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贵州精准扶贫的实践与探索

发布时间:2015-12-16 来源:湖北省扶贫办 阅读次数:

 

李东

  贵州是一个多民族交汇融合的内陆省份,扶贫攻坚任务繁重而艰巨。该省88个县(市、区)中有国家扶贫开发工作重点县50个,有934个贫困乡、9000个贫困村。在国家确定的“11+3”集中连片特困地区中,涉及该省的有武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区,共有65个片区县,另有5个天窗县,覆盖了全省85.3%的国土面积,91.2%的贫困人口、90.6%的贫困乡镇。“十二五”以来,贵州省坚定不移地把扶贫开发作为第一民生工程,以创建全国扶贫攻坚示范区为载体,把扶贫开发作为统筹城乡发展、保障和改善民生、实现全面小康的战略举措,着力创新扶贫体制机制,全力实施精准扶贫,全省扶贫开发取得明显成效。

  一、贵州扶贫开发工作的主要经验与做法

  (一)扶贫工作责任制刚性落实

  1、坚持不唯GDP考核导向

  考核是个指挥棒。如何督促贫困地区党政班子和领导干部把主要精力放在精准扶贫、精准脱贫上,早在2011年,贵州省就出台《关于对国家扶贫开发工作重点县加快脱贫攻坚步伐进行奖励的意见》,在全国率先实行“减贫摘帽”。2014年,贵州又在全国率先出台《贵州省贫困县扶贫开发工作考核办法》,考核办法由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变。将扶贫开发成效作为贫困县干部选拔任用、年度考核等次确定和奖惩的重要依据。对于扶贫开发工作成效显著的,可优先提拔使用。对重点县扶贫开发工作考核结果优良的,按不同等次给予项目资金奖励。对扶贫开发工作连续两年无起色、群众满意度不高的重点县,由市(州)党委、政府约谈其党委、政府主要领导,督促整改落实。对整改落实不力的,按干部管理权限进行组织调整。同时,考核办法明确,考核工作由省扶贫开发领导小组统筹,省委组织部、省扶贫办牵头组织实施,考核结果的评价运用,按干部管理权限由各级党委组织部门牵头负责。目前已累计有25个县525个贫困乡(镇)实现“脱帽”,对减贫摘帽的17名党政正职提拔重用。

  2、把扶贫开发作为“一把手”工程强力推进

  坚持把脱贫攻坚工程作为全面小康社会建设的一项硬任务部署,明确脱贫攻坚工程是党政“一把手”工程。在加强省扶贫开发领导小组职能的基础上,专门成立省扶贫开发改革专项小组和专题组,由省委、省政府分管领导和省委组织部长分别担任组长和副组长。同时,年初层层签订扶贫责任状,将全年减贫任务和“减贫摘帽”等扶贫攻坚重大事项分解落实。

  3、驻村帮扶责任落实

  39名省领导分别定点联系1个扶贫工作重点县、1个贫困乡镇,一定3年。选派11590个扶贫工作队、55864名干部开展驻村帮扶,对全省所有贫困村、贫困户实现全覆盖。对软弱涣散、发展滞后的村,精准选派优秀年轻干部担任村第一书记,并按每村2万元标准建立帮扶资金,提高工作队履职能力。驻村帮扶要求做到“五个精准”、“四个全程参与”,强化驻村工作队“管道功能”。即精准掌握贫困状况、精准落实帮扶措施、精准宣传惠农政策、精准调处矛盾纠纷、精准建强基层组织;全程参与项目申报、项目实施、项目监管、项目评估。

  (二)全力推进精准扶贫精准脱贫

  1、精准识别扶贫对象

  贵州在精准识别贫困对象录入数据库的基础上,2014年建成省级精准扶贫信息平台,运用GPS技术等信息化手段对扶贫项目进行全过程监管,上下联通、信息共享,对贫困人口、扶贫项目和扶贫资金实行精准化管理,做到对象精准、目标精准、措施精准,让人一目了然,使扶贫工作扶到点上。

  2、精准配置帮扶资源

  (1)产业帮扶“换穷业”。产业扶贫就是帮助贫困群众种好“摇钱树”。贵州大力打造“十大扶贫产业”,积极投入扶贫资金帮助贫困群众发展地方优势产业,开展“造血式”扶贫。“十二五”以来,累计投入产业化财政专项扶贫资金66.5亿元,实现总产值813亿元。同时,该省出台《贵州省信贷支持精准扶贫实施办法》,对贫困农户使用小额信用贷款给予扶贫资金贴息和利率优惠、授信倾斜,农户无需任何抵押担保,凭信用证和身份证直接使用信用贷款,拓宽扶贫融资渠道,开展扶贫融资租赁合作,探索大型基金产业扶贫新路。目前,农信社评定信用农户655万户,累计少收农户贷款利息21亿元,免除贷款手续费3亿元,有效破解贫困地区群众融资难、融资贵的问题。仅2014年,投入财政扶贫资金1.5亿元,引导银行向贫困地区发放小额信贷78亿元。

  (2)生态移民“挪穷窝”。按照“搬得出、留得住、能就业、有保障”的要求,贵州从2012年起,对深山区、石山区、高寒山区以及不具备生存条件的地质灾害易发区47.71万户204.3万人实施扶贫生态移民搬迁。截至2014年,共安排11.2亿元中央财政专项扶贫资金,统筹各部门资金74.75亿元,实现42.4万人口“挪穷窝”。

  (3)保障兜底“拔穷根”。一是教育保障兜底。把教育作为挖穷根的治本之策。制定印发《贵州省三大集中连片特殊困难地区教育扶贫工程实施方案》,将教育工程建设成效、义务教育巩固率、高中阶段毛入学率等内容纳入贫困地区党政领导干部实绩考核指标,着力阻断贫困代际传递。同时,实施教育“9+3”计划,全部免除本省户籍省内中等职业学校在校学生学费,为片区70个贫困县的贫困家庭学生提供国家助学金,安排专项资金12亿元开展“雨露计划·1户1人”扶贫教育培训三年行动计划,贫困对象就业创业能力不断提高,到2017年将完成对120万有劳动能力的贫困户职业技能培训。二是医疗保障兜底。扶贫、民政、卫计部门探索通过基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重医疗保障”,遏制和减少农村“因病致贫、因病返贫”。三是“两无”人口兜底全覆盖。为确保无业可扶、无力脱贫的群体实现同步小康,贵州提出“低保、扶贫标准合一”,拟在2016年将160万“两无”贫困人口实行制度兜底,将50万可能返贫的人口及时纳入保障范围,并通过持续提高保障标准,确保困难群众的基本生活水平与全面小康社会相适应。

  3、精准考核脱贫成效

  坚持以同步小康为统揽,建立以精准扶贫为导向的考核机制和差异化的考核评价指标体系,把减少建档立卡贫困人口数量、提高建档立卡贫困人口收入和改善贫困地区生产生活条件作为考核50个重点县党政班子和领导干部的重要内容,弱化GDP指标权重;对地处重点生态功能区、不具备新型工业化发展条件的10个贫困县取消GDP考核,围绕扶贫开发的权重设置占整个考核体系的80%以上,让贫困县领导干部树立“民生为大、面子事小”的执政为民意识。

  (三)整合资源强力推进

  贵州坚持“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”,整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫各类资金资源,做到“各炒一盘菜、共办一桌席”,超常规举措打好“组合拳”,协同推进政府、市场、社会“三位一体”大扶贫格局。

  1、推动区域发展和精准扶贫到村到户“两个融合”

  (1)着力完善扶贫项目与贫困农户的利益链结机制。贵州把现代高效农业产业园区建设作为提升产业化扶贫的重要平台,围绕培育和壮大特色优势产业,突出对贫困乡村和贫困人口的瞄准,着力提高千家万户的组织化程度并与市场对接,推动产业化扶贫由传统的种养业向现代高效农业转换。按照“市场引领、龙头企业推动、农户参与、区域推进”的理念,贵州在2011年全省扶贫系统实施财政专项扶贫资金股份合作试点的基础上,总结推广六盘水“农村资源变股权、资金变股金、农民变股民”改革经验,将创建十大扶贫攻坚示范县与“减贫包干试点”融合,打造十大扶贫产业,探索山地特色农业产业扶贫提质增效机制,实现扶贫产业基地、扶贫园区、加工销售和贫困农户利益链接机制有机结合,推动了区域发展、产业扶贫、到村到户高度融合。200多个高效农业示范园区成为龙头,2000多家农业龙头企业引领发展,2万多家专业合作社与贫困户建立起紧密的利益链接机制。

  (2)着力加强基础狠抓生产生活条件改善。截止2014年底,贵州全省解决了1062.36万农村居民及167.55万学校师生安全饮水问题。全面完成了农村危房改造。建设通村油路6万公里,实现了100%的乡镇通油路,100%的村通公路;崇山峻岭间,高速公路穿云而过,高速铁路连通全国,今年底高速公路通车里程将突破5000公里,实现县县通高速;通航机场实现全省9个州市全覆盖;铁路营运里程超过2490公里,进入“高铁时代”。农村电网改造率98%,实现了乡乡通宽带、行政村通电话。

  2、全力开展“三类帮扶”

  一是对口帮扶。国家8个沿海发达城市对口帮扶,着力在园区共建、扶贫攻坚、职业教育、人才交流、引企入黔、文化旅游等方面加强合作,实现共同发展。二是定点帮扶。31个中央单位对50个重点县开展定点扶贫。三是挂钩帮扶。101个省直部门对88个县整体挂钩帮扶。2014年,在46个重点县127个乡镇,集中投入12.7亿元财政扶贫资金,整合部门资金50亿元。

  3、着力整合“四类资源”

  一是整合涉农资金资源。以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台,在10个取消GDP考核县和10个有整合工作基础县,开展涉农资金整合试点,集中解决贫困地区突出问题。二是整合部门帮扶资源。推进省领导集团帮扶、部门“定、帮、联、驻”、省内区域内结对帮扶、驻村帮扶,做到不稳定脱贫,队伍不撤,干部不换。三是整合金融扶贫资源。发挥财政扶贫资金杠杆作用,利用人民银行支农再贷款,开展小额信贷金融扶贫试点,探索农村“四权”抵押方式,建立阳光共济产业发展基金,扩大扶贫资金金融通总量。四是整合社会帮扶资源。完善社会扶贫导向机制,培育多元社会主体,探索民营企业参与扶贫开发“贵州模式”。借鉴万达集团对口帮扶丹寨整县脱贫的社会扶贫模式,明确贵州茅台等12家国有企业“一对一”结对帮扶12个贫困县。通过资金资源整合,扶贫资金来源渠道众多,资金量大;社会保障的覆盖面广,贫困救助体系更加健全;各级政府、行业部门扶贫职责明确,分工清楚。

  (四)完善机制规范管理

  1、改革创新探新路

  贵州通过一系列改革新举措和新机制破解发展难题,激发内生动力,为全国扶贫攻坚探路子、作示范。省委、省政府出台“33668”扶贫攻坚行动计划“1+6”配套文件,进一步明确减贫退出时间表,并强化贫困县考核、激励、约束、退出机制,创新扶贫资金安全运行、社会力量参与扶贫等机制,进一步夯实政策支撑体系。

  2、下放审批权限

  从2014年起,中央补助和省级安排的财政专项扶贫资金,除重大扶贫专项和以奖代补项目资金外,贵州全面落实项目审批权下放到县制度,扶贫资金由省主要按因素法分配切块到县,实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度,并统一项目审批流程。

  3、规范资金项目管理

  建立完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度和监管程序。同时,明确各级职责:省级主要负责规划编制、政策制定、项目备案、监管和检查,扶贫对象受益情况监测,项目绩效评估等;市级主要负责辖区内扶贫项目的综合协调、监管和绩效考评,协调指导项目实施,扶贫对象受益情况监测等;县级主要负责项目审批、监管和验收,项目绩效自评,以及扶贫对象受益情况监测等;乡级主要负责项目申报、实施和竣工后初检,项目实施情况报送,将项目落实到村到户,完善项目相关档案和乡级报账等。

  二、学习贵州经验我省怎么做?

  贵州经验可学习、可复制、可推广。我省扶贫开发工作在历届省委、省政府高度重视下取得了显著成效,贫困地区生产生活水平显著提高,基本公共服务水平明显增强,全省经济社会发展水平进入全国第一方阵。但我省建档立卡贫困人口仍有590万人,贫困面广,贫困程度深,如期实现脱贫奔小康目标,贫困地区和贫困群众是“短板”,要补齐短板,时间十分紧迫,任务十分繁重。全省各级各部门要认真传达学习总书记重要讲话精神和贵州精准扶贫经验,准确把握精神实质,把思想和行动统一到中央和省委决策部署上来,切实增强做好扶贫开发工作的紧迫感、责任感和工作自觉性,以时不我待、只争朝夕的精神,加大力度、强化措施,精准扶贫、不落一人,坚决打赢全省决战决胜扶贫攻坚战。

  (一)把落实扶贫开发责任作为推进精准扶贫的硬支撑

  一是进一步完善省负总责、市(州)主导、县(市)抓落实的管理体制。坚持省领导联系片区和脱贫奔小康试点县制度,完善省领导定点帮扶贫困县制度。加大地方党政主要负责同志落实扶贫责任制和省直单位扶贫开发目标责任制考核力度,定期开展扶贫专项督查,督促扶贫责任落实。二是各级党委政府要把扶贫开发摆在突出位置。贫困地区各级党委、政府要把扶贫开发作为统揽全局的首要任务,科学确定发展规划和项目,把扶贫投入纳入财政预算,把扶贫部门干部培训纳入党政干部培训规划,发扬钉钉子精神,一张蓝图干到底。三是加强扶贫机构和队伍建设,提供必需的工作条件和经费保障。扶贫任务重的县要选好配强扶贫部门领导班子,充实工作力量;扶贫任务重的乡镇要有扶贫专干。

  (二)完善扶贫开发“1+N”政策体系强措施

  根据国家新十年扶贫《纲要》和贵州会议精神,出台关于推进精准扶贫决定,征求省直有关单位意见后,省委全委会作出决定。同时,配套完善贫困县考核激励和约束退出机制、驻村帮扶工作机制、资金整合机制、工作责任制与问责机制、扶贫攻坚精神支撑机制等“1+N”政策体系,认真编制全省“十三五”扶贫开发规划和片区区域发展与扶贫攻坚实施规划,理清思路,强力推进。

  (三)整合各类资源加大投入聚合力

  广泛动员和凝聚全省各级各有关方面和全社会力量,形成大社会、大扶贫、大促进的工作局面。省“四大家”领导班子,省直各部门,各民主党派、工商联和社会团体,要围绕扶贫开发这一中心任务,出谋划策、献计出力。鼓励和支持青年学生、专业技术人才、退休人员和社会各界人士参与扶贫志愿行动,引导扶贫志愿者到贫困地区开展扶贫调研、助教支医、文化下乡、科技推广、创业引领、资源开发等活动。创新社会扶贫资源筹集、配置、使用、监管机制。继续加大行业扶贫力度,相关部门要在政策、资金、项目等方面向贫困地区倾斜,努力提升贫困地区基础设施和基本公共服务水平,积极引导产业转移和培育特色优势产业。认真抓好中直驻鄂定点帮扶工作。落实市场主体到贫困地区投资兴业国土、金融、财税等支持政策和企业扶贫捐赠税前扣除政策,充分发挥市场扶贫作用,构建政府、市场、社会协同推进的“三位一体”大扶贫格局。

  (四)落实帮扶措施“结穷亲”

  干部驻村帮扶既是实现精准扶贫的管道,又是培养锻炼干部的平台。要按照不脱贫、不脱钩原则,强化责任,一包到底,实现贫困村驻村帮扶全覆盖。每位省领导要带头联系1个贫困县,各地要按照干部驻村帮扶要求,突出帮扶重点,制定帮扶规划,落实驻村干部帮扶任务,规范驻村工作队管理。各地加强对驻村工作队的检查督办和考核,纠正干部驻村到村不驻村的“走读”现象。建立健全干部驻村帮扶组织领导制度、驻村干部选拔培训制度、驻村帮扶工作检查考核等制度。

  (五)加强基层组织强保障

  全面加强党的基层组织建设,着力提高基层党建科学化水平。建立健全基层干部选拔任用、教育培训、激励保障和监督管理体制,加大从优秀外出务工经商人员、乡土能人、复退军人和大学生村官中选拔村党组织书记的力度,在基层组织建设薄弱的贫困村,选派驻村“第一书记”。探索村级集体经济发展壮大途径,化解村级债务,消除“空壳村”。

  (作者系湖北省扶贫发展中心主任)