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一种值得推广的扶贫责任落实机制

——秭归县整村推进“1119”模式调查

发布时间:2015-04-30 来源:减贫与研究 阅读次数:

湖北省扶贫办调研组

   

  对贫困村实施整村推进,是国家为打好片区扶贫攻坚战、全面落实扶贫纲要而实施的一项重大行动计划。2011年以来,湖北省秭归县大胆创新扶贫责任落实机制,形成了独具特色的“1119”整村推进工作模式,即由1名县委常委或县人大、县政协主要领导挂帅,1名有实力的队长单位牵头,1家规模企业与贫困村开展“村企共建”,9个县直单位结对帮扶1个贫困村,每年轮换一次,实行集团式帮扶,促进了贫困村主导产业大发展、基础设施大改善、村容村貌大变样、村级活力大增强,赢得了多方赞誉。为深入了解“1119”模式的核心内涵、运作方式、实施效果、推广价值,调研组于2013年10月中旬赴秭归察看了5个整村推进村,与县、乡、村干部和各类农户进行了广泛交流,切身感受了扶贫攻坚火热的氛围和干部群众良好的精神风貌。

  一、秭归“1119”模式的核心在于责任落实

  近几年来,秭归县委、县政府牢牢抓住新一轮扶贫攻坚的重大机遇,把整村推进摆在扶贫开发的重中之重,作为片区攻坚的“引爆点”、扶贫到户的“聚焦点”、大扶贫的“着力点”,强力推进“1119”帮扶贫困村工程。“1119”模式的推行,使每名县级领导、各个县直部门和乡镇都担上了扶贫的责任;通过上大员、明责任、强整合、硬考核,使干部绷紧了弦、群众乐开了颜。

  (一)坚持一年一统筹,明确责任。新年伊始,秭归县委、县政府的一件大事就是召开县委常委会、政府常务会议(或专题办公会),研究整村推进政策措施,确定县级领导联村、部门帮村、项目资金捆绑、年终考核等重大事宜,进一步明确“1119”参与部门的责任。众多事项的议定,意味着当年整村推进的“大盘子”已定,县领导、队长单位、帮扶部门、规模企业和乡村组织,都要迅速进入“角色”,履行职责。

   (二)坚持一村一纪要,细化责任。在2013年4月底以前,所有联村的县领导都带领相关部门、企业到贫困村现场办公,与乡村干部围绕整村推进规划,研究措施,对接项目,议定资金。对每一个启动实施整村推进的重点贫困村的支持措施,或以县委办公会、县政府办公会、或以人大主任办公会、政协主席办公会纪要的形式固化,分解细化到相关部门,由这些部门按规定的金额、规定的时限去组织协调到村。

   (三)坚持一季一督查,落实责任。为确保整村推进规划和议定的项目资金落到实处,县委督查室、县政府政务督查室每季度会同县扶贫部门开展一次专题督查。督查队长单位是否履行牵头职责,协调整村推进项目实施,督促成员单位落实结对帮扶工作任务,及时向联村的县领导和县扶贫办报送工作进展情况;督查县直帮扶单位是否落实帮扶项目,组织本单位党员干部对口扶持贫困户;督查规模企业是否实行“村企共建”,参加贫困村特色产业开发建设,帮助引进技术、培养专业人才;督查各乡镇是否认真落实主要领导联村、部门包村、干部驻村的工作机制。专项督查结果专题通报,倒逼帮扶单位、项目管理部门全心履职、尽心落实。

   (四)坚持一轮一考核,追究责任。每年年终,秭归县委、县政府组成考核专班,按照年初制订的《县直单位帮扶贫困村工作考核评分细则》等办法,对县直单位和乡镇进行打分,评分记入各单位年度综合目标管理及效能考核总分。同时,将县直单位帮扶情况与评选党建先进单位和文明单位、文明机关挂钩,实行“一票”否决。坚持人大代表、政协委员视察整村推进工作的制度,监督项目实施,纠正不力、不当做法。严格的考核考评制度和问责机制,对各部门、各乡镇工作形成巨大压力,干部都要被“逼疯了”,从而“逼”出了扶贫正能量的大幅提升。

  二、秭归“1119”模式破解了四大难题

  责任到位,难事不难。“1119”模式的顺利推行,一举破解了长期困扰整村推进工作的四大难题。

  (一)破解了规划落地的难题。整村推进,规划管总。秭归县从规划制定入手,由群众围绕增收定产 业开发项目,围绕产业定基础设施项目,围绕安居定村容整治项目,通过群众村民自己选项目调动群众参与;从扶贫、财政、发改、交通、建设、农业、林业、水利等项目主管部门抽调精兵强将,帮助编制规划,使规划与项目实行先期对接,成为项目立项的基本依据、整村推进的实施蓝图、资源整合的重要平台、统一行动的村规民约,解决了规划落地的难题,避免了规划和项目“两张皮”。通过推行“1119”模式,秭归县28个整村推进村(2011、2012年各9个,2013年10个)实施各类项目300多个,新发展柑橘等特色产业2.5万亩;新修、改造、硬化公路240公里,完成低丘岗改造5700亩,新修和改造塘堰28处、水池509口,架设饮水管网77.3千米,解决了11700人安全饮水问题,形成了泄滩乡棋盘岭村等27个特色鲜明、功能配套、规模适度的扶贫搬迁安置小区。对2011年实施整村推进的9个村验收情况显示,所有村项目完成度和规划实现度均达到100%。

  (二)破解了资金整合的难题。整合300万元以上资金用于重点贫困村实施整村推进,是基本要求,也是最大难题。秭归县不断强化政府整合作用、完善捆绑机制来破解难题。一是刚性捆绑,确保基数。对每个实施整村推进的贫困村,扶贫部门安排不低于100万元的专项资金,发改部门安排不低于40万元的以工代赈资金,财政部门安排不低于10万元的老区建设资金。资金渠道明确,保证了每村不低于150万元的扶贫资金项目。二是预约捆绑,确保总数。扶贫部门根据整村推进规划与相关行业部门事前沟通后,提出项目资金整合方案由县政府常务会议审定,确保项目资金跟着规划走,确保项目定在贫困村,确保行业部门投入不低于150万元。三是理性捆绑,确保安全。帮扶部门量力而行,5万元不为多,1万元不为少,关键是要为贫困村办几件看得见、摸得着的实事。同时,严格遵循“渠道不变、用途不变,各负其责、各记其功”的原则,统筹实施各类项目,确保资金安全、履职安全。近3年全县投入到28个整村推进村的资金18468万元,村平投入660万元,呈逐年增长趋势。

  (三)破解了管理粗放的难题。针对整村推进投入强度大、项目类别多、实施期限紧的实际,秭归县采取县、乡、村“三管”齐下、齐抓共管的方式,防止管理粗放出纰漏。一是项目主管部门强化监管。严格按照规划和上级部门下达的项目文件开展项目建设。如扶贫部门按照《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》,严格实行项目计划管理制度、项目资金公示制度、项目建设合同管理制度、项目资金“三专(专人、专账、专户)”管理制度、项目竣工验收制度,规定时间节点,规范工作流程,保证了项目顺利实施。在2012年全省财政扶贫资金绩效考核中,秭归县获得A级。二是乡镇政府全力履行合同书(责任状)。乡镇政府按照与项目主管部门签订的合同书,加强组织领导,明确专人具体负责,落实项目建设的责任,推进规范化管理。三是贫困村认真组织实施项目。在乡镇和有关部门的指导下,贫困村按照招投标办法确定施工单位,签订项目合同,明确责任主体、建设期限、质量标准、合同总价等内容,由施工单位具体实施。村里积极协调项目建设遇到的难题,监督项目进展情况,组织村民投工投劳。

  (四)破解了扶贫到户的难题。项目进村易、入户难,到贫困户更难。唯有干部真到户、真扶贫,项目到户就不难。秭归县在推行“1119”模式时,把扶贫到户作为一项十分重要的内容。一是动员干部结穷亲。参与帮扶的9个单位的每名党员干部都要帮扶一个建立卡贫困户,帮助制订发展规划,衔接到户项目,解决实际困难,做到不脱贫不脱钩。县纪委既是帮扶队长单位,又是帮扶单位,3年帮扶3个村,不仅从机关经费中拿出9万元、从其他单位协调落实了96万元的帮扶资金,而且每年组织机关党员捐资5000元帮扶15名特困户,去年还组团帮扶水田坝乡朝东观村,扶持联系108个贫困户。二是坚持“产业第一”的到户途径。秭归县始终将扶持贫困户发展产业摆在最优先位置,为贫困户长远致富奠定基础。杨林桥镇天鹅村全村登记建档的贫困户218户,其中有劳动能力的扶贫户170户,该村扶持128户实施了生猪栏圈建设项目,扶持贫困户覆盖面达到75%。还有很多村给贫困户免费提供苗木和肥料,支持他们跟上全村壮大主导产业的步伐。三是实行差别扶持贫困户。秭归县整合了扶贫搬迁、危房改造、生态移民等项目资金,由扶贫部门统筹对贫困户开展有差别的扶持,属扶贫搬迁对象的每户补助1.2万元,比生态移民、危房改造对象每户多补助2000元,极大地调动了贫困户的积极性。在杨林桥镇三渡河这个2013年才启动实施整村推进的村,我们看到许多整饬一新的瓦房,一了解,知道全村已经实施危房改造的有154户。在一栋土坯房前,户主秦忠诚告诉我们,他家3口人,妻子残疾,女儿正上小学,由于改造面大,家里没有钱,等明年再改,好在政策不会变,又有村里和县里的单位帮助建了50多平米的猪圈,赚钱有了希望。

  三、秭归“1119”模式极具推广价值

  在全省许多地方整村推进工作深受“四大难题”困扰、进展极不平衡的背景下,秭归县“1119”模式的横空出世及其在短时间内所产生的明显效果,给我们带来了极大的惊喜和强烈的震撼,其现实意义值得我们深入思索,其政策价值值得我们深入分析,其创新之处值得我们深入挖掘。

  第一,“1119”体现政府主导,是一种“执行”模式。其创新之处不在于把“1321”变成了“1119”,而在于建立了一整套政策体系和工作程序,去加强、去执行、去落实扶贫工作,其本质上体现了对扶贫责任制的细化和落实,符合我国政府主导的扶贫开发总体格局。在一些地方实施整村推进,“雷声大、雨点小”,政策流于形式,形式大于内容,政绩强于实效,而“1119”模式正是针对这个问题的制度创新。由于有了“一年一统筹、一村一纪要、一季一督查、一轮一考核”,干部的神经绷紧了,因而落实更加有效、执行更加有力、管理更加科学,成效就自然出来了。

  第二,“1119”突出领导重视,是一种“责任”模式。在现行行政体制下,领导尤其是党政一把手的高度重视是一项工作能够取得成效的首要前提。“领导不重视,你挺难;领导真重视,你也难”,关键看领导动不动真格。资源整合涉及到部门利益调整,往往一些部门以上级部门的规定为由来推三阻四,县委、县政府决心不变,这些部门就“为难”了,第一年不得以执行,第二年自然而然执行,第三年争先执行。整村推进已经成为书记工程、县长工程,成为县委、县政府向民承诺办好的重大民生工程。书记、县长和分管副书记、副县长分别带领扶贫等部门开展不定期巡查,督促整村推进项目资金落实,纠正不当行为,狠刹不作为。

  第三,“1119”展示多元扶贫,是一种“复合”模式。“一村一规划、一村一纪要”是该模式的一个重要特点,强调的是一村一策、因地制宜,展示的是汇集在“1119”旗帜下的多元扶贫、多管齐下。从南到北、由东到西,28个整村推进村,村村都有1-2个主导产业,总体上契合了高山烟叶,中山茶叶、核桃,低山柑橘的县域产业布局。在我们调研的5个村中,两河口镇王家垭村以柑橘为主,杨林桥镇天鹅村、三渡河村以生猪养殖、核桃为主,郭家坝镇罗家坪村、文家岩村则以茶叶、烟叶为主,不同的村有不同的产业特色。不光发展产业如此,在贫困村建扶贫搬迁居民点也是如此,不强迫命令、不搞一刀切,27个居民点各具特色。“1119”模式不拘泥一种扶贫内容,无论是对专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫,还是对其中任何具体的扶贫模式,都有强有力的助推作用。

  第四,“1119”坚持开放包容,是一种“可持续”模式。尽管该模式在短期内取得了巨大的成功,但县委、县政府并不认为它尽善尽美。正是有了这样的包容心态,“1119”模式才越来越完善,考核细则越来越健全,责任落实越来越到位,整合资金越来越多,整村推进效果越来越明显。在与队长单位和部分帮扶单位座谈交流时,我们设置了“该模式可不可持续”的问题,结果这些部门都认为可持续。这并非虚言。因为党委、政府有整合资源的决心,有发现、纠正问题的勇气,有解决难题的方案和不断完善的制度。当然,“1119”模式在扶贫到户的责任落实、考核的责任追究机制等方面仍有待完善,但我们不能求全责备。

  通过思考、分析、归纳和总结,调研组认为,“1119”模式体现了党委、政府主导扶贫开发的“中国特色”,适应了我省贫困地区和扶贫开发的实际需要,其成效令人信服,其“执行、责任、复合、可持续”的特点可复制、可学习、可借鉴,政策价值取向明确,可以在全省全面推广。

  四、秭归“1119”模式的推广建议

  整村推进处于专项扶贫的核心位置,是贫困村新农村建设的重要抓手,是党和政府联系服务群众的重要纽带,也是省委、省政府向民承诺办好的实事之一。当前,在全省大力宣传推广秭归“1119”模式及其经验,对于全面落实扶贫开发工作责任制、提高整村推进精细化管理水平,对于全面落实扶贫纲要规划、促进贫困地区经济社会科学发展、跨越式发展,对于全面落实省委十届三次全会精神、努力使湖北“建成支点、走在前列”,都具有十分重要的意义。我们建议:

  (一)进一步深入总结、挖掘、丰富“1119”模式的内涵。秭归“1119”模式的诞生、发展、完善过程,正值全省扶贫开发思路确立、顶层设计时期,虽然这一模式在去年就引起省扶贫办重视和相关媒体的关注,但更多地是看其效果,对其产生背景、运作方式、核心内涵、推广价值没有作深入系统的研究。为此,需要进一步组织专家专班深入调研,总结其精髓,挖掘其内涵,研究其价值。同时,要进一步丰富其内涵,在完善党员干部帮扶贫困户、动员社会力量扶贫、严格问责机制等方面下功夫。

  (二)进一步加大对“1119”模式的行政推广力度。在2012年6月举办的全省市县扶贫办主任培训班上,省扶贫办专门邀请秭归县委书记刘晓华全面、系统地介绍“1119”模式,2013年11月18日又在秭归召开现场会继续推广该模式。要使更多的扶贫工作者能够深刻把握模式的核心内涵和推行机制,把任务明确到位、把措施实施到位、把领导争取到位、把责任落实到位,这还远远不够。建议进一步加大行政推广力度,组织省内主流媒体开展深入宣传,组织扶贫专家撰写典型案例,组织重点地区党政主要负责人现场参观学习,使“1119”模式入心入脑,使扶贫责任制真正落实。

  (三)进一步完善整村推进项目管理办法和考核监管机制。完善《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》,进一步明确省、市、县三级职责,把好贫困村的选定、规划编制、项目立项备案、项目实施管理、专项检查监督等重要环节关口。完善扶贫工作党政主要负责同志责任制考核办法,增加整村推进分值权重,使其与规定的专项扶贫投入分量相匹配。完善重点贫困村整村推进考核验收办法,以规划的实现度作为评分的主要依据,适当增加一些加分指标。加大监管力度,尤其要强化县级对乡村实施项目的监管力度,市级对县实施规划项目、整合资源的监管力度,省级对市级履职履责情况的监管力度。切实用好考核这个“指挥棒”,加强对考核结果真实性的监督,防止走过场;加强对考核结果的运用,建立奖惩机制和责任追究机制,以考核促进工作质量的提升。

  (四)进一步推动扶贫系统职能调整到位。秭归县“1119”模式取得成功的原因除了县委、县政府重视,有一个“好领导”外,还有一个“好参谋”扶贫办。随着“三位一体”大扶贫格局的巩固和发展,扶贫部门的职能已经由单纯的项目管理部门转变成为一个综合部门,其职能定位应当是“服务决策、强化管理、为人记功”。为此,扶贫部门必须强化为领导决策服务的意识,使上级的要求转化成县委、县政府的主动作为;必须强化精细管理的理念,协调推进“三大扶贫”;必须强化协同配合的观念,在争取多方支持的同时,大力宣传先进典型,营造扶贫开发良好氛围。

   



  本报告执笔:杨朝中、殷雄飞、黄涛。