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湖北省重大调研课题基金项目分报告

精准扶贫存在的问题与对策研究

发布时间:2015-05-04 来源:减贫与发展 阅读次数:

殷雄飞 杨朝中 夏智


  以习近平为总书记的中央领导集体提出的“精准扶贫”,其本质要求是扶贫开发能够实行精确瞄准、定向打击,工作的统筹性、针对性、实效性得到全面提升。可以说实施精准扶贫,是扶贫开发方式的重大创新,代表了扶贫开发未来发展方向,引领扶贫开发体制机制创新。为了客观评价我省精准扶贫的现状,研究完善支撑精准扶贫方略顺利实施的政策措施,省委政策研究室将《片区攻坚与精准扶贫耦合机制研究》列为湖北省重大调研课题基金项目(项目批准号ZBGG201432),并委托省扶贫办负责。本报告作为课题的子项目,在客观评价我省精准扶贫现状的基础上,重点研究精准扶贫存在问题、模式与支持政策。

  一、走向精准扶贫的湖北探索

  近几年来,省委省政府始终把扶贫开发作为全面建成小康社会的重点、难点和着力点,坚持一手抓片区攻坚、一手抓扶贫到户的“两手抓”工作思路,瞄准贫困区域、贫困村、贫困户,不断加大工作力度,加大改革创新力度,探索出一条具有湖北特色的精准扶贫路子。

  (一)立足于“一切为了贫困的父老乡亲”,践行核心价值理念 。2009年,在新修订的《湖北省农村扶贫条例》即将颁布实施时,《湖北日报》记者采访省人大副秘书长、法工委主任张绍明同志,问为什么修订扶贫条例,他的第一句话就是“一切为了贫困的父老乡亲”。《湖北日报》沿用此语做了一个通栏的标题。这一句话,真正体现了扶贫就是扶助穷人的本质要求,得到了省委书记李鸿忠署名文章的推介认可,得到了老区贫困地区广大干部群众的热烈拥护,从而成为扶贫开发一切思维和行为的总价值观、总遵循、总开关。

  “十二五”以来,省委省政府以大别山革命老区经济社会发展试验区建设、武陵山少数民族经济社会发展试验区建设、秦巴山竹房城镇带城乡一体化试验区建设、幕阜山区库区综合开发、脱贫奔小康试点、县乡连片开发扶贫综合项目区建设、整村推进扶贫开发、扶贫到户等8大扶贫工程为抓手,以片区县、重点县、重点老区贫困乡镇、重点贫困村、贫困户等扶贫对象为重点,相继出台扶贫纲要、“十二五”扶贫规划,分别出台四个片区推进意见和实施规划,制订实施加强贫困户能户建设的意见,每年以两办名义印发全省扶贫开发工作要点,凝聚各方力量,高位引领、深层推进扶贫开发,形成了针对各类扶贫对象的多层次、全方位的政策法规支持体系,为我省扶贫开发工作走向精准提供了制度保障和组织保证。近3年,全省老区贫困地区区域发展步伐明显加快,农村贫困人口生产生活条件持续改善,重点县农民人均纯收入增幅连续三年高于全省平均水平,全省共解决约186.75万贫困人口的脱贫问题,扶贫开发工作继续走在全国前列,2012、2013年中央组织开展扶贫开发工作考核,我省连续两年获得A级。

  全省贫困地区各级党委政府认真践行 “一切为了贫困的父老乡亲”核心价值理念,勇做穷人的代言人。宜昌市筹集4.35亿元资金,启动实施30个特困村脱贫攻坚计划,开展贫困村综合治理,推动贫困人口全面发展。恩施州以扶持特殊困难群体为实施精准扶贫的突破口,整合部门资金,出台特惠政策,向贫困人口提供“10个大礼包”。十堰市组成1000支市县直单位工作队,动员10000名党员干部、1000家企业和1000名科技特派员,按照“双包双建双带双促”的要求,进驻贫困村,实行驻村帮扶。各地的实践证明,只要按照“一切为了贫困的父老乡亲”这一核心价值理念思考问题、推进改革、强化管理,大扶贫开发格局才能真正形成,工作效果就能达到最优。

  (二)立足于把扶贫开发的基本对象找准,开展贫困建档立卡。扶贫开发的基本对象包括贫困区域和贫困群体两类。贫困区域由各级党委政府主要依据贫困程度和贫困发生率来确定,一般分片区、县(重点县和片区县)、乡(省定重点老区乡镇和插花贫困乡镇)、村等四个层次,其确定相对容易。贫困群体则由基层根据扶贫标准来确定,而扶贫标准往往用上年度家庭年人均纯收入来衡定,由于现阶段农民收入来源多样化和不可测性,贫困群体的识别就显得十分困难。近5年,我省分别于2009年、2012年、2014年,开展了三轮农村贫困人口建档立卡,各地结合实际,因地制宜,创造了许多行之有效的对象识别方法。一是在识别的组织上,大多数地方充分发挥村级民主评议小组的重要作用,扎实开展贫困人口的民主识别。要求评议小组必须有村干部和党员代表、妇女代表、贫困户代表、残疾人代表、一般户代表以及村“两代表一委员”,确保民主评议小组的公信力。二是在识别的步骤上,严格按照“五步法”(一报二评三查四审五公示)的程序,区分识别对象。群众申请为“一报”;民评小组初评和党员群众再评为“二评”;查收入、查资产和查户情为“三查”;村民小组审、村委会审、乡镇审、县领导小组审为“四审”,初步确定名单一榜公示、村民小组户主评议名单二榜公示、党员群众评议名单三榜公示、乡镇审核名单四榜公示、县级审核名单五榜公示为“五公示”,做到贫困对象瞄准到户、识别到人、严防出现“关系户”、“人情户”,确保识别对象不错位,不缺位。三是在识别的方式上,采取“排除法”和“比较法”。在申请对象比较多的村,评议小组提出“几不评”,将在城镇有商品房、家庭有贵重家用电器及农业机械和有好逸恶劳、赌博酗酒等恶习,或违反计划生育等九种情况的农户排除在外;对收入和家庭状况相近的农户,采取“五比五看”的办法,即比家庭收入,看经济来源;比家庭资产,看消费水平;比家庭劳力,看劳动观念;比生活环境,看居住环境;比贫困程度,看致贫原因,将瞒报或少报收入的农户排查出来。三轮建档立卡分别识别出农村贫困人口670.9万人(扶贫标准为1196元)、819.61万人(扶贫标准为2010年不变价2300元)、588.53万人,为实施精准扶贫方略奠定了较好基础。

  (三)立足于推进专项扶贫项目精细管理,分类完善管理办法。我省扶贫开发工作经历了一个从不规范到规范、从粗放到精细化管理的阵痛过程。2012年2-4月,省审计厅对29个贫困县2009-2011年扶贫资金管理使用情况进行了全面审计,发现扶贫资金被骗取、截留挪用、违规使用、滞留等达25995.37万元,占审计资金总额的8.5%,一批违法违纪线索被移交,一批失职渎职干部被问责处理。针对审计暴露的问题,省扶贫办按照省委省政府“推行扶贫开发精细化管理”的要求,于2012年9月出台《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》、《湖北省扶贫搬迁项目管理试行办法》、《湖北省雨露计划转移培训项目管理试行办法》、《湖北省扶贫贴息贷款项目管理试行办法》、《湖北省小额贷款扶贫贴息项目管理试行办法》、《湖北省老区和插花贫困地区专项扶贫项目管理试行办法》等六个办法,系统完善了专项扶贫项目管理工作流程。六个办法契合了扶贫改革方向,是对我省扶贫开发工作的超前谋划。这些办法体现了“下放权力”,将项目审批权、备案权下放,项目审批权下放到县(市),项目备案权下放到市(州);体现了“明确责任”,根据省《纲要》提出的“省负总责、市州主导、县抓落实”的管理体制,通过完善项目管理办法及流程,进一步明确省、市(州)、县三级扶贫部门在项目管理上一些主要环节上的职责分工;体现了“规范程序”,通过完善制度办法和流程,规范项目管理和实施行为和操作程序;体现了“强化监管”,权力下放不等于放手不管,省、市(州)扶贫部门工作重心,由项目审批、审核,转变为重点加强项目实施监管;体现了“提高效率”,改变工作习惯,提前时间节点,确保项目实施按备案计划如期启动实施和完成;体现了“确保安全”,通过完善制度办法和流程,促进项目资金管理使用安全、干部履职办事制度环境安全。六个办法尽管试行还不到两年的时间,但其积极意义已经逐步显现,它们成为推进扶贫工作精细化管理的重要遵循,成为检查审计工作的重要依据。从2014年对全省29个重点贫困县2012-2013年扶贫资金审计情况来看,违规问题主要表现在资金使用偏离了贫困对象,这一方面表明,落实六个办法、增强扶贫工作的瞄准性任重而道远,另一方面也表明,我省扶贫工作的导向已经转向精准,向专业化扶贫、精准化扶贫、科学化扶贫迈出了关键一步。

  (四)立足于保障精准扶贫方略顺利实施,强化各项措施落实。一是加强考核促精准。2012年,我省修订完善《地方党政主要负责同志扶贫工作责任制考核办法》,将贫困人口数量的减少和生活质量的提高作为主要指标,将专项扶贫瞄准率纳入考核体系。在加强财政扶贫资金绩效考核的同时,2014年,我省又修订完善《财政专项扶贫资金管理办法》,首次将绩效考评成绩和扶贫开发进村入户率纳入资金分配因素,权重达到30%。考核的指挥棒指向精准,各地扶贫开发工作的重心也转向精准扶贫。二是加强比对促精准。从2012年开始,我省对专项扶贫项目实施情况与建档立卡信息库进行比对,发现2011年扶贫搬迁、雨露计划、互助资金合作社贫困人口占比分别为74.52%、32.31%、32.92%,次年再进行比对,发现这一比例分别提高到85.51%、49.27%、65.3%。这一系列数据显示,随着比对的开展与结果的通报,扶贫工作的精准性有了大幅的提升。

  二、我省离中央要求的精准扶贫还有多远

  2013年12月18日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发[2013]25号文,以下简称25号文件),对建立精准扶贫工作机制提出了明确要求。建立精准扶贫工作机制,主要包括三层涵义或三个方面的机制:(1)建立健全科学、合理、管用的贫困村、贫困户精准识别、信息联网和动态管理机制;(2)建立健全专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接的机制;(3)建立健全针对已识别贫困村、贫困户的帮扶工作落实机制。对照中央关于建立精准扶贫三个机制的要求,我省在走向精准上做了一些探索,但是离真正的精准扶贫差距还不小。

  (一)思维行为离精准扶贫有差距。精准扶贫的核心在于到村到户,本质在于扶助穷人。无论是区域发展项目还是到户项目,其落脚点应当是增加收入、改善生活、减少穷人。但是,在实际工作中,由于对精准扶贫理解不透、认识不深,导致扶贫政策难以到达真正的贫困户。一是认为搞精准扶贫难以显现政绩,存在可搞可不搞的想法。一些领导干部认为只要把地方经济搞上去了,依靠“涓滴”效应,贫困村的发展和贫困户的脱贫问题也就顺利解决了,往往把主要精力和投入放在大项目和财源建设上。认为精准扶贫工作政绩难显现,存在着可搞可不搞的想法,组建驻村帮扶工作队也仅仅是停留在文件上、口头上,雷声大、雨点小,更不用说整合资源来推动贫困村脱贫。对贫困户的扶持依然停留在一般的如春节“送温暖”的形式上,忽视对贫困户的持续关注和能力开发建设。二是在扶贫资金使用上,不同人存在不同想法。县上干部希望搞工业项目和财源建设;乡村干部希望搞基础设施和公益项目;条件好的家庭希望搞不分贫富共享扶贫资金的项目;贫困家庭迫切希望提高素质和发展产业。而贫困人口往往缺少话语权,一些干部习惯以“大多数群众要求”的名义反映他们个人的意愿。从我们在基层调研的情况来看,上述现象在各地不同程度地存在,导致许多扶贫项目背离贫困人口而去,结果是“帮助富人掏了穷人的腰包”。三是认为搞精准扶贫会增加基层工作量,存在畏难想法。精准扶贫项目涉及到千家万户,程序复杂,工作繁琐,需要做大量思想政治工作和具体的组织实施工作,工作量非常大。再加上现有到户项目成功率低,而且从某种程度上来讲,搞精准扶贫是对相关部门权力和利益的剥夺,是一种自我加压。基层干部普遍认为搞精准扶贫吃力不讨好,存在着较为严重的畏难情绪。

  (二)政策价值离精准扶贫有差距。一是部分政策目标偏离。我们根据2012年重点县建档立卡数据库,排出了2840个高贫困发生率村,与“十二五”全省各地确定的1500个整村推进村名录核对,结果显示,只有612个高贫困发生率村纳入整村推进计划,占总数的40.80%,虽然去年又有91个高贫困发生率村被调进,但总体比例并不高。由此可见,大多数最贫困的村没有被纳入扶持范围,也就是说,整村推进政策偏离了目标,与精准扶贫“工作到(贫困)村”的要求有很大差距。二是部分政策门槛过高。今年上半年,省审计厅对29个贫困县2012-2013年可用扶贫贷款贴息资金30709.63万元进行了审计,查出有问题资金13876.30万元、占可用资金总量的45.19%,其中有10207.60万元属于闲置未用、占有问题资金总额的73.56%。大量的扶贫贷款贴息资金用不出去,与贫困地区企业贷款难、贫困户发展生产资金严重缺乏形成强大的反差。究其原因,主要还是扶贫贷款制度设计门槛过高。如我省政策规定贫困户每户贷款额度不超过1万元、贴息期限最长为1年、最高贴息500元,过低的贷款额度及短暂的贷款周期,对贫困户发展农村养殖或林特果等周期在1年以上产业缺乏扶助力度,再加上金融机构发放贷款需要房产、存单抵押或其他担保方式,而绝大多数贫困农户因无抵押、无担保,很难获得扶贫贷款。三是部分政策执行扭曲。扶贫搬迁、雨露计划、互助资金、小额贷款扶贫贴息等到户项目主要针对农村建档立卡贫困户设置,而一些地方在执行时放宽了条件,将一些非贫困户纳入政策范畴。据审计检查,2012-2013年有18173户非贫困农户享受了雨露计划补贴政策,有2307户非贫困农户享受了扶贫搬迁政策,有2575户非贫困农户享受了小额贷款扶贫贴息政策,这表明一些地方在精确瞄准出现了偏差,扭曲了扶贫到户政策的价值取向。

  (三)资金投入离精准扶贫有差距。财政专项扶贫资金是实施精准扶贫资金的主要资金来源。进入“十二五”以来,我省一方面积极争取中央支持,另一方面省本级也加大了对财政专项扶贫资金的投入力度,资金投入保持连年增长的势头(表2-3))。2013年,全省财政专项扶贫资金达到160018万元(含以工代赈资金、民族发展资金、国有贫困农场、林场、中央彩票公益金等),比“十一五”末期增长73.73%,其中中央财政扶贫资金增长91.88%。

  表2-3           全省财政专项扶贫资金投入连年增长

  年度

  财政专项扶贫资金总投入(万元)

  中央财政扶贫

  资金(万元)

  省级财政扶贫资金(万元)

  总投入较上年度增长(%)

  2010

  92106

  69996

  22110

  ——

  2011

  110911

  87801

  23110

  20.04

  2012

  135964

  111854

  24110

  22.59

  2013

  160018

  134308

  25710

  17.69

  尽管我省财政专项扶贫资金近年有较大幅度增长,但是离精准扶贫的需求仍显不足。专家分析测算,“十一五”时期稳定解决一个贫困人口的脱贫问题就需要投入11000元左右,要使贫困人口到2020年底之前在稳定脱贫的基础上步入小康,投入则更大。要基本解决一个贫困村的主要问题,按照现有政策规定和贫困地区实际,需要投入财政专项扶贫资金100万元、整合其他资金200万元以上。而我省2013年由扶贫办管理使用的财政扶贫资金为152518万元,按我省新一轮建档立卡的贫困人口588.53万人来算,人均只有259元。如果这些资金全部直接用于解决贫困人口的脱贫问题,每年可使138.87万人脱贫,按照这一投入强度,考虑到我省每年返贫人口50-60万人,勉强可以做到在2020年之前把所有贫困人口扶持一轮。如果这些资金全部用于4821个贫困村实施整村推进,也能使每个贫困村在2020年之前得到一遍扶持。如果按照精准扶贫的要求使村户都得到扶持,现有的投入强度则明显不足,每年至少需要追加8-10亿元的专项财政扶贫资金投入,供求矛盾十分突出。

  (四)工作能力离精准扶贫有差距。精准扶贫要体现目标精准、制度精确、管理精细,追求的是优化减贫治理结构、提升减贫治理能力,走科学扶贫之路。归根到底,精准扶贫体现的是公共治理理念,要求减贫的目标科学、切合实际,要求减贫制度系统完备、针对性强,要求减贫主体多元民主、协同一致。这就对扶贫工作者提出了更高、更全面的要求,扶贫工作者不再是制定计划、分配资金,而是要做减贫治理全过程的参与者。而当下的扶贫工作者能力严重不足。目前,全省省市县三级共有扶贫机构102个,其中省级1个、市州17个、县市84个,共有人员917人;在这些人员中,本科以上学历占到42.3%,专科以下57.7%;45岁以上占58.1%,30岁以下占6.1%。由于扶贫机构成立较晚、机构不统一带来的先天不足,使其成为历次机构改革受影响、受冲击最大的部门。上下不匹配,左右不一致,是当前扶贫开发工作机构设置的最大特点。机构性质不一,有的为行政单位,有的为事业单位;隶属关系不一,有的属政府组成部门,有的直属政府管理,有的挂靠政府办公厅(室),有的挂靠农业部门,有的挂靠民政部门;规格高低不一,市州扶贫办有的是正县级,有的是副县级,还有的是正科级;规模大小不一,有的县市十来个人,有的五六个人,有的只有一个人,人数多少不等;此外,内设机构不一,上下不一致,给工作带来了较大的不便。这样的机构设置,给人的感觉,好像扶贫机构是一个介乎常设与临时之间的一种机构形态,也带来扶贫战线工作人员的思想不稳定,极其不利于精准扶贫工作的有力推进。现有扶贫队伍人员编配也不尽合理,一方面人员老化、年轻人占比低,系统内缺乏生机与活力,另一方面工作力量明显不足,工作人员与扶贫建档立卡对象之比为1:6418。更为突出的是,扶贫系统编制没有设置到乡镇,使得实施精准扶贫关键的管理层出现了“空挡”。扶贫工作者能力不足还体现在监管不力上,相当一些人员还没有从项目管理的固定范式中解脱出来,习惯于将项目分出去,不知道项目应当监管什么、如何监管,对乡村实施项目处于放任状态,这样一来,项目资金出问题就难以避免。

  三、精准扶贫的模式选择

  扶贫开发作为一种“再分配政策”,其标的是贫困群体即所谓的“弱势群体”,他们既缺乏了解相关信息的渠道,也缺乏“捍卫”自己利益的机会和能力,因而往往“被挤出”政策范畴。现阶段强调精准扶贫,突出扶持到村到户到人,是为了防止扶贫政策执行扩大化、外溢甚至变异现象的发生。“十二五”以来,我省各地勇于实践、大胆探索,形成了几种各具特色的精准扶贫执行模式。

  (一)村户共享发展型精准扶贫模式。发展及其发展方式是决定减贫效果的两个方面,发展并不能自动地减少贫困,但是我们可以选择一种共享式发展模式来推动减贫。无疑,整村推进就是一种以贫困村为基本工作单元的减贫制度设计,旨在通过政府主导、科学规划、资源整合、集中投入、重点建设、整体推进,加快贫困村经济社会发展和贫困人口脱贫致富步伐,改变贫困村面貌。由于整村推进包含了“贫困村脱贫”和“贫困户脱贫”两个并不完全一致的政策目标,一些地方在执行政策时就出现了摇摆,最终带来的结果是,村容村貌虽然有较大改观,但贫困户依然贫困。很显然,按照精准扶贫的要求,贫困村和贫困户双脱贫才是整村推进的政策目标。2011年以来,秭归县大胆创新扶贫责任落实机制,实行独具特色的“1119”整村推进工作模式,即由1名县委常委或县人大、县政协主要领导挂帅,1名有实力的队长单位牵头,1家规模企业与贫困村开展“村企共建”,9个县直单位结对帮扶1个贫困村,每年轮换一次,实行集团式帮扶,使每名县级领导、各个县直部门和乡镇都担上了扶贫的责任,真正形成了领导挂帅有责任,部门帮扶有压力、干部帮扶有任务,全社会参与扶贫的强大合力。四年共为38个整村推进村捆绑项目资金26580万元,村平投入达到700万元,不仅促进了贫困村主导产业大发展、基础设施大改善、村容村貌大变样、村级活力大增强,而且使贫困户有了增收来源,具备了脱贫致富的良好基础。秭归县1119模式得到了国务院副总理汪洋、省委书记李鸿忠等领导的充分肯定。其成功之处首先在于党委政府的扶贫责任落实,真正做到了规划制定科学、资源整合有力、项目实施规范、驻村帮扶实在,特别是村户并扶、以村带户、直扶到户、村户共享的做法,不失为精准扶贫的一种成功执行模式。

  (二)小片区综合治理型精准扶贫模式。精准扶贫是在深入分析致贫原因的基础上实施的扶贫方略,旨在对贫困实行定向打击、定点清除。实施精准扶贫,重在源头治理、重在标本兼治,因而应当避免“头疼医头、脚痛医脚”,必须集中力量打歼灭战,实行分区综合治理。2013年下半年,建始县提出“以片区为平台,采取综合措施,实施精准扶贫”的新思路,着手启动了业州镇当阳片区域发展与扶贫攻坚试验区工作。当阳片区位于业州镇西部,与重庆巫山奉节接壤,辖13个行政村和一个国有林场,共116个村民小组,3206户、11941人;国土面积106.7平方公里,其中耕地18379.88亩,林地104189亩;区内农民人均纯收入4381元,低于全镇、全县的平均水平;共有贫困人口7297人,贫困发生率61.6%,比全县贫困发生率高19.7个百分点。针对这一现状,县委县政府力争用5年左右的时间,从“基础设施、基础产业、基本素质、基层组织”等方面着力,突出解决深度贫困问题;从“金融服务、产业扶贫、企业参建、公共服务”等方面探索新方法、新机制,推动精准扶贫方略顺利实施。试点工作启动1年,共整合各类项目27个,资金5000多万元,完成17公里旅游公路改造升级,新发展猕猴桃1400亩、核桃1000多亩、蔬菜50多亩、药材2000多亩、速生丰产林10000余亩。课题组赴片区调研,切身感受到片区攻坚的浓厚氛围、中心村建设的如火如荼和群众参与产业开发的热情。当阳片区规划虽然实施时间不长,但是各个项目正在按规划到位,机制创新效果初步显现。目前,建始县结合新一轮建档立卡工作,将全县边远贫困地区划分为16个小片区,正在制定规划,拟分期实施。这一做法看起来不够精准,有点大而化之,事实上,将片区县划分为若干小片区,瞄准的仍是贫困村、贫困户,突出了产业第一、能力至上、综合发展,体现了以村为点、以片为面、整体联动、共同发展的统筹理念,属片区攻坚的“精准”。

  (三)社区主导型精准扶贫模式。社区主导型精准扶贫模式是对传统的农村扶贫开发方式和社区发展项目管理模式的一种变革,相比较而言,它更加强调“社区主导”,尝试将项目及资源的决策权、控制权交给社区群众;更加注重“外部合作”,积极响应社区需求的外部组织机构和服务提供者,能够按照项目要求提供相应支持;更加突出“提升能力”,引导贫困人口在“干中学”,强调参与发展过程本身对人的能力的提高。英山县石头咀镇周畈村在2011年前还是一个典型的深山贫困村,总人口167户,570人,全村8个村民小组,有6个散居在海拔500—800米的25个山头上,村民年人均纯收入3500元,在英山县309个行政村中排名第279位。当该村被列为新一轮整村推进重点村时,村民们用最原始的“豆决”方式选择了3个急需项目:搬迁、产业、培训。经过慎重决策,村里认准了“举家下山、产业上山、科技进山、以社兴山”的发展路子。3年来,该村以山下2个村民小组所在地作为集中连片安置点,实施整体搬迁、举家下山;扬长避短,重点发展药、茶、桑等3大主导产业,让产业上山,把绿色留住;围绕主导产业,聘请土专家、科技特派员传道授业解惑,让科技进山,努力打造“专业村”;先后成立了茶叶专业合作社、华林中药材公司和药材专业合作社,桑蚕专业合作社及怡莲阳光蚕丝绸公司周畈村蚕茧收购站,实行以社兴山,抱团发展。

  至2013年底,6个高山村民小组整体搬下了山;全村实现了人平1亩经济林,户平2亩经济园;农民人均纯收入达到8700元,增长了5200元;排名由扶贫前的全县第279位跃升为第35位,前进244位。贫困人口走出了深山,走出了贫困,走向了小康。

  (四)资金直补型精准扶贫模式。资金直补到户是落实惠农政策广泛采取的一种方式。通过直补,一方面可以减少中间环节,使农户能够直接感受惠农政策真金白银的支持,另一方面增加了违规的机会成本,能够最大限度地保证补贴资金安全有效运行。我省于2011年在全国率先全面铺开以直补到户为核心的雨露计划实施方式改革,变指令性计划为指导性计划,变认定培训基地为推荐培训基地,变基地报账间接补贴为直接补贴,彻底改变了以培训基地为核心的雨露计划委托培养方式,使监管更加科学、简捷、有效。我省雨露计划实施方式改革的有益探索,不仅为全国提供了借鉴,而且也带来了扶贫搬迁、产业扶贫、互助金、扶贫小额信贷等专项扶贫项目管理方式的全面变革。目前,我省凡是能够直接到户的扶贫项目,资金都通过“一折通(一卡通)”直补到户。这一种资金直补型精准扶贫模式的建立与推行,自然会增加基层的工作量和工作成本,也对扶贫开发的基础工作进行了全面检验,如考验建档立卡数据库的真实性、扶贫政策宣传做得是否扎实等。可以想见,随着扶贫到户的深入实施,资金直补型精准扶贫模式将会越来越具生命力。

  四、深入推进精准扶贫的对策建议

  “建立精准扶贫工作机制”处于扶贫开发六项改革创新的核心位置,如果这项机制真正建立起来了,其他五项改革就找到了抓手,扶贫开发的统筹性、针对性、实效性不强的问题就可望解决。由此可见,“精准扶贫”将是新阶段扶贫开发的主攻方向,下一步继续推进精准扶贫,必须以问题为导向,下大力补齐短板,完善减贫治理结构,提高减贫治理能力。

  (一)补齐认识不够的短板,把精准扶贫摆在更加重要位置。思想是行动的先导。当前我省精准扶贫离中央和省委省政府的要求差距不小,离扶贫开发全面精准的目标还相距甚远,这些看起来是工作不力造成的,实质上根子还是在对精准扶贫的认识不够,如前所述的三种认识问题在各级干部的思想行为上都有所表现。补齐认识的短板,要从两个方面着手。一是全面系统学习新一届中央领导集体关于扶贫开发的新思想、新观点、新论断,准确把握扶贫开发的新趋势。各级党委政府特别是贫困地区党委政府要加深对扶贫开发是社会主义本质的思想、“两个重中之重”思想、扶贫开发改革创新的思想、科学扶贫的思想、精准扶贫的思想、内源扶贫思想的学习和理解,真正将扶贫开发放在统揽全局的首要位置。加强对中办25文件和省委省政府《关于创新机制扎实推进全省农村扶贫开发工作的实施意见》(鄂发[2014]12号,以下简称省委12号文件)的学习贯彻,自觉把思想行动统一到中央和省委省政府关于扶贫开发的战略决策上来。加强对扶贫开发形势的分析和预判,准确把握未来扶贫开发发展的趋势,坚持“三个并重”的工作导向:在扶持对象的选择上,坚持区域减贫与群体减贫并重,更加注重精准扶贫到村到户;在扶持力量的摆布上,坚持政府、市场、社会三者并重,更加注重市场主体的参与和社会力量的组织动员;在扶贫投入的运用上,坚持无偿投入和有偿资金并重,更加注重发挥有偿资金的作用。二是深入分析省情、市情、县情,把精准扶贫放到全面建成小康社会的大局中去谋划。未来几年,是全面建成小康社会的决定性阶段。目前我省贫困地区特别是是四大片区小康实现度还不到80%,涵盖了全省大多数贫困人口,是湖北建成全面小康社会的“软肋”和“短板”。全省4821个贫困村、588.53万贫困人口则是“软肋”中的“软肋”、“短板”中的“短板”。壮实“软肋”、补齐“短板”,需要突出精准扶贫,一村一村地帮,一户一户地扶。这就需要各级尤其是县级党委政府,要把实施精准扶贫作为扶贫工作的一种新常态,科学制定实施方案,精心拟定减贫计划,整合方方面面力量,完善各项帮扶措施,确保贫困村、贫困户如期脱贫。

  (二)补齐基础不牢的短板,用信息化来引领推动精准扶贫。基础不牢,地动山摇。当前扶贫开发中出现的许多问题,有相当一部分是因为基础工作不牢造成的。比如一些地方雨露计划到户项目偏离建档立卡贫困人口,不是因为这些学生不是贫困人口,而是建档立卡数据库里只有他们的父亲或母亲而没有他们。再比如,因档案资料不全、信息不能共享,致使一些本能规避的问题成了问题。下一步需要把基础性工作做牢做实,为实施精准扶奠定坚实基础。一是扎扎实实搞好新一轮建档立卡。坚持程序公开公正,执行规定动作不走样,切实避免贫困户不知自己是贫困户、村民不知全村有多少贫困户、谁是贫困户的现象发生。坚持整户识别,坚决杜绝人为缩小家庭人口规模、扩大贫困户户数,而出现单人“无子女”户。二是加强信息化管理。一方面要将识别出的贫困村、贫困户基本信息录入数据库,建立健全覆盖全省互联互通的扶贫信息系统,实现资源共享和动态管理,另一方面要开发与数据库相对接的专项扶贫工作软件。开发的到户工作软件,要具备贫困户登陆准入识别功能(即非建档立卡贫困户登陆会失败),贫困户可以通过电脑、手机等自主申报扶贫项目。加强贫困村信息终端服务平台建设,为每个村至少培养或配备1名信息员,为农民提供便捷服务。三是开展全社会扶贫投入统计指标体系研究。在完善扶贫开发统计报表制度的同时,适应构建政府、市场、社会协同推进大扶贫开发格局的需要,尽快研究形成一套统一、规范、简便、科学的全社会扶贫投入统计指标体系,真实反映各方扶贫投入情况,为分析精准扶贫现状、完善政策措施提供实证依据。

  (三)补齐政策不力的短板,提高扶贫措施针对性和实效性。按照精准扶贫要求和全面建成小康社会目标,对现有扶持政策分门别类,进行全方位梳理和完善。一是完善专项扶贫政策。严格落实省委12号文件专项扶贫资金的投向规定,“切实提高财政专项扶贫项目到户率和精准度,确保安排到县的扶贫资金,80%以上用于贫困村、贫困户特色优势产业发展和能力建设。”严格按照县(市)审批、市(州)备案、省级备查的项目管理程序,全面修订完善整村推进、雨露计划、扶贫搬迁、扶贫贴息贷款、扶贫小额信贷、老区插花贫困项目等六个专项扶贫项目管理办法,切实降低贫困户准入门槛,使贫困人口真正能够享受得了扶贫政策。二是完善部门扶贫政策。部门作为政府扶贫的重要支撑,理应履行政府的扶贫责任。许多分属于部门的项目资金连年增长,主要靠“贫困县的帽子”,其增量理应用于贫困村、贫困群体。因此,要确立部门扶贫的硬指标,规定政策的“硬杠杠”,使部门资源真正向贫困地区倾斜。三是完善市场主体扶贫政策。通过完善土地、税收、信贷、人才等政策,引导劳动密集型产业向贫困地区梯度转移;制定激励政策,引导市场主体与贫困村建立互惠互利、共同发展的双赢合作机制,推动“村企共建”,带动贫困村集体经济发展和贫困和增收。出台奖补政策,引导企业与贫困户实行对口帮扶,实行包干脱贫。四是完善动员社会支持政策。在继续争取中直单位加大对重点县支持力度的同时,完善省直单位定点扶贫制度,探索建立县域经济十强县市对口支援特困县的办法和途径。出台社会捐赠扶贫钱物的规范化管理办法,搭建爱心平台,完善激励机制,推动社会扶贫深入持久开展。发挥各类社会群团组织的桥梁和纽带作用,引导多方资源支持贫困地区发展,开展扶贫济困活动。

  (四)补齐投入不强的短板,着力构建整合资源的平台载体。在管好用好现有扶持资金、盘活存量的基础上,确保增量,搭建平台。所谓“盘活存量”,一方面就是按照扶贫资金的投向要求自主定项目,按时将资金拨付项目实施单位,另一方面是把因素法分配资金用好、用到扶贫效益最大的项目,把资金管好、不违规违纪。“确保增量”,就是进一步加大各级政府专项扶贫资金投入力度,依法依规配套,形成正常的、可持续的资金增长机制。“搭建平台”,就是构建整合扶贫和相关涉农项目资金的平台载体。现在各级各部门都有整合资源的呼声,但是不同项目资金有不同的管理要求,整合资源在一些对方是说得多、做得少。如何破解这一难题?从许多地方的实践来看,要注重把握三点:一是以县委县政府为搭建平台的主体。二是以扶贫攻坚规划、小片区综合治理项目、整村推进项目和连片开发试点项目等为载体。三是以“渠道不变、用途不变,各负其责、各记其功”为原则。

  (五)补齐能力不足的短板,全面提升减贫治理能力和水平。治理和消除贫困,首先是政府的责任,应当实行政府主导,但一个良好的减贫治理结构,仅靠行政力量推动是远远不够的,还有赖于参与减贫的政府、企业(市场主体)、社会组织、社区(村)、贫困人口等五个基本主体协作互动、各尽所能。这一方面要求政府放权,将一些权力让渡给基层政府和社区,另一方面也要求政府提升减贫治理能力,善治、善主导,引领其他主体发挥作用。面对减贫治理的新要求,作为政府扶贫“代言人”的扶贫机构能力就显得尤为重要。一是要补齐扶贫机构先天不足的短板。按照中办25号文件和省委12文件精神,扶贫任务重的县要加强扶贫开发能力建设,充实工作力量,扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作,以适应精准扶贫工作的需要。二是要补齐机构职能不匹配的短板。将扶贫机构由单纯的项目管理部门转变成为综合部门,当好党委政府扶贫决策的参谋助手,加强精准扶贫项目的实施与监管,协调推动大扶贫开发格局。三是要补齐履职能力不够的短板。加大贫困地区干部和扶贫开发干部培训力度,加强效能建设、作风建设、廉政建设,努力打造一支作风实、业务精、为政廉、形象好的扶贫工作队伍,全面推进减贫治理体系的科学化、现代化。

  (作者系湖北省扶贫办)

  1、中共中央办公厅、国务院办公厅,关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见,2013年12月18日。

  2、中共湖北省委、湖北省人民政府,关于创新机制扎实推进全省农村扶贫开发工作的实施意见,2014年4月8日。

  3、杨朝中,扶贫开发战略与政策,湖北人民出版社,2012年6月。

  4、杨朝中等,促进湖北武陵山上升国家战略研究,省智力成果采购招标项目,2012年6月。

  5、杨朝中等,扶贫开发与社会和谐稳定研究,省法学会招标课题,2013年1月。

  6、杨朝中、殷雄飞,湖北省扶贫到户政策与措施综合研究报告,《调查与研究》,2010年第11期。

  7、杨朝中等,湖北省集中连片特困地区农村劳动力定居转移的调查与思考,《调查与研究》,2012年第12期。

  8、杨朝中等,一种极具推广的扶贫责任落实模式——秭归县1119整村推进工作模式调查,省委《参阅件》,2013年11月20日。