,采取普惠制加特惠制的办法,也是很不错的。对一般群众采取用非扶贫资金来扶持,对贫困人口再加上用扶贫资金来叠加,可以减少群众的怨气,得到群众的理解。这样做要有前提,那就是必须精准识别,群众公认。

  二是要坚持精准发力。从我省贫困人口分布上看,大的概念是,贫困县的贫困人口占比60%,非贫困县的贫困人口占比40%;贫困县与非贫困县的贫困村各占比50%左右;贫困村内的贫困人口占比40%,贫困村之外的贫困人口占比60%。对此,我们不仅要对贫困县的贫困村,采取极贫重扶的办法,对非贫困县的贫困村和贫困村之外的贫困人口,也要按照有贫必扶的原则予以扶持。如果只是扶持了贫困县的贫困村,那只是扶持了占总贫困人口20%的穷人,是不可能完成省委省政府提出的“精准扶贫,不落一人”的目标的。

  三是要坚持分类施策。从我省贫困人口致贫原因上看,建档立卡的1915万贫困户中,有1228万户(占比6414%)贫困户因病致贫,505万户(占比2683%)缺资金,356万户(占比1857%)贫困户缺技术,282万户(占比1474%)缺劳动力,197万户(占比1029%)因残致贫,167万户(占比871%)因学致贫,118万户(占比616%)自身发展能力不足,91万户(占比477%)交通条件落后,9万户(占比472%)因灾致贫,59万户(占比308%)缺土地,32万户(占比166%)缺水,还有141万户(占比738%)因其他原因致贫。对此,我们要因户施策,有针对性的开展N个一批扶持工作,实行分类扶持。对有劳动能力的330万贫困户实行开发脱贫,对40万18岁以下的贫困人口实行扶智脱贫,通过实现扶贫搬迁安置脱贫解决90万贫困人口的住房问题,通过提高最低生活保障标准实现对220万农村低保、五保供养条件的无劳动能力贫困人口的保障兜底。

  (三)必须坚持精准脱贫

  现在大家非常关心脱贫的问题,特别是那些拟定在明年整体脱贫的县市,更加关心这项工作的一些政策和要求。上月底,省委、省政府刚刚出台了精准脱贫的文件,明确提出了我省精准脱贫的总目标是:到2019年底以前,全省590万贫困人口全部脱贫,4821个贫困村全部出列,37个贫困县全部退出。

  一是脱贫标准要量力而行。目前,很多人十分关心脱贫标准问题。这个问题,中央层面正在抓紧研究,可能要出一个全国统一的标准。各地当然也可以制定自己的标准,但不应该低于中央的标准。关于贫困人口的脱贫的收入标准,估计到2020年最低不应该低于4000元。我省提出,贫困人口年人均可支配收入增幅高于全省农村居民人均可支配收入平均增幅,收入水平超过同期国家扶贫标准。在具体量化指标上,我们也曾提出了力争达到当地平均水平的70%以上的初步设想。一些同志认为这个标准太高,很难完成。他们提出贫困户人均可支配收入不低于当地平均水平的50%,就应该算脱贫。对此,省级层面取消了这个指标,也包括其他一些量化指标。各地在研究制定贫困户、贫困人口的具体脱贫标准的问题上,也要量力而行,既要做到上接天线,又要做到下接地气。在贫困村的脱贫标准问题上,只提出了贫困人口全部脱贫的要求,对集体经济收入、基础设施、公共服务等只有定性的要求,而在贫困县的脱贫标准上,也重点强调了贫困人口、贫困村的脱贫问题,对其他的要求也基本上处于定性层面。各地在制定本地具体量化标准时,也应该实事求是,量力而行。

  二是脱贫销号要严格程序。省里文件规定,贫困户的脱贫程序,要严格遵循脱贫初选、逐级核查、脱贫销号三个步骤。包括村两委及驻村工作队按照贫困人口脱贫标准,逐户评估脱贫情况,省、市州、县乡三次抽样核查,本村内公示,省市县媒体公告,贫困人口数据更新和脱贫销号等,程序严格、要求公开透明。同样,贫困村、贫困县都有严格的脱贫程序,必须严格遵循。文件还要求,对提前脱贫的贫困县,对其党政主要负责人予以嘉奖,并作为提拔、重用的重要依据;对于未能如期脱贫的贫困县,全省通报批评,取消有关评先资格。各市州县市也可以参照此类做法,对率先脱贫的贫困乡、贫困村予以奖励。一定要防止“拔苗助长”式的脱贫,在脱贫过程中,凡发现弄虚作假、违规操作、玩忽职守等行为的,要进行通报批评,取消各类评先表优资格,并依法依规依纪严肃追究相关单位和人员责任。如果因此影响了“精准扶贫,不落一人”任务的进程,那后果将更加不堪设想。

  三是脱贫之后要巩固提高。据了解,国家重点贫困县郧阳区即原来的郧县,国家每年给予的各项财政补助高达23亿元左右,县改区后,扶持政策是否不变?在得到国务院扶贫办明确支持意见后,才开始启动县改区方案。省里明确规定,对销号的贫困县、贫困村、贫困户,政策支持力度不减。我认为,脱贫销号,应该是在建档立卡数据库里,对已经脱贫的贫困人口进行标识,而不是将脱贫的人口踢出建档立卡数据库之外。为什么?因为省里已经建立扶贫对象精准脱贫激励机制,对提前脱贫的农村贫困人口、贫困村和贫困县,“扶上马、送一程”,到2020年前,扶持政策不变,投入力度不减,对口帮扶单位不撤。也就是说,今年纳入建档立卡的贫困户,如果年底脱贫了的话,明后年仍然可以享受贷款贴息、搬迁补助等政策支持。贫困县和贫困村的扶持力度也不会减少。

  三、关于扶贫项目安排精准问题

  扶贫项目安排精准,是落实习总书记提出的“六个精准”的重要一环,是我们扶贫部门从事专项扶贫工作的重要职责,也是确保扶贫资金使用精准、措施到户精准、脱贫成效精准的重要保证。项目安排精准,除了要求扶贫项目的安排,直接瞄准贫困村、贫困户外,还要根据项目的不同类别,加强相应的监督管理和措施手段,提高项目安排的精准度。鸿忠书记在十堰会议上讲,各地各部门,在安排任何工作、任何项目时,都要考虑是否有利于精准扶贫、精准脱贫。

  (一)贫困村整村推进重在倒排工期

  按照要求,到2019年,全省4821个贫困村,包括这些贫困村的贫困人口,都必须脱贫销号出列。但从目前的进度来看,行动相对迟缓。29个贫困县的2353个贫困村,2015年实施了489个,而且当年难以达到脱贫销号出列要求,照此进度,贫困县的贫困村脱贫销号任务就很难完成。据了解,非贫困县的贫困村整村推进项目进展更慢,投入力度也更小。虽然贫困程度相对较轻,但由于资金相对不足,压力更大。建议各地根据党委政府安排计划,倒排工期,确保贫困村如期脱贫。

  一是要提速贫困村整村推进进程。要对照贫困县、贫困乡、贫困村和贫困户脱贫计划,尽快调整整村推进贫困村项目实施计划,倒排工期,挂图作战,确保在各地明确的脱贫时间节点完成贫困村脱贫任务,并按照程序,逐级审查、脱贫销号。有的县领导讲,要把本县所有的村,包括贫困村和非贫困村,都开展整村推进项目实施工作,一并解决贫困村和非贫困村的贫困面貌和贫困人口脱贫销号问题,比如说竹溪县,计划将所有的贫困村和非贫困村同步推进,到2018年所有的贫困村、贫困人口要销号出列,这也是一种可行的办法。国务院扶贫办把旅游扶贫作为一个重要抓手,并明确了我省52个建档立卡贫困村开展试点,这些村是经过国务院扶贫办、国家旅游局备案的,所以各地务必在2016年前全部启动这些村的整村推进工作。

  二是要加快贫困村规划编制实施。各地要按照精准脱贫标准、进度,按照参与式的方法,编制并实施贫困村整村推进规划。整村推进规划提出的目标,要符合精准脱贫的标准和当地的实际,要“跳起来摘桃子”,力争全面建成小康社会。在编制规划时,要切实对标,找准差距,缺啥补啥,切忌胡子眉毛一把抓,提出的建设项目一定要征求行业部门的意见,与行业部门的规划对接,确保项目可落地、能落地。

  三是要加大创新资金整合机制力度。不容置疑,整村推进是我们整合资金最有效的平台之一。省里出台的《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》提出了要求。怎么去落实,我们首先可以在整村推进方面去探索。我们要按照“规划是基础、精准是关键、依法是前提”的原则,大力推行规划引导统筹、重点项目主导统筹、奖补资金引领统筹的方式,科学制定整村推进资金统筹方案,明细统筹资金来源渠道、使用平台、资金额度、内容进度、责任单位等,做到内容具体明确、资金流向清晰、责任分工明确。切忌整村推进项目的实施,让贫困村背上沉重的债务;在声势浩大的脱贫洪流中,让贫困村被脱贫。当然,整合资金要按照文件要求去整合,不能想怎么做就怎么做。特别是扶贫资金,一定要瞄准扶贫对象。

  今年上半年,省里组织人员赴河南省兰考县学习考察扶贫项目资金权力下放的经验做法,形成了《走向精准最为深刻的变革——兰考纵深推进打通扶贫资金项目“最后一公里”管理改革的调查与思考》一文,并印发各市州县扶贫办。河南兰考经验的核心就是扶贫项目资金实施“村级决策实施、乡镇统筹审批、县级监管备案”。这样做,扶贫资金到位更快,扶贫项目更接地气,老百姓更欢迎,基层干部更有积极性。我们学习借鉴兰考经验,做好扶贫项目资金的权力下放和资金整合工作。

  (二)扶贫搬迁项目重在抓住机遇

  易地扶贫搬迁,是精准扶贫安置脱贫一批的重要内容。目前,这项工作,明确由国家发改委、国务院扶贫办负责,有关的支持政策、顶层设计正在协商落实中,我们应当抓住机遇,积极争取政策支持,力争取得突破性成效。

  一是积极争取搬迁政策支持。在对“一方水土养不活一方人”的贫困人口实施扶贫搬迁中,总的来讲,将会实行扶贫搬迁与新型城镇化建设相结合来推进,对现有各类搬迁政策进行叠加整合,按照差异化扶持的办法,提高补助标准,积极探索易地开发、公租房安置、基地安置等模式,对贫困户在城镇落户就业给予政策支持。国家危房改造资金将集中用于贫困户,加大扶贫搬迁资源整合力度,实现贫困户危房改造补助标准翻番,在扶贫搬迁资金补贴及贷款贴息上将进一步加大力度,实现建房贷款全额贴息,实现应搬尽搬、应补尽补、应贴尽贴。对此,全省各地,包括未有搬迁计划的县市,必须重新摸清有搬迁需求的建档立卡贫困户人数和建房规模,抓紧编制扶贫搬迁规划和年度计划,积极争取国家扶贫搬迁政策的支持。要牢固树立规划先行,杜绝“不在未规划的地方建房、不建未经设计的房子”。房子的大小规模要控制,要实事求是,不能建设超出贫困户自身能力的房子,尽量减少建房成本,防止因建房而返贫。

  二是积极争取政府债券支持。为支持易地扶贫搬迁,财政部拟安排地方政府债券作为资本金,并发行金融债券用于贴息,拉动包括银行贷款在内的社会资本投入易地扶贫搬迁。国家易地扶贫搬迁的方案有以下几个方面的要点:1、易地扶贫搬迁的规划编制、资金筹措、组织实施等工作由各地自主负责;2、地方可组建或利用现有项目公司,项目公司在地方政府的统一领导下,负责组织易地扶贫搬迁投资建设;3、专项债券作为项目资本金,注入项目公司。地方债券纳入预算,由地方政府在今后年度预算中统筹偿还;4、项目公司向银行贷款,筹资弥补易地扶贫搬迁的资金缺口,贷款执行优惠利率,贷款由项目公司偿还,不列入地方政府债务;5、地方政府通过购买服务等方式,将相关支出逐年列入财政预算,并按协议要求向项目公司支付费用;6、地方政府在购买服务时,要充分利用好土地增减挂钩政策,统筹相关土地出让收入,整合现有财政资金,依法通过补足资金本、财政补贴、注入资产、PPP模式改造等措施,支持项目公司构建稳定的现金流。中央财政通过增加中央基建投资易地扶贫搬迁资金规模、加大财政专项扶贫资金投入、对银行贷款试点贴息、增加有关银行发债计划、额度和信贷规模等方式,对地方给予支持。搬迁户也应承担一部分支出。这是易地扶贫搬迁一项重要的措施。省扶贫办将会同省发改委、省财政厅尽快编制上报易地扶贫搬迁实施方案,同时,省财政厅会同省发改委,尽快对接政策性金融债,争取国家支持。

  三是积极争取政策性贷款支持。今年5月份,省农发行与省扶贫办签署了战略合作协议,省农发行承诺在2019年前,向全省贫困地区发放政策性贷款不少于300亿元。截止目前,已在46个县市达成易地扶贫搬迁意向性贷款协议330多亿,已发放易地扶贫搬迁贷款18亿元。省农发行易地扶贫搬迁贷款遵循“政府主导、精准扶贫、专款专用、条件特惠、保本经营”的原则,贷款主要用于易地扶贫搬迁安置房建设以及相关的水、电、路、气、网等配套基础设施建设,贷款对象必须是建档立卡贫困户,贷款期限是一般不超过20年,最长不超过30年。贷款利率:分情况,在37个片区县,区域单个项目中贫困人口占易地扶贫搬迁人数的50%以上的,按人民银行基准利率下浮20%以内;对其他区域单个项目中贫困人口占易地扶贫搬迁人数的50%以下的,按人民银行基准利率下浮10%以内。一般采取担保贷款的方式,可通过保证、抵押、质押组合担保的形式,地市级公司客户承贷项目15亿元以下,县级公司客户承贷项目8亿元以下的由省分行审批。

  (三)扶贫贷款贴息项目重在扶持穷人

  一是贷款贴息项目必须扶持穷人。2014年,审计部门对扶贫资金进行了审计,扶贫贷款贴息项目资金管理上出现的问题较多,部分单位、个人受到党纪、政纪和刑事责任处理。其中,最为严重的问题是,这些项目扶持穷人不够,辐射、带动建档立卡贫困人口脱贫致富不够,或者说贴息与否,与带动、帮扶贫困人口无关。部分县市,在与企业签订扶贫协议书时,所有文本内容一个模式。有的县市,甚至没有与享受扶贫项目贷款贴息企业签订扶贫协议书。有的签订的协议也只是流于形式,没有按照协议所签订的条款予以落实,对贴息项目实施情况跟踪问效不够。所查企业没有制定帮扶措施,没有建立帮扶带动贫困户档案。

  二是贷款贴息企业必须履行责任。要充分发挥龙头企业和农民专业合作组织引领贫困户脱贫致富的带动作用,鼓励其在贫困地区建立农副产品基地,探索贫困户通过土地入股、财政专项扶贫资金补助参股等形式与之结成利益共同体,利用市场主体带动群众增收脱贫。据了解,一些企业在参与整村推进、村企共建、解决贫困户就业等方面还不够,仅停留在流转了一部分土地、吸纳了少部分留守农民务工的层次上,对于产业扶贫与精准扶贫如何衔接、企业与贫困户的利益如何联结等问题研究得不深、办法还不多,机制还不完善。有的企业为了享受扶贫项目贷款贴息政策,为贫困村突击办了点事,但帮扶关系不长久,贫困群众增收不稳定,贫困户增收难的问题依然存在。各级扶贫部门应该制定扶贫龙头企业、农民专业合作组织履行扶贫责任的具体实施办法,对采取什么方式、带动多少扶贫户脱贫等予以明确,并具体安排到村到户到人。对享受扶贫项目贷款贴息政策的企业,要加强扶贫责任履行情况的检查督办,督促企业按约履责、精准帮扶。

  三是贷款贴息项目必须规范管理。不少县市均存在扶贫贷款贴息项目管理不规范的问题。对此,我们要加强与财政、金融等部门的沟通协调,共同解决扶贫项目贷款贴息的规范化管理问题,特别针对存在的骗取、套取扶贫贷款贴息资金等突出问题,要建立由相关部门共同参与的扶贫项目贷款贴息工作平台,推动扶贫项目贷款贴息工作有序开展。做好项目库建设工作,要及时对项目库进行动态调整,建立企业扶贫责任考核机制,将不履行扶贫协议的企业列入“黑名单”,不得享受扶贫项目贷款贴息政策。严格执行公告公示制度,加大对贷款项目的巡视和检查力度,发现违规问题及时中止项目并收回贴息资金,确保贴息资金运行安全、规范。

  (四)扶贫小额信贷重在强力推进

  扶贫小额信贷工作是我省今年专项扶贫的重点工作之一。省里已与省邮储银行、人寿保险公司签订合作协议,打造“政银保”合作平台。接下来,省里还将与省农信社签订合作协议。2015年也是我省扶贫小额信贷工作的起步之年,抓好今年的扶贫小额信贷工作,意义尤为重要。

  一是必须建立风险补偿金。对符合贷款条件的建档立卡贫困户原则上提供10万元以下、3年以内“免抵押、免担保”信用贷款,前提条件是要安排风险补偿金。总的要求,37个片区县政府要统筹安排资金,安排不少于总数2000万元的风险补偿金,插花地区县市区要达到1000万元以上,这是硬指标,也是硬任务。各合作金融机构按照1:5—10的比例进行放贷。2017至2019年,根据建档立卡贫困户实际贷款需求,对风险补偿金进行年度补充调整。鼓励各地探索互助资金用于扶贫小额信贷风险补偿金的途径和方式。关于风险的分担问题,一般按照政府和银行7:3的比例分担,政府的部分从风险补偿金中扣除;也有的县按照8:2或9:1分担,鼓励银行多放贷;还有的县按照3:7比例分担风险,严格控制风险。这些情况,我们都不反对,问题的关键是在适度控制风险的情况下,要加快放款速度和规模。

  我们鼓励金融机构按照基准利率放贷,贷款利率最高不超过银行基准利率上浮30%。有的地方,贷款期限只有1年,1年一签信贷合同;有的地方,贷款利率按基准利率放贷,有的严重偏高,几乎是基准利率的翻倍;有的地方,还在实行几户联保。如此等等,都不符合文件要求,必须尽快纠正。

  二是必须开展贫困户评级授信。各县市区要积极争取党委政府领导支持合作金融机构做好贫困户评级授信工作。召开有村“两委”干部参加的动员大会,发动由村“两委”干部、乡镇联村干部、驻村干部、群众代表和合作金融机构信贷员组成村级风险控制小组,迅速开展评级授信工作。村级风险控制小组,按照贫困户诚信度(占比50%)、劳动力(占比20%)、劳动技能(占比20%)、人均收入(占比10%)四项指标,开展评级授信工作。其中评级以村级社区为主,授信以合作金融机构为准。原则上凡分数在60分以下的不授信,60—69分授信限额2万元,70—79分授信限额3万元,80—89分授信额度4万元,90分以上授信额度5万元,具体授信限额由各地各金融机构自定。评级授信后,由合作金融机构发放贫困户信用贷款证。贫困户评级授信工作要在县政府统一安排下,争取在今年12月底前完成,力争有贷款需求的贫困户评级率达100%。如此同时,稳步推进专业大户、家庭农场、农民合作社和农业产业化龙头企业等新型农业经营主体电子信用档案建设。

  三是必须加快审批放贷工作。按照文件要求,2015年我省要努力完成全年发放扶贫小额信贷30亿元以上的规模,其中每个重点县要达到1亿元以上,插花地区要达到1000万以上,十三五期间争取达到250亿元的信贷规模,任务相当艰巨。建议各合作金融机构针对评级授信的贫困户,打造专门的金融信贷产品,鼓励通过发放信用卡等形式,实行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、利率优惠”政策,真正提供免抵押、免担保的信用贷款。为了贷款人按时偿还贷款本息,村级风险控制小组要做好跟踪服务。同时,根据“先收后贴、分期补贴、应贴尽贴”的原则,将贴息资金分期(1年为期)通过“一卡通”直补到贫困户。鼓励各地对建档立卡贫困户扶贫小额信贷给予全额贴息。加快扶贫小额信贷发放进度,确保完成当年贷款规模。

  目前,我省各地完成任务的进度非常不平衡。有的县市,特别是一些金融扶贫示范县,领导高度重视,行动迅速,预计可以超额完成全年任务。但极少数县市,对此项工作很不重视,行动缓慢,无所作为,风险补偿金没有着落,贫困户评级授信没开展,建档立卡贫困户信贷工作还没有真正启动。这将严重影响我省全年信贷任务的完成。宁夏的盐池县,在搞好评级授信和准备了充足的风险补偿金后,今年一至五月份发放信贷资金多达15亿元,其中贫困户贷款达3亿多元,我们可以学习借鉴。

  四是必须建立创新管理机制。下一步,我们要建立扶贫小额信贷保证保险机制。省扶贫办已与人寿保险公司签订合作协议。各地要积极开展政策性涉农保险、扶贫小额保险、意外伤害等保险,探索建立“政府+银行+保险”的风险分担机制,鼓励贷款贫困户积极购买,按照“财政出一点、扶贫出一点、贫困户自己承担一点”的原则,实现“应保尽保”。省级要建立扶贫小额信贷月统计季通报制度,各级扶贫部门要会同合作金融机构进行系统和数据对接。建立扶贫小额信贷公开公示制度,将扶贫小额信贷政策规定、贴息资金使用情况向社会公开。县级政府要在本地门户网站或主要媒体公告公示贷款发放和财政扶贫贴息资金扶持对象名单,公布举报电话,接受社会公众监督。建立扶贫小额信贷考核评估制度,将各地扶贫小额信贷工作情况纳入扶贫开发工作考核和财政专项扶贫资金绩效评价,并将其作为对贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核的重要内容。建立扶贫小额信贷约谈制度,对工作不力、完不成任务的县市实行约谈制度。

  四、关于驻村帮扶工作问题

  中央和省委、省政府高度重视干部驻村帮扶工作,将其定位为实施精准扶贫的管道、桥梁和载体。习总书记要求,要像解放初期选派土改工作队一样选派扶贫工作队,做到每个贫困村都有驻村工作队,每个贫困户都有帮扶责任人。鸿忠书记强调,要建立帮扶机制,成立专门的扶贫工作队,工作队的主要任务是按照精准扶贫的要求,瞄准贫困户进行帮扶,限时完成脱贫任务。

  (一)驻村帮扶作用不可低估

  一年来,全省共派出工作队12666个、干部24891人,帮扶1647个乡(镇)、11365个村,实现了干部驻村帮扶贫困村全覆盖,这将是全省推进精准扶贫的主力军、尖刀连。

  一是精准扶贫的有力管道。驻村帮扶可以将有限的资源真正用到贫困村、贫困户身上,将以往的大水“漫灌”扶贫方式改为精准“滴灌”,是确保各类扶贫资源直接传递到贫困村、贫困户的重要管道,是实施精准扶贫战略的关键环节。

  二是培育干部的有效途径。习总书记指出,“不了解农村,不了解贫困地区,不了解农民,尤其是贫困地区农民就不会真正了解中国,就不可能真正懂得中国,就不可能治理好中国”。“要把贫困地区作为锻炼培养干部的重要基地,把带领群众脱贫致富作为考核干部重要内容”。开展干部驻村帮扶活动,为机关党员干部搭建了一个很好的到贫困地区锻炼作风、增长才干、处理复杂问题的能力实践平台。

  三是密切干群关系的重要纽带。开展干部驻村帮扶活动,是转变机关作风,推进机关干部直接联系和服务群众的重要举措,可以促使各级党员干部深入基层一线,了解群众所急所思所忧所盼,促进各项惠农政策落到实处,帮助贫困户解决实际困难和问题,增强党群感情,密切党群关系,提高做群众工作的能力,增强贫困地区、贫困群众脱贫致富的信心和决心。

  (二)驻村帮扶问题不可忽视

  一是思想认识不到位。少数地方领导还不够重视,未对驻村帮扶工作进行部署安排,选派驻村工作队不及时。多部门管理,权责不够清晰。部分工作队对帮扶任务认识不够,不能坚持长期驻村,存在走读现象。有的工作热情不高,主动性不强,工作上有畏难情绪。有的工作不深入,没有真正深入到村到户摸实情、听民意,工作浮在表面。

  二是组织管理不严格。部分县级没有制定驻村干部各项管理制度和管理办法,对工作队缺乏有效的监督检查,没有做到统一要求、统一管理、统一考核。有的县级扶贫部门对驻村工作队工作指导不够,组织开展业务培训不够,对参扶单位联络协调和督促服务不到位。

  三是帮扶措施不得力。少数帮扶单位及驻村干部没有将扶贫的重心放在对贫困户和贫困人口的精准帮扶上,只注重于对贫困村的帮扶,精准到户率有待进一步提高。帮扶形式多为“输血式”,有的认为只要给村上跑个项目给点钱就算完成任务,给贫困户一定的慰问金或解决一些眼下的突出问题,缺乏系统性和长效性,在帮助贫困户发展致富产业、扩宽致富渠道、增强致富能力等方面还欠举措,“造血”功能不强。驻村工作队在整合行业资金、社会资源上,手段和力量有限,帮助贫困村、贫困户脱贫后劲不足。

  (三)驻村帮扶力度不可松懈

  一是要加强组织领导。干部驻村帮扶作为实施精准扶贫的管道、桥梁和载体,各地要争取党委政府高度重视,作为“一把手”工程来抓,强化思想认识,加强组织领导,细化工作举措,形成层层传导压力、层层落实责任、上下齐抓共管的工作格局。近期,省委、省政府将要出台《关于进一步加大选派驻村帮扶工作队和第一书记的通知》,整合新农村建设工作队、“三万”活动工作组、脱贫奔小康工作等各类帮扶力量,加大驻村帮扶工作队的选派力度,强化精准帮扶工作。各帮扶单位要按照“硬抽人、抽硬人”的要求,挑选精兵强将,组建驻村工作队。

  二是要提高精准到户率。针对当前帮扶工作队不住村、精准到户帮扶率不高的现象,各级要进一步瞄准建档立卡贫困村和贫困户,将贫困户作为脱贫施策的出发点和落脚点,将贫困户帮扶任务分解到具体的责任人,落实帮扶责任,实行“一对一”结对帮扶,确保每个贫困户都有帮扶责任人,引导贫困户增收脱贫,实现精准脱贫。驻村帮扶工作队要与原单位脱钩,一年坚持吃住在村的时间不得少于180天。帮扶责任人应积极履行帮扶责任,制定具体的帮扶计划,积极协调落实帮扶措施,帮助贫困户解决实际问题。

  三是要强化考核管理。各地要结合实际,制定出台本地区干部驻村帮扶工作考核评价办法,将干部驻村帮扶工作纳入各级目标责任管理考评内容和本地党委政府当年重大督办事项,促使各地、各部门把驻村帮扶工作放到更加突出的位置、摆上重要的议事日程、制定更切实有效的工作举措。要建立健全驻村帮扶工作组织协调、选拔培训、岗位定责、经费保障、督查通报、激励奖惩等日常管理机制,明确帮扶单位、帮扶工作队、帮扶工作队队长和队员等职责,对驻村帮扶工作进行规范,加大对干部驻村帮扶工作的督办检查力度,进一步强化干部驻村帮扶工作的日常管理。

  (作者系湖北省扶贫办党组成员、副主任)