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湖北扶贫开发家底基本清楚

发布时间:2015-07-20 来源:减贫与发展 阅读次数:

 

  

——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之一

省扶贫办建档立卡数据分析课题组

  

  

  2014年是全国扶贫系统全面深化改革,创新扶贫机制,转变扶贫方式,实施精准扶贫战略之年。根据中办发〔2013〕25号文件精神,为进一步摸清底数,夯实精准扶贫基础工作,国务院扶贫办下发了《关于开展贫困户建档立卡工作的方案》,并作为“一号工程”,要求各地扎实、认真地抓紧抓好。湖北省扶贫系统认真贯彻落实国务院扶贫办的工作部署,省、市、县、乡、村五级联动,严格遵循工作程序、步骤要求,同心打造“一号工程”。经过八个月的努力,圆满完成了建档立卡工作任务,并将数据全部录入、上传信息终端。其信息管理系统汇总并成就了全省扶贫开发“大数据”库,进而衍生出2014年建档立卡数据分析报告。一、“大数据”概况依据国家2013年公布的2736元扶贫标准,按“农户申请、村民小组提议、村委会评议、乡镇审核、县扶贫办核准”的程序和全面落实“两公示一公告”的建档立卡要求,在全省17个市州、90个县(市区)、1085个乡镇(场)、23576个行政村内,共识别出191.5万贫困户、580.7万贫困人口,贫困发生率为14.7%。其中,扶贫户113.1万户、366.8万人,分别占59.06%和63.2%;五保户6.8万户、8.5万人,分别占3.55%和1.5%;民政低保户37.3万户、98.1万人,分别占19.48%和17.1%;扶贫低保户34.3万户、107.4万人,分别占17.86%和18.5%(见图1)。

  图1贫困人口构成图  

  严格“一高一低一无”标准,严格“村申报、乡审核、县扶贫领导小组审定”程序,共识别贫困村4821个,占全省23576个行政村的20.45%。其中,在重点县、片区县识别贫困村2442个,在插花地区识别贫困村2379个,分别占全省贫困村的50.7%和49.3%。对识别认定的贫困村全部安排了驻村工作队(见图2)。

  图2贫困村示意图

  

  全省31个片区县、重点县是扶贫攻坚的主战场,共识别出贫困户112.4万户、贫困人口354.2万人,占全省贫困人口的61.0%,贫困发生率高达26.3%,比全省高11.6个百分点。版图面积8.5万平方公里;人均占有可耕地1.16亩;地区生产总值2683亿元,仅占全省的10.9%。二、“大数据”分析“大数据”向我们展现了贫困人口、贫困户、贫困村、贫困县、片区县六个层级的扶贫开发图景,进一步廓清了扶贫对象,弄明了致贫原因,了解了帮扶状况,明确了扶贫责任,湖北扶贫家底基本清楚。(一)贫困人口1、贫困人口呈大分散小集中。插花县市贫困发生率相对较低,武汉市、鄂州市、荆门市、荆州市、随州市,贫困发生率在4.1%-11.5%区间。其中,武汉市4.1%为最低,荆门11.5%为略高,呈现出由东向西,由平原向山区,随地理走高而上升,重点县、片区县贫困发生率在14.7%-42.5%之间。2、贫困人口性别比例失衡。在识别认定的贫困人口中,女性人口264.3万人,占贫困人口的45.51%。其中,秦巴山片区建档立卡女性贫困人口比例最低,仅为43.75%,与男性人口比差为12.5个百分点。农村传统的生育观念、“二元”经济社会结构、城市就业创业环境与公共服务对农村劳动力的吸引等因素造成了农村人口性别比例失衡。3、贫困人口老龄化现象严重。按照年龄分组对贫困人口统计得出,18岁以下39.7万人、占6.8%;18-30岁103.2万人、占17.8%;30-40岁72.4万人、占12.5%;40-50岁111.5万人、占19.2%;50-60岁94万人、占16.2%;60岁以上159.9万人、占27.5%。缘于劳动力向城市迁徙及人口政策的影响,贫困人口老龄化日益加剧。4、贫困人口健康状况堪忧。通过《贫困人口健康状况统计表》分析,在识别认定的580.7万贫困人口中,健康人口310.2万人、占53.4%;患长期慢性病贫困人口138.6万人、占23.9%;患有大病的贫困人口43.5万人、占7.5%;残疾贫困人口6.3万人、占1.1%。贫困人口居高不下的患病率,其身体健康状况堪忧。因病致贫是造成贫困现象的主要因素之一,成为贫困人口摆脱贫困最大的障碍。5、贫困人口劳动能力有待提高。身体健康状况决定了贫困家庭劳动力的多寡与强弱。一是贫困家庭劳动力不足。在被识别的贫困人口中,具有劳动能力的310万人,丧失劳动能力的54.6万人,无劳动能力的212万人,分别占贫困人口总数的53.38%、9.4%和36.51%。二是贫困家庭劳动力素质偏低。在有劳动能力的贫困人口中,具有专业劳动技能的只有3.9万人,占1.26%。劳动力素质低下的现状难以适应农业现代化、新型城镇化发展需要。6、贫困人口收入来源有限。主要来源于两个渠道,即依赖土地种养殖收入与劳动力外出打工收入。建档立卡《贫困人口务工状况统计表》显示,有445.5万贫困人口没有离开土地,主要依赖土地产出收入和低保、五保等民生“兜底”政策获取财政转移性收入维持生计,占贫困人口总数的76.7%;通过打工获取收入的135.2万人,占贫困人口总数的23.3%。从外出打工所在地域统计,在乡镇内就近打工的有51.6万人,占8.89%;在乡镇外县内打工的17.2万人、占2.96%;在县外省内打工的19.5万人,占3.35%;在省外打工的46.9万人,占8.08%。外出打工人口比例低,制约着贫困人口的脱贫与发展。7、贫困人口社会保障得到倾斜。在贫困人口中,新型农村合作医疗参合人口568.9万人,参合率为97.98%(占贫困人口总数);新型农村养老保险参保人口430.7万人,参保率为74.2%(占贫困人口总数)。好政策体现了对贫困人口的关心、关爱,唤醒了贫困人口对健康、保险的觉醒,较高的参合率、参保率,体现了贫困人口对改革开放成果的分享。(二)贫困户1、贫困户致贫原因复杂。贫困是一种社会现象,造成农村贫困现象的成因很多。《贫困户致贫原因情况统计表》显示,在识别认定的191.5万贫困户中,因灾致贫9万户,占贫困户总数(下同)的4.7%;因病致贫122.8万户,占64.1%;因残致贫19.7万户,占10.3%;因缺生产资金致贫50.5万户,占26.4%;因缺技术致贫35.6万户,占18.6%;因缺少劳动力致贫28.2万户,占14.7%;因学致贫16.7万户,占8.7%;因缺少土地致贫5.9万户,占3.1%;因缺公路致贫9.1万户,占4.8%;因缺水致贫3.2万户、占1.7%;因自身发展能力不足致贫11.8万户,占6.2%;其它原因致贫的14.1万户,占7.4%。贫困户致贫原因呈现出复杂性、多样性、复合型状况(见图3)。

  图3贫困成因示意图

  

  2、贫困户生产生活条件差。主要是“水、电、路、气、房”难以到达穷人家里,最后一公里的公共服务没给打通。数据显示:贫困县市饮水困难户66.6万户,占贫困户总数(下同)的34.8%;无安全饮水户62.9万户,占32.8%;未通电户2.3万户,占1.2%;未通广播电视户40.1万户,占21%;住危房户57.6万户,占30.1%;无卫生厕所户131万户,占68.4%(见图4)。3、贫困户土地资源匮乏。土地承载农民的希望,是贫困农户赖以生存的保险或福利资源。湖北的贫困农户大多生活在禁止开发区,受生态环境保护与治理约束,使贫困农民人均耕地面积很小。《贫困户土地资源情况统计表》显示:191.5万贫困户仅拥有耕地673万亩,人均1.16亩;有效灌溉耕地274.4万亩,人均0.47亩;林地1739.1万亩,人均3亩;林果面积55.8万亩,人均0.1亩;水域面积10.3万亩,人均0.02亩。土地资源不足严重制约了贫困户的脱贫与发展(见图5)。

  图4贫困户生产生活条件示意图

  

  图5贫困户人均土地资源示意图

  4、贫困户人均收入令人堪忧。据贫困县市区的贫困户2013年人均收入分组统计:500元以下的有0.5万户,500-1000元的0.7万户,1000-1500元的2.5万户,1500-2000元的54.6万户,2000-2500元的84.6万户,2500-2736元的48.3万户。参照低保标准,对1000元以下收入分组的贫困户可视数据失真剔除,1000元至2000元组距的贫困户有56.8万户,占贫困户总数的29.8%,这类贫困户属于低保与五保“兜底”政策扶持对象;集中在2000-2736元组距的贫困户为132.3万户,占贫困户总数的69.3%,这一贫困群体属于开发式扶贫对象,但与全省当年农民人均收入8896元相比,差距很大,令人堪忧,补齐这块短板难度很大(见图6)。

  

  图6贫困户人均收入分组

  

  (三)贫困村1、贫困村村集体经济空心化严重,产业规模未形成。数据显示,在识别认定的4821个贫困村中,村级集体经济总收入6831万元(包含财政转移支付收入),村平1.42万元。超低水平的经济收入不说支持公益事业发展,甚至难以保障村级组织的正常运转。贫困村组建特色产业农民专业合作社2918个,加入合作社并参与特色产业经营的贫困户仅4.1万户,村平8.4户。贫困村特色产业规模小,参与市场竞争能力弱,带领贫困户融入市场组织化程度低,难以形成脱贫致富利益联带机制。其中,开展乡村旅游的贫困户0.3万户、经营农家乐的贫困户0.2万户、从事旅游业的贫困人口0.8万人,贫困村美丽山水旅游资源没有得到应有的挖掘开发,其发展动力与内生活力没有激发出来。2、贫困村基础设施滞后,重点工作任务艰巨。在贫困村中,尚有48.5万户未解决安全饮水,35.4万户处于饮水困难;未通生活用电的自然村229个,未通生产用电的自然村3725个,未通生活用电的农户6686户;住危房的贫困户18.9万户。贫困村的基础设施仍然滞后,亟待改善和加强,需要对重点工作实施清单管理、定时销号。3、贫困村贫困程度深,贫困结构多元化。《贫困村人口状况统计表》显示:4821个贫困村共有182.7万户、总人口708.1万人。其中,扶贫户57.8万户、184.4万人;五保户3.9万户、4.3万人;低保户24.7万户、44.1万人,贫困发生率26.3%,高于全省贫困发生率11.6个百分点。在贫困村中,另有少数民族人口72.8万人,占10.3%;残疾人15.4万人,占2.2%,贫困人口结构多元,从而增加了治理难度。4、贫困村社会保障水平低,内生活力有待激发。贫困村农户思想观点落后,社会保障意识不足,保险参保率处于较低水平。参加新型农村合作医疗人数615.1万人,参合率86.86%,低于全省11个百分点;参加城乡居民基本养老保险人数287.2万人,参保率40.6%(占贫困村总人口),大幅低于全省水平。5、贫困村“三项扶贫品牌”打造任务重。贫困村大多处于生产生活条件恶劣的深山区、石山区、库区、血吸虫疫区,自然灾害频发,特别是贫困村的贫困户,需要采取移民搬迁来改善居住条件与生产环境。数据显示:贫困村2013年实施扶贫搬迁1.32万户,尚有4.36万户、占2.39%的贫困户需要继续实施扶贫搬迁。在贫困村13.6万人的“两后生”中,仅有2.3万人享受了“雨露计划”培训,尚有11.3万人需要得到“雨露计划”扶持,以帮助提升贫困户新生劳动力的发展能力,阻止贫困代际传递;在贫困村中获得扶贫小额信贷的贫困户仅1.8万户,当年得到贷款农户0.6万户。目前,金融服务网络难以延伸到贫困村,金融贷款门槛高,针对贫困户的金融产品少,造成贫困户贷款难。(四)重点县、片区县1、重点县、片区县的贫困对象更趋于集中及契合主战场的定位。全省31个重点县、片区县,共有行政村9578个、农户369万户、乡村人口1322万人,建档立卡识别认定的贫困村2442个,占贫困村的25.5%;贫困户112.4万户,贫困人口354.2万人,贫困发生率26.3%,另有少数民族人口73.7万人、妇女人口160.6万人,重点县、片区县、重点村、贫困户形成了集合状况,对象更集中,主战场定位更明确,需要攻坚克难、精准扶贫。2、重点县、片区县经济发展落后,财政收入很低。全省重点县、片区县2013年实现地方生产总值2683.4亿元,仅占全省生产总值24668.5亿元的10.9%;地方公共财政预算收入182.4亿元,仅占全省地方公共财政预算收入2189.98亿元的8.3%;地方公共财政预算支出高达665.6亿元,是财政预算收入的365%,转移支付达到483.2亿元;地方公共财政收入直接用于扶贫预算支出的仅32.4万元。重点县农民人平纯收入5872元,与全省当年农民人均收入8896元相差3024元,绝对值进一步拉大。3、重点县、片区县土地资源匮乏,要素潜力可待挖掘。全省片区县、重点县国土面积8.54万平方公里,占全省国土总面积的45.9%;耕地面积129.7万公顷,占全省可耕地面积的38%;林地面积458.1万公顷,占全省的76%,另有退耕还林面积32.5万公顷、退耕还草面积0.4万公顷、荒漠化面积123.5万公顷、石漠化面积97.5万公顷。森林覆盖率高达68.9%,特色旅游资源丰富,推动经济发展的潜力很大。4、重点县、片区县基础设施薄弱,落实“十项重点工作”任重道远。按照中办发〔2013〕25号文件精神,课题组对重点县、片区县“十项重点工作”信息进行了采集,因“贫困村信息化建设”资料缺乏,本报告所列“九项重点工作”的数据显示:一是道路仍然不“畅”。目前仅有22个重点县、片区县通了二级以上公路,二级以上高等级公路通车里程10342公里、高速公路通车里程1394公里;通公路的行政村8675个,占90.6%,尚有903个行政村不通公路;开通了客运班车的行政村6381个、占66.6%,尚有3197个行政村没有开通;2013年投入交通建设资金总量148亿元,资金投入仍显不足。二是饮水安全现状不容乐观。近年各级投入到饮水安全方面的资金27.8亿元,修渠12841公里,144万户通了自来水,解决了539万人、1854个农村学校的安全饮水问题,但仍有1099万人、占67.1%的人口没有饮用安全水。三是电力保障没有全覆盖。投入到电力保障方面的资金27.4亿元,有9563个行政村、99.8%的农户早已解决了照明用电问题,有8926个行政村、93.2%的农户通过电网改造解决了生产用电问题,但电力保障、生产用电还没覆盖到位。四是危房改造任务总体严峻。在危房改造方面,各级投入资金12.6亿元,但有改造需求、仍住危房的农户高达11.8万户。五是特色产业开发建设需要机制创新。产业经营组织化程度不高,有农民专业合作组织8891个,有405个贫困村建有互助金组织,受益农户5.2万户,其中贫困户3万余户;2013年,中央、省、市、县用于产业发展资金41.9亿元,其中,农村青年创业小额贷款7.9亿元、妇女小额贷款1.4亿元、残疾人康复扶贫贷款0.23亿元,引入金融资本投入产业发展体量小,财政资金导向作用不明显,市场的决定性作用还未显示。六是乡村旅游潜力巨大。至2013年底,开展乡村旅游的贫困村有501个,当年接待游客1322万人次,旅游从业人员15.8万人,旅游收入39.9亿元,开展乡村旅游的贫困村仅占5.2%,挖掘乡村旅游资源、实施旅游脱贫致富的内生活力没有显现。七是教育帮扶责任重大。重点县、片区县用于教育方面投资122.5亿元,但学前三年教育平均入学率仅为77.4%、高中阶段教育毛入学率只有88.3%、九年义务教育阶段平均巩固率在98.9%,教育帮扶责任重大。八是卫生和计生事业仍显落后。投入到重点县、片区县卫生和计划生育方面的资金74.6亿元,使重点县、片区县的卫生和计划生育事业有了很大改善,但仍有9个乡镇没有卫生院、6666个行政村没有卫生室、近85万人没有参加新农合、千人拥有医疗机构床位及卫生技术人员严重不足。九是文化建设短板明显。投入到重点县、片区县文化建设方面的资金9.7亿元,使各县建起了图书馆(室),389个乡镇建有文化站,8699个行政村建有图书室,8534个行政村、58886个自然村通了广播电视。但目前仍有25个乡镇没有文化站、879个行政村没有文化室、1044个行政村没有通广播电视,重点县、片区县文化建设短板突出。

  三、“大数据”的启示为使精准扶贫的战略思想落到实处,“大数据”立足服从战略、服务决策、指导实践,进一步提高扶贫开发针对性、统筹性、实效性,提升贫困治理体系和治理能力现代化,确保如期完成《纲要》确定的目标任务,有以下方面的启示。(一)明晰责任主体、明确工作对象,政府积极主导扶贫与社会保障制度有效衔接,调动内力,形成合力。在建档立卡中,已将贫困户界定为扶贫户、低保户、五保户、扶贫低保户四个类型。从工作职能划分,低保户和五保户应由民政部门落实低保、五保政策进行有效扶持;扶贫户和扶贫低保户具有生产能力及劳动意愿,具备扶贫开发条件,属于扶贫部门工作对象,这其中有一部分存在重合,扶贫低保户,应该同时享受两项制度衔接扶持政策。民政部门应在识别认定的贫困人口范围内,对其工作对象实行精准认定、动态管理,做到应保尽保,并适时根据国家与省级财力变化,结合物价指数波动,调整低保与五保的补助标准。扶贫部门对其工作对象应全面落实扶贫开发政策,改“漫灌”为“滴灌”,一户一策,精准扶持到户到人。各级政府应将注意力更多放在关注、关爱、关心最弱势的贫困群体上,投入更多资金用于民生领域,并对穷人给予更多特惠政策,创造更多帮扶穷人的社会保障产品;在已有的社会保障制度中,要更大力度地向贫困人口倾斜,有更多托底的制度设计安排,如对新型农村合作医疗可否取消贫困人口自筹部分,新型农村养老保险可否针对贫困人口免交养老保险金;督促协调好社会保障部门,在农村更大范围地扩大社会保障覆盖面。(二)完善“三个品牌”,努力培育新品牌,创新到户扶贫机制。精准扶贫及其资金项目政策实现到户到人,需要继续坚持并致力于“三个品牌”建设。一是“雨露计划”。针对贫困家庭初、高中毕业生未能继续升学的,要给予生活补贴或发放贴息贷款,帮助完成职业教育,使其掌握一门技能,阻止贫困代际传递,注重“拔穷根”。二是“扶贫小额贷款”。针对没有外出就业、有一定技能又有创业意愿的贫困户,应给予一定额度、适当期限内的免担保免抵押小额扶贫信贷支持,促进特色产业发展,帮助“找富路”。三是扶贫搬迁。针对一方水土养不活一方人、不具备基本生存发展条件,又就业难度大、脱贫成本高的人群,要结合国家在推进新型城镇化,致力于解决“三个一亿人”的问题,帮助这类人口实施异地扶贫搬迁,彻底“挪穷窝”。“三个品牌”在扶贫开发实践中得到检验,是扶贫到户的好方式,已具扎实的工作基础与经验积累,在今后工作中,要通过扩大扶持面、提高补助额度、加大政策力度、赋予新的内涵、形成精品名片。结合财政专项扶贫资金管理改革、项目审批权力下放,市县扶贫部门对“三个品牌”要在传承中创新,在创新中发展,大胆进行试点示范。要加快乡村旅游开发,着力绿色开发扶贫;积极引入光伏企业,探索光伏扶贫到户方式,实施“双赢”合作;顺应电商发展潮流,农村将成为电商开疆扩土、跑马圈地的战场,扶贫部门应与多部门相联系,深化认识、积极作为,为贫困地区特色优势农产品与广阔的电商市场无缝对接提供服务,将闲散的劳动力与电子网络有效对接,开创电商扶贫新模式,增加农产品附加值,提高农村劳动力价值,多途径增加贫困农户收入。(三)坚持“4216”战略布局,扎实推进“61044”扶贫方略,实施点线面精准扶贫,突出扶贫开发实效。习近平总书记一直强调“抓扶贫开发,既要整体联动、有共性要求和措施,又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”,“切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标”。这为我们做好新阶段片区攻坚与精准扶贫工作指明了方向。湖北在认真贯彻落实这一指导思想中,做了积极探讨与实践,所提出的“4216”战略布局要坚持推进到位。即要坚持4大连片特困地区的扶贫攻坚,坚持大别山革命老区经济发展试验区和武陵山少数民族经济发展试验区2个试验区建设,坚持对自身确定的1个幕阜山片区按照国家标准扶持建设,突出对片区、重点县、比照县、老区乡镇(插花乡镇)、贫困村、贫困户6个层面的贫困对象,实施差别化精准扶持,保持扶贫政策的连续性与扶贫工作的可持续。在推进精准扶贫工作中,湖北出台了鄂发〔2014〕12号文件,提出了“61044”扶贫方略,即统筹推进扶贫开发重点领域的“6项改革”、扎实做好制约片区发展的“10项重点工作”、完善专项扶贫项目管理的“4项机制”和加强扶贫开发工作组织领导的“4大保障措施”。“61044”扶贫方略是贯彻落实中办发〔2013〕25号文件,以创新机制、实施精准扶贫为核心内容的总谋划、总动员。“6项改革”是消除体制机制篱藩、创新扶贫方式的制度保证,“10项重点工作”是整合力量、分解任务,为的是加快解决片区、重点县、贫困村发展落后问题,完善专项扶贫项目管理与加强组织领导,是适应科学化、精细化管理的需要,其互为一体,要运作好、落实好。“4216”战略布局和“61044”扶贫方略为湖北新阶段扶贫开发的路线图及精准扶贫的指挥捧,要求各地各部门对片区攻坚与精确扶贫两手抓、两到位,努力开创湖北扶贫开发工作新局面。

  四、“大数据”的开发运用(一)开发利用“大数据”,启动“十三五规划”。“大数据”是幅地图册,它告诉我们贫困对象在哪里,有多大规模?“大数据”是个检测仪,它告诉我们致贫原因及贫困对象的诉求是什么?“大数据”是条连通器,它告诉我们驻村工作队怎么布局安排,连通着帮扶人与受扶对象;“大数据”是一工作平台,为扶贫开发的转型、创新、实践提供了基础,创造了条件。开发利用“大数据”,要做到与目标任务相对接,与专项规划相连接,服务于整村推进规划、扶贫搬迁规划、“雨露计划”规划、产业发展规划、金融扶贫规划等专项规划的编制,同时为各级着手编制“十三五”扶贫规划,着手扶贫开发新的部署安排提供了参考。(二)开放运用“大数据”,为“三位一体”大扶贫工作服务。要在确保数据安全与贫困对象信息安全的前提下,实行“大数据”向各级扶贫部门授权开放,向各行业部门专网开放,向社会有限度开放,做到数据共享共用,为“三位一体”大扶贫工作服务,使各方面的资源与力量充分运用,使扶贫效果得到提升。(三)开凿活用“大数据”,做好驻村帮扶工作。“大数据“为驻村帮扶工作找到了因户施策的依据,驻村帮扶工作队员可根据一家一户的建档立卡情况,针对性地确定帮扶项目和帮扶措施,可使帮扶工作具体化。同时,一家一户的建档立卡情况也为制订和完善驻村帮扶的考核验收提供了参考,在实施基本考核制度的前提下,可弄清驻村工作队的具体扶贫效果,可实打实地进行督办、考核、验收。(四)开拓善用“大数据”,提升扶贫管理水平。精准扶贫的实质就是规范化、精细化管理,实行精准管理、精准考核,以达到扶贫效率最优化、扶贫效益最大化,就需要经常性、动态性地更新管好“大数据”,开拓善用“大数据”。扶贫对象的脱贫返贫,决定着“大数据”的动态变化,必须做好一年一度的“大数据”更新管理工作。特别要善于用活“大数据”,建立健全与之相联系、相适应的各项扶贫工作体制、机制、制度,为精准扶贫提供保障。

  省扶贫办建档立卡数据分析课题组

  组长:杨朝中

  副组长:柳长毅、陈敦林

  成员:王斌、李拥军、陈宁、户兵

  执笔:李拥军