当前的位置:  首页  >> 减贫与发展研究  >> 2015年第二期

四大片区:攻坚难点与对策

发布时间:2015-07-20 来源:减贫与发展 阅读次数:

 

——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之三

省扶贫办建档立卡数据分析课题组

  

  

  小康不小康,关键看老乡;脱贫不脱贫,重点在四片。为摸清底数、找准问题、分类指导,根据2014年全省扶贫开发建档立卡大数据,省扶贫办组织对湖北大别山、武陵山、秦巴山、幕阜山四大连片特困地区(以下简称“片区”)贫困状况、致贫原因进行了全面分析,同时对片区扶贫攻坚从何处突破、如何组织推进问题提出了对策意见。

  一、片区“困”在何处?湖北四大片区辖31个县市(不包括十堰市张湾、茅箭2个“天窗区”),占全省建档立卡90个县市区的34.4%;国土面积8.5万平方公里,占全省总面积的45.72%。(一)贫困程度深:主要表现为“一高三多一低”。一是贫困发生率高。四大片区贫困发生率为26.3%,比全省贫困发生率的14.7%高11.6个百分点,比全国贫困发生率的10.2%高16.1个百分点。二是贫困村多、贫困户多、贫困人口多。四大片区贫困村2442个,占全省贫困村总数的50.7%,占片区行政村总数的25.5%;贫困户达112.4万户、贫困人口354.2万人,分别占全省贫困户、贫困人口的58.7%和61%,其中,少数民族人口73.67万人,占片区贫困人口的20.8%。三是贫困户人平纯收入低。片区贫困人口人平纯收入1500元以下的2万户,占片区贫困户总数的1.8%,占全省人平纯收入1500元以下贫困户的54.8%;人平纯收入1500—2500元的83.1万户,占片区贫困户总数的73.9%,占全省人平纯收入1500—2500元贫困户的59.7%;人平纯收入2500—2736元的27.2万户,占片区贫困户总数的24.2%,占全省人平纯收入2500—2736元贫困户的56.1%;人平纯收入2736元以上的只有0.15万户,仅占片区贫困户总数的0.1%。(二)生产生活条件差:主要表现为“一少一大两差”。一是贫困户土地资源少。片区贫困户拥有耕地380万亩,人平1.08亩,比全国人均水平1.43亩少0.35亩;有效灌溉面积105万亩,人均只有0.3亩。林果面积38.8万亩,人均0.11亩;牧草地面积3.2万亩,人均0.028亩;水域面积4.35万亩,人均0.04亩。二是贫困村精准扶贫任务大。片区2442个贫困村有92万户,其中需要实施扶贫搬迁的3.7万户,占4.03%,占全省扶贫搬迁户的86.04%;初中毕业未升入普通高中的新成长劳动力4.7万人,接受“雨露计划”培训的只有0.98万人,占20.9%;高中毕业未升入大学、专科学校的新成长劳动力2.7万人,接受“雨露计划”培训的只有0.67万人,占24.8%;另有占比79.1%的3.72万人初中毕业生、占比75.2%的2.03万高中毕业生没有接受“雨露计划”培训。2013年,批复的扶贫小额信贷户1.2万户,当年获取贷款的只有0.44万户,占36.7%;另有占比63.3%的0.76万贫困户没有获得扶贫贷款。三是贫困户生产生活条件差。片区贫困户饮水困难的54.1万户,占片区贫困户总数的48.1%,比全省平均水平的34.7%高13.4个百分点,占全省饮水困难户的81.2%;无安全饮水的50.8万户,占片区贫困户总数的45.2%,比全省平均水平的32.8%高12.4个百分点,占全省无安全饮水贫困户的80.6%;未通生活用电的1.64万户,占片区贫困户总数的1.42%,占全省未通生活用电贫困户的70.2%;未通广播电视的28.6万户,占片区贫困户总数的25.4%,比全省平均水平的20.9%高4.5个百分点,占全省未通广播电视贫困户的71.2%;住危房的42万户,占片区贫困户总数的37.4%,比全省平均水平的30%高7.4个百分点,占全省住危房贫困户的72.7%;无卫生厕所的86.5万户,占片区贫困户总数的66%,比全省平均水平的68.4%低2.4个百分点。四是基础设施条件差。以交通为例,片区31个县市通水泥路的行政村8675个,占行政村总数的90.6%;通客运班车的行政村6381个,占行政村总数的66.6%。(三)经济发展缓慢:主要表现在“两落后一起步”。一是县域经济发展落后。2013年,片区31个县市地方生产总值2683亿元,仅占全省当年生产总值24668.5亿元的10.9%,片区县平地方生产总值86.54亿元。地方公共财政预算收入182.4亿元,约占全省地方公共财政预算收入2000亿元的9.1%,县平地方财政预算收入5.88亿元;地方公共财政预算支出665.6亿元,县平21.5亿元;片区财政预算收支赤字483.2亿元,县均15.59亿元。在地方公共财政预算支出中,扶贫预算支出32.4亿元,仅占支出总额的4.87%,县均1.05亿元。二是村级经济发展水平落后。片区2442个贫困村,村级集体经济总收入2729万元,村平1.12万元,远低于村平5万元的目标要求;特色产业农民专业合作社1494个,占全省贫困村特色产业农民专业合作社的51.2%,村平0.61个;参加特色产业农民专业合作社的贫困户2.6万户,占全省贫困村参加特色产业农民专业合作社贫困户的65%,村平10.5户。三是乡村旅游业处于起步阶段。片区从事乡村旅游的贫困村501个,占行政村总数的5.2%;乡村旅游游客年接待量1322万人次,乡村旅游从业人员15.8万人,乡村旅游总收入40亿元。从贫困村乡村旅游层面讲,2013年从事乡村旅游的2177户,占全省贫困村从事乡村旅游户数的75.3%,村平0.89户;经营农家乐的1550户,占全省贫困村经营农家乐户数的66.4%,村平0.63户;乡村旅游从业人员5296人,占全省贫困村乡村旅游从业人数的70.6%,村平2.17人。(四)公共服务不足:主要表现在“七个有待”上。一是贫困人口参保比例有待提高。片区贫困人口新农合参保人数347.4万人,参保比例为98.06%,与全省的97.98%基本持平;新农保参保人数253.8万人,参保比例为71.65%,比全省平均水平的74.18%低2.53个百分点。二是电力保障有待加强。片区通电的行政村9563个,占片区行政村总数的99.8%;通生产用电的行政村8926个,占片区行政村总数的93.2%;通电户455.03万户,未通电人口0.18万人。三是饮水安全有待加强。片区已有1854所学校解决了安全饮水问题,占农村学校总数的60%。四是农村危房有待改善。片区住危房户11.8万户,其中,大别山片区3.7万户、武陵山片区2.7万户、秦巴山片区4.2万户、幕阜山片区1.2万户,分别占31%、23%、36%和10%。五是卫生工作有待加强。片区有卫生院的乡镇405个,占乡镇总数的91%。有卫生室的行政村8260个,占行政村总数的86.2%。六是教育力度有待加大。片区高中阶段教育毛入学率89%,其中大别山、秦巴山片区均为91%,武陵山片区为85%,幕阜山片区为87%。七是文化建设有待加强。片区31个县市均建有县级公共图书馆,有文化(图书)室的行政村8699个,占行政村总数的90.8%;通广播电视的行政村8534个,只占行政村总数的89.1%。(五)自身发展能力不够:主要表现在“一严重一堪忧三低”。一是贫困人口老龄化现象严重。在片区贫困人口中,60岁以上的91.3万人,占片区贫困人口总数的25.8%,占全省60岁以上贫困人口的57.1%。二是身体健康堪忧。在片区贫困人口中,患长期慢性病的86.1万人,占片区贫困人口总数的24.3%,比全省平均水平的23.8%高0.5个百分点,占全省患长期慢性病的贫困人口的62.2%;患有大病的24.9万人,占片区贫困人口总数的7%,占全省患大病的贫困人口的57.2%;残疾人3万人,占片区贫困人口总数的0.8%,占全省残疾贫困人口的47.6%。三是贫困人口文化水平低。在片区贫困人口中,文盲或半文盲的49万人,占片区贫困人口总数的13.9%,占全省文盲或半文盲贫困人口的58.9%;小学文化水平的132万人,占片区贫困人口总数的37.3%,与全省平均水平基本持平,占全省小学文化贫困人口的61.3%。四是贫困人口劳动技能低。片区无劳动能力的126.3万人,占片区贫困人口总数的35.6%,占全省无劳动能力贫困人口的59.5%;丧失劳动力的28.7万人,占片区贫困人口总数的8.1%,占全省丧失劳动力贫困人口的52.5%;技能劳动力2.4万人,只占片区贫困人口总数的0.68%。五是劳务输出率低。在片区贫困人口中,在县内务工的36.8万人,占片区贫困人口总数的10.4%;在县外省内务工的14.3万人,占片区贫困人口总数的4%;在省外务工的36.1万人,占片区贫困人口总数的10.1%。

  二、片区因何致贫?在全省建档立卡数据中,对致贫原因分列了12项,全省四大片区位居前五位的是因病致贫、因缺资金致贫、因缺技术致贫、因缺劳力致贫、因学致贫。分别情况如下:因病致贫的66.2万户,占片区贫困户总数的58.9%,比全省贫困户因病致贫的64.14%低5.24个百分点,占全省因病致贫贫困户的53.9%。因缺资金致贫的32.6万户,占片区贫困户总数的28.96%,比全省贫困户因缺资金致贫的26.38%高2.58个百分点,占全省因缺资金致贫贫困户的64.4%。因缺技术致贫的23.4万户,占片区贫困户总数的20.83%,比全省贫困户因缺技术致贫的18.57%高2.26个百分点,占全省因缺技术致贫贫困户的65.9%。因缺劳力致贫的15.6万户,占片区贫困户总数的13.91%,比全省贫困户因缺劳力致贫的14.74%低0.83个百分点,占全省因缺劳力致贫贫困户的55.3%。因学致贫的12.7万户,占片区贫困户总数的11.28%,比全省贫困户因学致贫的8.71%高2.57个百分点,占全省因学致贫贫困户的76%。其他致贫因素有:因残致贫的10.4万户,占片区贫困户总数的9.21%,比全省贫困户因残致贫的10.29%低1.08个百分点,占全省因残致贫贫困户的52.3%。因自身发展能力不足的8.7万户,占片区贫困户总数的7.71%,比全省贫困户因自身发展能力不足致贫的6.16%高1.55个百分点,占全省因自身发展能力不足致贫贫困户的61.7%。因交通条件落后致贫的8.2万户,比例是7.30%,比全省贫困户交通条件落后比例4.77%高2.53%,占全省交通条件落后贫困户的90.1%。因灾致贫的有5.3万户,占片区贫困户总数的4.68%,与全省贫困户因灾致贫的比例基本持平,占全省因灾致贫贫困户的57.8%。因缺耕地致贫的3.5万户,占片区贫困户总数的3.09%,与全省因缺耕地致贫的比例基本持平,占全省因缺耕地致贫贫困户的57.6%。因缺水致贫的2.6万户,占片区贫困户总数的2.29%,比全省贫困户因缺水致贫的1.66%高0.63个百分点,占全省因缺水致贫贫困户的81.3%。因其它原因致贫的8.7万户,占片区贫困户总数的7.74%,与全省贫困户因其它原因致贫的比例基本持平,占全省因其它原因致贫贫困户的61.7%。

  三、片区从何突破?坚持“区域发展带动扶贫开发,扶贫开发促进区域发展”的基本思路,坚持“市场决定取舍、绿色决定生死、民生决定目的”的经济发展三维纲要,坚持“精神区位领先、思想观念领先、体制机制领先、干部作风领先”的四个领先行动,实施区域发展与精准扶贫“双轮驱动”,从五个方面着手破解“无从下手、无业可扶、无力增收、无责可担”的难题。(一)以片区为主战场,完成减贫硬任务。四大片区贫困人口占全省贫困人口总量的61%,贫困村占全省贫困村总数的50.7%,29个扶贫开发工作重点县市全在其中,是湖北不折不扣的扶贫攻坚主战场。要在不到6年的时间内,解决片区112.4万户贫困户脱贫、2442个贫困村“销号”和29个扶贫开发工作重点县“摘帽”,包含低保、五保户在内,片区每年至少减贫59万贫困人口,每年至少有407个村要实施整村推进。只有采取非常措施,才能如期完成硬任务。(二)以产业发展为支撑,解决贫困户增收难题。一要选准特色优势产业。武陵山片区重点发展“三叶”(烟叶、茶叶、菜叶)经济和乡村旅游业;秦巴山片区注重发展茶叶、中药材、核桃、山羊等“四个百亿元”特色农业产业;大别山片区应坚持发展板栗、中药材、茶叶、畜牧等优势产业;幕阜山片区应突出发展“两竹”(楠竹、雷竹)、“两茶”(油茶、茶叶)等特色产业。二要加强龙头企业带动。四大片区要打造扶贫龙头企业,加快建立扶贫龙头企业和贫困户的利益连接机制,以带动贫困户增收脱贫。三要加大金融扶贫力度。四大片区各涉农金融机构应努力创新金融扶贫品牌,为贫困县、贫困村、贫困户脱贫致富提供良好的金融服务。特别要扩大和创新扶贫小额信贷,根据扶贫开发建档立卡数据,四大片区缺资金的贫困户在33万户左右,如按每户提供5万元以下、3年以内、免担保、免抵押的信用贷款,共需提供163亿元的贷款规模,如按5年计算,每年需提供32.6亿元的贷款规模。如按风险补偿金最低1:5放大,片区需要建立32.6亿元规模的扶贫小额信贷风险补偿金,平均每年应建立6.52亿元风险补偿金。全省计划今年完成30亿元扶贫小额信贷规模任务,除了重点县各建立1000万元以上风险补偿金外,还需通过其他渠道筹措近3亿元的风险补偿金,应想方设法来解决贫困户发展生产的资金短缺难题。(三)以能力建设为核心,解决自身发展难题。首先要培训农民。应统筹整合各种培训资源,向贫困地区、贫困户倾斜。专门针对贫困地区“两后生”的“雨露计划”要进一步提标扩面,对片区贫困村有需求的6.12万户贫困家庭子女做到“应培尽培、应补尽补”。其二是转移农民。各级政府应为贫困人口搭建外出务工的“金桥”,结合农业产业结构调整、农村土地流转,把剩余劳动力从有限的土地中转移出去。其三是发展农民。为农民在家门口就业、回归创业创造条件,提供便利,给予更多政策支持。(四)以生产生活条件改善和提高基本公共服务水平为保障,解决稳定脱贫难题。实行省、市、县三级联动,集中力量解决群众看病难、上学难、吃水难、住房难、行路难的问题。看病难,重点解决大病救助和因病返贫问题,应在全省总结推广恩施州大病救助改革经验。上学难,重点解决基础教育力量不均衡、上大学负担重的问题,可推广崇阳县、恩施市集中建设中小学教育城的做法,借鉴来凤等地委托办学的经验。同时,对贫困家庭子女上大学给予支持,完善助学贷款政策,不让一个贫困家庭子女因为交不起学费而辍学。吃水难,重点解决片区54.1万户饮水困难户和50.8万户无安全饮水户问题,还包括未解决安全饮水的农村1236所学校。行路难,重点解决断头路、行政村通水泥路和行政村通班车的难题,其中要重点解决武陵山片区行政村公路通达率低的问题。住房难,重点消除危房、改造土坯房、实施易地扶贫搬迁和生态移民。(五)以生态建设和环境保护为目标,解决持续发展难题。一是保护生态。秦巴山片区的十堰市、神农架林区要抢抓进入全国首批生态文明示范区建设的机遇,做好生态文明示范点、示范区创建工作。二是治理生态。片区要加大植树造林、退耕还林还草力度,积极开展“绿满荆楚”工程。三是环境保护。秦巴山片区担负着“一江清水永续北送”的重任,要加强南水北调水源区保护工作。各大片区都要强力整治工业企业污染、城镇生活污染和农村面源污染,淘汰落后产能,提升环境质量。

  四、片区如何推进?按照“有人来牵头、有人来谋划、有人来落实”的要求,继续坚持省领导联系片区、部门牵头协调、相关单位密切配合的合力推进模式,采取“四大举措”,扎实推进片区区域发展与扶贫攻坚。(一)分析对接。省、市、县三级都要对扶贫开发建档立卡数据情况进行分县、分乡、分村、分户分析,互为对接,召开专题会议讨论,找出突出困难和问题,分析致贫原因,研究对策举措。在此基础上,开展思路对接、规划对接、需求对接、任务对接活动。(二)分类指导。从工作重点上分类指导,区域发展主要是抓好“十项重点工作”,即村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化。以此为抓手,集中力量解决突出问题。精准扶贫重点抓好“1+3”品牌建设,即贫困村的整村推进、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、“雨露计划”。从建设任务上分类指导,要从基础设施建设、生产生活条件改善、产业发展、能力建设、社会事业、公共服务、生态建设、环境保护等方面进行分类指导,每年突出一两项建设任务。从工作对象上分类指导,要户、村、县三个层面各有侧重,重点解决贫困户增收、贫困村集体经济发展和贫困县县域经济发展的难题。(三)分级负责。按照“省负总责、市州主导、县抓落实”的管理体制,各负其责抓落实,确保四大片区成为全省上下履责的主战场。省、市两级侧重抓区域发展,县以下主要抓精准扶贫。省、市两级政府要将工作重心转变到强化扶贫资金、项目监管上,县级政府负责组织实施好扶贫项目。省、市、县、乡四级联动,做到扶贫规划到村到户、扶贫项目到村到户、帮扶工作到村到户、考核验收到村到户。(四)分片推进。责任明确到部门。片区党委、政府要负起主体责任,联系单位要履行牵头责任,职能部门要履行行业责任,片区办要履行综合协调责任。任务分解到年度。片区354.2万人减贫任务、片区重大项目实施、十项重点工作推进、资金投入、“1+3”品牌建设等,片区市州、县市都要逐一制定计划,将任务分解到年,实行倒计时,建立倒逼机制。检查督办到项目。片区县市的重大项目建设都要明确联系领导、协调部门、完成时限,实行季度督查。考核评估到县市。根据中组部、国务院扶贫办印发《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》,细化片区扶贫攻坚考核办法,通过考核,引导重点县市党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。采取适当方式,加强片区规划实施监测评估,开展片区扶贫攻坚工作综合评价,激发片区扶贫攻坚活力。

  省扶贫办建档立卡数据分析课题组

  组长:杨朝中

  副组长:项克强

  成员:崔先华、李兆林、黄剑峰、李红良

  执笔:崔先华、李红良