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把握新形势新要求全面推进雨露计划工作

发布时间:2015-12-16 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:

 

徐丹娅

  今年7月3日,全国雨露计划职业教育培训工作会议在北京召开,会上学习了国务院扶贫办、教育部、人社资源和社会保障部联合印发的《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭子女接受职业教育的意见》(国开办发〔2015〕19号,以下简称《国家意见》),安排部署下阶段雨露计划工作。回来之后,我们立即着手做了以下几件事,一是跟教育、人社、财政等部门对贯彻落实国家意见,进一步加强雨露计划工作的有关事宜进行了沟通。二是根据省领导的指示意见,会同省人社厅、财政厅、农业厅、团省委、总工会、妇联、残联等7家单位研究制定2016-2020年支持建档立卡贫困人口技能培训和创业就业的具体措施。三是起草了我省《关于加强支持农村贫困家庭子女接受雨露计划职业教育的实施意见》(以下简称《实施意见》),现已印发。对当前我省雨露计划工作的现状进行梳理,对当前关于雨露计划工作新的形势、任务和要求进行分析,有助于我们进一步加深对做好雨露计划工作的重要性和必要性认识,有助于贯彻落实《实施意见》。

  一、当前雨露计划工作的现状与新的形势要求

  (一)现状

  1.近5年来雨露计划实施规模及绩效(2010-2015年)

  2010-2015年从时间段来说是“十二五”阶段,从工作角度来说,从2010年起开始实施雨露计划改革。

  改革主要体现在“6个变”上:一是变指令性计划为指导性计划;二是变认定基地为推荐基地;三是变扶贫部门协助基地招生为贫困农户自主选择;四是变间接补贴为直接补贴;五是变市州自定补贴标准为省统一补贴标准;六是变资金报账为“一卡(折)通”发放。

  改革的核心有三个方面:一是取消培训基地,二是变指令性计划为指导性计划,三是补贴经费直补到户(过去采取的是由学校分配的方式),通过改革,解决了之前雨露计划存的项目运行机制不够完善、培训对象认定不够准、培训质量不够高、资金安全性没有有效保障等问题。所带来的直接成效至少有以下五个方面:一是雨露计划实施方式改革提出的“计划指导、资金到县、培训到户、直补到人、部门协作、全程监管”的改革“线路图”得到贯彻执行,保证了雨露计划补贴工作的严谨性、公平性和有效性。二是按照专项扶贫精细化管理的要求,进一步明晰了雨露计划工作重点、对象范围、部门职责、补贴方式等,使雨露计划项目管理更加规范、简便、有效。三是通过扶贫部门推荐和贫困农户自主选择优质培训基地,一大批省级以上重点中、高职院校、优质专业培训机构参与到雨露计划转移培训工作中来,雨露学员培训质量、技能水平更加有保证,就业前景广阔。四是将雨露计划对象认定与贫困户建档立卡成果相衔接,不仅提高了雨露计划补贴对象的瞄准性,使符合条件的建档立卡贫困户及其就读子女得到扶贫政策扶持,而且探索和完善了扶贫到户机制,充分发挥了扶贫资金使用效益。五是通过“一卡(折)通”将补贴资金直补到户,瞄准了真正的贫困户,减少了中间环节,增加了透明度,确保了资金补助顺畅,从根本上避免了财政扶贫资金中转过程中截留、挪用及其他流失等问题,使资金和干部安全有了保障。

  2.当前雨露计划工作存在的主要问题

  从定量数据上看,2010-2014共实施雨露计划培训转移273661人,平均每年54732人,平均每年超额完成计划9.4%。但与此同时,伴随着改革的深入推进,雨露计划工作也暴露出一定的问题。

  一是部分地方雨露计划工作呈现萎缩态势。有两个原因:第一是雨露计划补贴资金直到达县,由各地根据下达培训任务测算资金量在到县的资金总量中自行“切块”。由于缺乏有效的雨露计划绩效评估机制,一些地方雨露计划资金一旦到县后,由于进了县里的“笼子”,切块就变得困难,到户资金就容易被挤占。第二是一些扶贫部门对雨露计划实施方式改革热情不高,态度“消极”,使得贫困农户对雨露计划政策知晓率低,尽管扩大了培训补助范围,将就读中职、高职所有年级的建档立卡贫困户子女纳入补助范畴,但工作依然呈现萎缩态势。

  二是部分地方的雨露计划补贴对象偏离建档立卡目标人群。这不仅与原来建档立卡基础性工作不牢有联系,而且与雨露计划实施方式改革后县(市)扶贫热情不高,责任心不强也存在很大关系。同时,责任心不强也导致了雨露计划宣传工作不到位,一些县(市)对建档立卡贫困家庭新生劳动力接受中、高职教育,没有做到应补尽补,使得指导性计划完成不理想。

  三是现行雨露计划补助标准偏低影响贫困农户参与积极性。根据雨露计划的一项调研课题,就读中职的学生每年费用大约8000元。雨露计划政策与教育部门政策叠加后,仍旧有一部份贫困户,即使雨露计划补贴对他们学费之外的生活、交通或其它方面的给予补贴,但由于经济基础太差,加之物价不断攀升的原因,现有补助标准过低,仍不能帮助他们完成学业,特别是中、高职专业的学生,对于这部分贫困户仍然有很大的经济压力,影响了这部分贫困户参加劳动力转移培训的愿望,许多贫困家庭子女自行流向社会,扶贫补贴激励政策的引导作用没有充分显现。

  四是雨露计划手续比较繁琐,工作效率不高。扶贫部门人少事多,雨露计划实施的重要性基础工作政策宣传和农户申报,在没有信息化手段的情况下多数依靠乡镇和村干部来完成,但由于部分乡村干部责任心不够强,政策解读不够细,敷衍塞责造成大量不符合条件的学生上报,给扶贫部门审核工作带来较大工作量。同时,雨露计划审核认定程序缺乏信息化手段,使贫困农户申请成本高,影响了其参与的积极性,也使扶贫部门审核认定的工作效率大大降低,客观上拉长了申报时间,加长了补助对象的确认周期。县(市)扶贫部门缺乏信息化手段,没有便捷规范的统计和跟踪途径,对雨露学员就业后的跟踪服务和问效存在盲点,工作成效大打折扣。

  以上问题与当前扶贫攻坚态势和精准扶贫的工作要求是不相符的。

  (二)形势与要求

  党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视扶贫开发工作,尤其关心贫困家庭孩子的教育问题,多次强调教育扶贫的重要性,要求把教育扶贫作为扶贫开发的根本之策,要让贫困家庭的孩子都能接受公平的有质量的教育,起码学会一项有用的技能,不能让孩子输在起跑线上,尽力阻断贫困代际传递。2015年6月中旬,习近平总书记赴贵州考察调研扶贫工作时,第一次提出要研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划,把通过“就业发展一批”放在首位,强调通过职业教育和培训,对有劳动能力、可以通过务工实现脱贫的贫困人口,加大就业帮助力度,扩大转移就业培训和就业对接服务,使这部分人通过发展外出务工实现稳定脱贫。我们首先要从贯彻落实习近平总书记扶贫开发战略思想的高度,扎实推进精准扶贫工作,进一步增强抓好教育扶贫工作的自觉意识和责任担当,着力加强雨露计划支持农村贫困家庭劳动力接受职业教育,提升贫困人口就业技能,为他们增收致富提供坚实的智力支持。

  再次,雨露计划作为专项扶贫工作的重要内容,意义在于:一是通过实施雨露计划引导和支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育,这是培养技能型人才、促进稳定就业、实现脱贫致富的治本之举,也是提高贫困人口素质,促进贫困地区经济社会发展的重要措施。二是从“六个精准”的工作要求看,雨露计划是专项扶贫中为数不多的直接扶持到户的政策措施之一,完全贴合除“六个精准”中对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、脱贫成效精准等“五个精准”的要求,因此能够最大限度的实现项目实施安全规范。三是雨露计划是2015年全省工作要点中明确的“3+1”专项扶贫的品牌之一,理应放在重要的位置切实推进。四是新出台的雨露计划实施意见进一步明确了雨露计划的实施对象,提高了补助标准,简化了工作程序,在一定程度上弥补了现行办法的不足,扫除了工作推进中的一些障碍,对全面深入推进雨露计划工作做出了制度性的保障。

  二、《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育实施意见》解读

  鉴于国务院扶贫办、人社部、教育部《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》(国开办发〔2015〕19号)和省《实施意见》已经印发,对此作简要阐述。

  (一)《实施意见》与《〈整村推进专项扶贫项目管理办法〉等六个管理办法》对比

  不同点:

  1、实施范围

  《六个管理办法》:集中连片特困地区、重点县、309个省定老区乡镇、200个插花乡镇和其他插花贫困地区

  《实施意见》:全省全覆盖,实行应补尽补,不再提实施范围

  2、扶持对象

  《六个管理办法》:当年在校接受高等职业教育(含高职一、二、三年级)、中等职业教育(含普通中专、技工学校一、二年级)建档立卡家庭子女。

  《实施意见》:全省扶贫部门建档立卡农村贫困家庭中当年接受本地和异地高等职业教育(含高职院校、全日制普通大专一、二、三年级)、中等职业教育(含全日制普通中专、成人中专、职业高中、技工院校一、二、三年级)(以下同),且在国家职业教育主管部门学籍管理系统注册正式学籍的贫困户子女。

  同时,给予了“扶上马送一程”的激励政策,明确符合条件的贫困学生家庭第一次得到扶贫助学补助后,学生在校三年学习期间,因扶贫开发农村建档立信息系统的动态管理,其家庭不再属于建档立卡贫困家庭的,可继续享受雨露计划职业教育扶持政策。

  3、补助方式

  《六个管理办法》:按学年发放。

  《实施意见》:每学年补助资金分秋季学期、春季学期发放。

  两种方式各有各的优势,前者对于基层扶贫部门来说,可以减轻一定的工作量,后者主要基于两种考虑,一是与国家端口开放时间相衔接,二是使补助资金的下发更为精准,避免了部分学生辍学而继续领取补助的现象。三是有秋季学期的数据基础,对基层工作量来说不会增加太大的负担。

  4、补助标准

  《六个管理办法》:由各县市自行确定,不低于1000元/人/学年。

  《实施意见》:给予每生每学年不低于3000元。

  经对中职和高职生的补贴政策我们进行了梳理,现简单列举如下:

  中职政策高职政策

  1、国家对中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中所有农村(含县镇)学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费。

  1、国家助学金

  符合相关条件的全日制普通本专科(含高职、第二学士学位)家庭经济困难在校学生。

  全国平均每人每年3000元。

  2、统一按照每生每年2000元标准发放助学金

  2、国家励志奖学金

  由中央和地方政府共同出资设立的,奖励资助品学兼优的家庭经济困难学生的奖学金。每人每年5000元。

  3、国家助学贷款

  家庭经济困难的全日制普通高校本专科生(含高职生)、第二学士学位学生和研究生,通过本校学生资助部门向经办银行申请办理的国家助学贷款。

  原则上每人每学年最高不超过6000元。

  5、补贴方式与认定资格

  《六个管理办法》:填写纸质申请表,人工审核

  《实施意见》:网上或手机下载APP软件申请,自动比对。

  相同点:

  1、扶持对象是建档立卡贫困家庭子女

  2、采用“一卡通”直补到户

  3、必须经过公开公示

  4、不安排计划,由县级扶贫部门组织实施。

  三、把握重点环节,全力推进雨露计划工作

  (一)把握时间节点

  根据《实施意见》,雨露计划职业教育扶贫助学的网络申报、网上审核、资金发放分春季学期、秋季学期进行。(1)春季学期。3月10日至5月10日为申报时间,6月10日前完成审核,6月底前将扶贫助学资助发放到位;(2)秋季学期。9月20日至11月20日为申报时间,12月10日前完成审核,12月底前将扶贫助学资助发放到位。

  这里包含3个时间节点:一是学生申报时间,建议在这个时间段里同步做好以下三件事。(1)利用广播电视媒体广泛宣传雨露计划的政策,使雨露计划的政策和学生申报程序方法做到家喻户晓,至少是符合条件的学生人人知悉。(2)以市州为单位组织信息管理员等相关人员进行培训。培训内容包括审核方式、内容。(3)做好有关工作的衔接。二是审核时间。要把握建档立卡贫困对象和学籍在册两个关键点。三是补助发放时间。注意直补到户,不要缓拨、惜补。

  (二)广泛宣传动员

  1、宣传内容:政策、申报流程与时间、操作方法

  2、宣传形式:雨露计划政策落实程度如何很大程度上取决于宣传动员的力度。按照精准扶贫工作要求,各地要把雨露计划政策宣传作为推动贫困劳动力转移培训和打造扶贫雨露品牌的重要抓手,创新机制,提高政策宣传的针对性。一是要充分发挥基层组织尤其是村两委和驻村工作队的一线组织动员作用,宣传雨露计划政策,引导贫困家庭子女参加职业教育。二是要把握宣传时机,在学校、人口相对集中社区,开展集中宣传和政策答疑等活动。三是要通过广播电视、新闻媒体、互联网站、短信、村务公开栏和动员会、培训会等多种形式,多角度、多层次、全方位的宣传雨露计划政策详情,真正做到宣传、咨询、服务全覆盖。四是重点县要利用雨露计划信息化管理服务系统,通过手机、互联网站及时、简便、有效地发布雨露计划政策信息,最大限度地提高宣传覆盖率,让更多的人了解雨露计划政策和补助申请程序。五是要宣传雨露计划工作成果,营造全社会关注、关心和参与雨露计划扶贫行动的氛围。

  (三)明确补助对象

  在对象审核过程中要抓住两点,一是紧扣建档立卡贫困家庭。这是一条硬杠杠,也是精准扶贫的基本要求。同时,我们根据脱贫激励机制精神,制定了一条“扶上马送一程”政策,即符合条件的贫困学生家庭第一次得到扶贫助学补助后,学生在校三年期间,因扶贫开发农村建档立卡信息系统的动态管理,其家庭不再属于建档立卡家庭的,可继续享受雨露计划职业教育扶持政策。二是中高职在校学生。这里面有两点需要把握:第一是雨露计划的补助对象是接受职业教育的“两后生”,不包括高中生、大学生,这是因为雨露计划政策设置的目的主要是鼓励贫困家庭的新生劳动力通过职业教育掌握一技之长,达到尽快实现就业有稳定收入的目的。目前对中高职的范围还是界定得比较宽泛的,高等职业教育含高职院校、全日制普通大专一、二、三年级,中等职业教育含全日制普通中专、成人中专、职业高中、技工院校一、二、三年级。第二点需要把握的是雨露计划的补助实行家庭户籍所在地申请,也就是说无论小孩在哪里读书,都可以在户籍所在地进行申请,原来有的地方对自己的职业学校存在地方保护主义,现在这种做法是不可行和不合时宜的。

  (四)落实补助资金

  此次雨露计划意见的一个重要内容是提标。这里面有几个问题需要廓清。

  一是要高度重视,做好资金预留。根据省里对2015年雨露计划工作的要求,重点县推行信息化是硬性的要求,对插花县以鼓励为主,当时就是基于资金保障的考虑和顾虑。但是现在全省无论是重点地区还是插花地区,都统一要求政策全面覆盖,工作全面铺开。8月25日省政府办公厅印发了《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》,赋予了县级政府资金整合的权力,并明确指出“对贫困户扶贫搬迁、医疗救助、社会救济、发展产业奖补等到人到户资金,县级可结合实际采取政策叠加、差异化扶持办法,分类制定补助标准,在高于现有补助标准的基础上,可因村因户实施不同的补助标准。”因此,各地可以在不低于每生每年3000元的基础上,根据本地实际制定具体的补助标准。雨露计划是精准扶贫,精准脱贫的一个最直接的、最有效到户项目,各地一定要高度重视,不要惜补。

  二是做好应急准备和预案。在实际工作过程中,肯定存在预估人数与实际申报人数有出入的地方。根据我们先前一个课题研究的成果计算,重点县贫困生源大体占贫困人口比例1.5—2%,有一个上下浮动的范围。雨露计划实施改革的一个重要原则是应补尽补,以前可能没有完全达到这一目标,这是因为雨露计划申报的手续相对来说比较复杂、补贴的标准也不高,在一定程度上影响了贫困家庭申报的积极性。现在标准提高了,从国家到省到县宣传的力度上来了,建档立卡的数据完善了,雨露计划的人数应当较之以前有一个大的增加,因此,不可避免的会出现雨露计划实际申报人数与预估人数不符的情况,特别是实际人数可能高于预估人数,这时就应当有一个应急的预案,避免引起不必要的矛盾。

  三是建立健全台账。对于雨露计划工作,省级扶贫部门负责统筹指导,市级扶贫部门负责督促检查,县级扶贫部门负责实施落实。省、市(州)扶贫办要重点加强雨露计划项目实施的监督管理工作,开展定期和不定期的监督检查。监督检查的重点是:1、雨露计划政策是否向全社会、向农村基层、向贫困农户全面公开,政策宣传是否做到家喻户晓、人人皆知。2、雨露计划补贴的申请和对象认定与公示是否符合规定程序,纳入补贴的对象是否属于建档立卡贫困家庭。3、雨露计划补贴对象参加职业教育或短期技能培训是否真实。4、雨露计划人员名单、报账资料是否真实、完整,是否存在编造虚假名单,套取、骗取补助资金等违规违纪行为。5、雨露计划补贴资金是否严格实行了“一卡(折)通”直补到户。各县级扶贫办要做好雨露计划项目相关文件、资料等纸质档案资料收集整理、归档保管工作,补贴对象花名册要上报市(州)扶贫办备查。同时,要做好雨露计划项目及补贴资金发放的电子台账登录贫困农户信息系统工作。特别是在信息化管理的情况下,也不能忽视纸质文档的保存,这都是我们工作检查的一个重要依据。台账的上报备案与备查,既是雨露计划工作需要,也是项目管理的明确要求,我们将会将雨露计划项目备案备查情况与扶贫工作考核有关指标挂钩,请各市州扶贫办切实担负起监督和指导的职责。

  (五)关于技能培训和致富带头人培训

  此次实施意见仅对针对中、高等职业教育的有关问题进行了明确阐述,对于技能培训和致富带头人培训并未在此文件中体现。有关政策按照六个管理办法要求继续执行。目前,国务院扶贫办已印发《扶贫创业致富带头人培训工程工作方案》,省扶贫办正会同省人社厅、省财政厅、省农业厅、省残联、省妇联、省总工会在研究《支持建档立卡贫困人口技能培训和就业创业的实施意见》,会同省委组织部、省财政厅拟定了《2015-2017全省贫困地区干部和扶贫干部培训规划》,其中对贫困人口技能培训和致富带头人提出了具体政策要求和意见,待这些文件印发出台后,按照执行即可。

  (作者系湖北省扶贫开发培训中心主任)