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精准扶贫的成功实践与创新

——广东省“规划到户、责任到人”扶贫模式调查

发布时间:2015-04-30 来源:减贫与发展 阅读次数:

  联合调查组

  扶贫开发“规划到户、责任到人”(本文简称“双到”扶贫),是广东省委、省政府2009年正式部署和实施的有组织、有计划、大规模的农村扶贫系统工程。几年实践充分证明,“双到”扶贫作为广东省落实科学发展、实施共富战略的一项重要行动计划和扶贫实践模式,为消除农村贫困、缩小地区差距、促进社会和谐、全面建设小康发挥了重要作用;同时,也为我国扶贫开发建立精准扶贫工作机制,丰富中国特色扶贫道路内涵,提供了典型示范和有益借鉴。

  一、提出“双到”扶贫的背景

  广东省是我国改革开放的前沿阵地,在全国长期以第一经济大省发挥着排头兵作用。1989-2012年,广东省经济总量连续24年位居全国第一位。2012年,全省实现地区生产总值5.7万亿元,占全国比重10.99%;进出口贸易总额9838.2亿美元,占全国比重25.4%;财政总收入1.47万亿元,占全国1/8。

  改革开放以来,广东历届省委、省政府十分重视扶贫开发,在加快推进珠江三角洲经济快速发展的同时,采取地区结对帮扶、开发式扶贫和建立农村社会保障制度等一系列措施,使欠发达地区的面貌发生很大变化,农村贫困状况得到一定缓解。但是,由于多方面原因,广东省区域发展不平衡和农村贫困问题在“十一五”中后期仍然比较突出。

  一是二元经济结构特征明显。2007年,珠江三角洲7个地级以上市(广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、江门)的人口和土地面积只占全省三成半,但GDP占全省近八成,财政收入占全省八成二;粤东、粤西和粤北山区的14个地级市GDP仅占全省的两成,财政收入只占全省的18%;区域经济发展差异系数高达0.75,超过全国0.62的平均水平。

  二是山区县域经济十分薄弱。2008年,珠江三角洲15个县(市)的人均GDP为22790元,而粤西山区12个县(市)仅13497元,粤北山区30个县(市)12987元,粤东山区10个县(市) 12026元,分别相当于珠三角县(市)的59.2%、56.9%和52.8%。珠三角县(市)的人均地方财政收入为2119元,而粤北787元、粤西596元、粤东492元,分别仅相当于珠三角的37.1%、28.1%和23.2%。粤东西北山区县(市)财政收支不平衡和赤字问题突出,自身“造血”功能和扶贫能力十分有限。

  三是农村贫困问题依然突出。2008年,全省粤东西北部集体经济收入低于3万元的贫困村有3407个,占行政村总数的16%;有70万农户、316万农村人口生活在贫困线以下。此外,贫困户中有54万户住的是残危房、土坏房,部分群众生活十分困难。当年,世界银行发布的一份专题研究报告认为,虽然广东省在过去30年取得了显著的经济增长,但绝对贫困仍然是广东农村的一个严重问题,机会不平等的现象普遍存在,而收入不平等已经达到了应引起警惕的程度。

  在以往的扶贫开发工作中,广东各级党委、政府曾采取了一些举措,取得了一定效果,但并不十分理想。究其原因,主要是扶贫重心下移不够,瞄准对象精准度不够,扶贫举措落实不够,有些问题如“谁来扶贫、扶谁的贫、用什么扶贫、如何扶贫”等,没有通过某种合适的抓手或平台把这些问题统筹解决好。

  2007年12月,刚到广东上任不久的中共中央政治局委员、省委书记汪洋,深入到清远市连南瑶族自治县大坪镇大古坳村进行调研。大古坳村地处高寒山区,山路崎岖,信息封闭,村民们几乎与外界隔绝,房子大都用木头和泥巴搭建,低矮潮湿,没有一件像样的家具。看到村民群众生活仍然十分困难的境况,汪洋指出:广东区域发展不平衡与广东经济在全国名列前茅的地位很不相符;做好扶贫工作,关键是建立抓落实的责任制,能不能“规划到户、责任到人”?可不可以把贫困户基本情况录入电脑,登记造册,明确脱贫的具体办法,将“谁去解决脱贫、解决谁的脱贫”的责任落实到单位、落实到人。两天后,在清远市扶贫汇报会上,汪洋进一步提出,新时期扶贫开发应实施“靶向疗法”,建立一种瞄准机制,只有将扶贫资源对接到户,精准扶贫,才能取得好的效果。

  经过一年多的深入调研、精心谋划和顶层设计,2009年6月22日,广东省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于我省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作的实施意见》,正式推出“双到”扶贫这一重大举措。2009年6月25日,广东省委、省政府召开全省扶贫开发“双到”工作电视电话会议,中共中央政治局委员、省委书记汪洋作重要讲话,从指导思想、目标任务、工作要求、政策措施到组织领导等,对“双到”扶贫进行了全面动员和部署。以这次会议为标志,广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作在全省范围内正式启动和全面实施。

  二、“双到”扶贫的基本思路、重点对象与目标任务

  广东省“双到”扶贫的基本工作思路是:靶向疗法,定村定户,定责定人,驻村帮扶,一村一策,一户一法,一定三年,限期脱贫,分轮分批地解决农村贫困问题。这一工作思路的精髓就是“精准扶贫、定点清除”理念。广东省的“双到”扶贫目前已进入第二轮。对于每一轮“双到”扶贫,都精心进行顶层设计,明确重点扶贫对象,明确具体目标任务。

  (一)第一轮“双到”扶贫的重点对象和目标任务。第一轮“双到”扶贫的实施期限是2009-2012年。重点帮扶对象是:粤东西北部欠发达地区14个地级市和恩平市等83个县(市、区)的3407个贫困村,以及这些贫困村内家庭年人均纯收入低于2500元的36.7万户贫困户、158.6万贫困人口。目标任务是:用3年时间,通过实施“规划到户、责任到人”扶贫开发工作责任制,采取综合扶贫措施,确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫,人均纯收入达到2500元以上;确保被帮扶的贫困村基本改变落后面貌,村集体经济收入达到5万元以上。

  (二)第二轮“双到”扶贫的重点对象和目标任务。第二轮“双到”扶贫的实施期限是2013-2015年。重点帮扶对象是:粤东西北部欠发达地2011年末全村农民人均纯收入低于5623元(即2011年全省农民人均纯收入9372元的60%)、集体经济收入低于3万元的2571个贫困村;这些贫困村内2011年末家庭年人均纯收入低于3093元(即全省农民人均纯收入9372元的33%)、有劳动能力的20.9万贫困户、90.6万贫困人口。目标任务是:(1)到2015年,被帮扶的有劳动能力的贫困户人均纯收入达到或超过当年全省农民人均纯收入的45%,并实现稳定脱贫;贫困家庭成员按规定全部参加新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险,符合最低生活保障条件的贫困家庭成员全部纳入最低生活保障范围;贫困户家庭适龄子女义务教育阶段不因贫困辍学,考上高中和高等学校的子女能够顺利完成学业;低收入住房困难户住房改建和不具备生产生活条件的贫困村庄移民搬迁安置任务全部完成。(2)到2015年,贫困村全村农民人均纯收入超过当年全省农民人均纯收入的60%,村集体经济收入达到或超过5万元;生产生活基础设施建设基本完善,村庄环境整洁,公共服务设施建设和服务水平明显提高,基本改变落后面貌;民主管理制度健全,村“两委”班子战斗力、凝聚力和号召力进一步增强。

  相比较而言,第二轮“双到”扶贫的目标任务比第一轮的内涵更丰富,要求更高,体现了从重点解决绝对贫困向缓解相对贫困,从重点关注收入贫困向关注多维贫困的转变。

  三、推进措施与主要做法

  在明确总体思路、重点对象与目标任务的基础上,究竟在实际操作中如何推进“双到”扶贫?我们不妨从广东省针对解决八个实际问题所采取的具体措施,来对“双到”扶贫的基本做法做一些梳理和归纳。

  (一)明确帮扶单位,定点定人定责,着力解决“谁去扶贫”的问题。广东省委、省政府将贫困村及贫困户的“双到”扶贫责任,以“两办”文件名义采取“一对一”的清单形式,一次性地分解下达到各相关市、县和帮扶单位,实行定点定人定责(见专栏1)。如第一轮“双到”扶贫,承担定点帮扶任务的帮扶单位,共派出11524名干部,组成3541个扶贫工作队,进驻到3407个贫困村,一定三年不变。各帮扶单位“一把手”为第一责任人,分管领导为直接责任人。贫困村中的贫困户,分别由帮扶单位安排党员干部,责任到人,实行“一对一”结对帮扶,也是一定三年不变。这样,保证了每个贫困村都有帮扶责任单位和驻村工作队,每个贫困户都有帮扶责任人。

  专栏1:广东省“双到”扶贫定点帮扶贫困村责任单位分解

  广东省委、省政府将贫困村和村内贫困户的“双到”扶贫责任,以“两办”文件名义采取“一对一”的清单形式,一次性地分解下达到各相关市、县和帮扶单位,实行定点定人定责。第一轮“双到”扶贫(2009-2012年)3407个贫困村的分解方案是:省直和中直驻粤单位帮扶247个村,珠江三角洲7个经济发达市(广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、江门)帮扶1160个村,贫困村所在的市、县帮扶2000个村。第二轮“双到”扶贫(2013-2015年)2571个贫困村的分解方案是:省直和中直驻粤单位帮扶227个村,珠江三角洲6个经济发达市(广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山)帮扶875个村,贫困村所在的市、县帮扶1469个村。

  (二)全面建档立卡,实行“靶向疗法”,着力解决“扶贫扶谁”的问题。“双到”扶贫推行的是“靶向疗法”,瞄准的“靶向”是贫困村、贫困户。为确保“双到”扶贫有的放矢、对症下药,帮扶单位和驻村工作队进村以后,做的第一件事就是对贫困村、贫困户的真实情况进行全面摸底调查,按照民主推荐、核准认定、张榜公示、登记造册等程序,锁定帮扶对象。省扶贫办统一制定《贫困村帮扶记录簿》和《贫困户帮扶记录簿》,由县(市、区)负责印发到村、到户。各帮扶单位按照要求,将帮扶情况和项目实施完成情况,一笔一笔地如实填写《贫困村帮扶记录簿》;帮扶贫困户的责任人按照要求,将入户帮扶情况和项目实施情况,也要一笔一笔地如实填写《贫困户帮扶记录簿》。这“两簿”,由村负责人、贫困户户主、驻村工作队队长共同签名确认后,及时录入省扶贫信息系统,形成帮扶贫困村、贫困户的动态档案和工作台账,作为绩效考评重要依据。省、市、县(市、区)和乡镇数据库实时联网监测,对帮扶工作实行信息化监督管理。为确保建档立卡、电脑管理工作落实到位,省财政厅安排专项资金作为建档立卡工作经费,如第一轮“双到”扶贫安排专项工作经费1550万元。

  (三)科学制定规划,落实帮扶项目,着力解决“扶贫扶什么”的问题。各帮扶单位本着“一村一策、一户一法”的原则,制定切实可行的“两级”三年规划(贫困村整村推进扶贫规划和贫困户脱贫规划)以及年度帮扶工作计划。规划突出特色产业发展、基础设施建设、社会服务事业、基本民生保障等四个方面的重点帮扶项目,形成项目进度计划和落地实施清单。2009-2012年第一轮“双到”扶贫期间,3407个贫困村都制定了整村推进三年扶贫规划,36.7万贫困户也都制定了脱贫计划。三年共实施扶贫项目28868个。其中,特色农业项目18101个,村办工业和商贸旅游项目4497个,其他建设项目6270个。正是这些帮扶项目的落地与实施,才确保了第一轮“双到”扶贫任务的圆满完成。

  (四)创新开发机制,推动产业发展,着力解决贫困村贫困户如何增收的问题。贫困村发展集体经济、贫困户增加家庭收入,必须选准发展路子,建立支柱产业,拓宽增收门路。而贫困村、贫困户发展特色支柱产业面临的主要困难和“瓶颈”是缺资金、缺技术、缺市场信息、缺有效的产业化组织机制。“双到”工作的深入开展,为创新产业扶贫机制,解决“四缺”难题,提供了一个很好的平台。如连南瑶族自治县三排镇三排村在驻村工作队的帮助下,把原来分到各家各户的土地以村委的名义统一租赁过来,大搞蚕桑、金银花、花生等特色产业基地连片开发,然后根据贫困户劳动力情况和个人申请,将基地分给农户管理种植,形成“基地+农户”的产业扶贫模式。该村兴建蚕桑420亩,金银花368亩、花生345亩,共带动贫困户152户参与基地种植。再如,中山大学采取“交钥匙”方式帮扶紫金县龙窝镇琴口村兴建灵芝生产基地。中山大学负责出资金、包技术、包管理、包孢粉深度加工、包市场销售;村里以土地、贫困户以劳力入股,全部利润按“三七开”由村集体和贫困户分配;三年以后,灵芝生产基地交给琴口村管理和经营。再如,东源县涧头镇洋潭村在驻村工作队的帮扶下,重点发展油茶、柠檬、珍稀林木“3个千亩基地”,采取土地集约方式成立“绿洋种植农民专业合作社”,经营所得收入由村集体和村民(包括贫困户)共同受益。目前,“3个千亩基地”的效益日益显现,预计3个产业项目进入丰产期后,全村农户人均分红可达上万元,村集体经济收入可超百万元。还如,清远市在贫困村积极推行“四个一”的产业扶贫模式,即每个村至少发展一个主导产业、成立一个专业合作社、联挂一家龙头企业、带动一批有劳动能力的贫困户。目前全市共培植发展扶贫龙头企业116家,成立农民专业合作社425个,带动贫困农户近4万户。郁南县创造了金融扶贫“郁南模式”,为贫困农户发展生产在正规金融机构获得小额贷款探索出了一条新路子(见专栏2)。

  专栏2:郁南模式:以信用体系建设为载体的小额贷款金融扶贫

  位于粤西的郁南县是广东省云浮市下辖的一个山区农业县,也是开展“双到”扶贫的重点县之一。和其他农村地区一样,“贷款难”是郁南县农民发展生产面临的普遍问题,2002年至2008年期间,郁南全县信贷年均增长幅度仅为2%。

  为解决农民贷款难问题,郁南县从2009年6月开始,探索建立以“信用村”为代表的“郁南模式”农村信用体系。建设“信用村”,就是把过去农村信用社信贷员一对一了解各家各户信用状况的传统做法,改革成县信用联社对某个行政村整体授信即向“信用村”授信的办法。行政村如何成为“信用村”?条件和做法是:在各村成立由乡镇领导牵头,金融机构负责人参加,以村干部、党员代表、村民代表为主体组成的农户信用等级评议组,对村内所有自愿申请信用贷款的农户进行信用等级评定。评议组成员根据由村民大会通过的评议办法给申请户打分并张榜公布,接受群众监督;根据得分高低,分出“优秀信用户”、“一般信用户”和“非信用户”,由村委会统一向金融机构报备;金融机构根据事先约定,以村为单位,向不同等级的“信用户”授信。对于没有评上“信用户”的农户,可以采取3户以上联保申请授信。郁南县各村评议的结果是,85%以上的农户都能够评上“信用户”。 在评议信用户、信用村的基础上,郁南县政府与人民银行密切合作,统筹县属相关部门,以成立“县征信中心”为载体,构建了覆盖全县的信用体系。如今,在郁南县有一句响亮的口号:“有信用就有钱”。也就是说,农民只要讲诚信,有正当的农业生产经营项目,就可以从信用社那里轻松获得1万—5万元无抵押、无担保的信用贷款。

  此外,对于“双到”贫困户,“郁南模式”金融扶贫的创新做法是,由政府与帮扶单位共同设立额度为1000万元的金融扶贫担保基金,由农村信用社为全县4181户有劳动能力的建档立卡贫困户整体授信小额贷款5000万元,按规定程序为贫困户发放1—2万元的生产性小额担保贷款,实行6%的固定年利度,并由“双到”扶贫一对一帮扶责任人对贷款贫困户进行90%贴息,从而有效解决了贫困户贷款难问题,引导贫困农民勤劳致富、信用致富。

  (五)加大投入力度,动员社会资源,着力解决“用什么去扶贫”的问题。广东实施“双到”扶贫,始终坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”,实行财政预算、行业投入、单位帮扶和社会筹资等多元化投入机制。省级财政和地方政府建立了与经济社会发展相适应的扶贫资金投入稳定增长机制,将每年度安排的专项扶贫资金纳入财政预算。在2009-2012年第一轮“双到”扶贫中,广东省共投入扶贫资金227.3亿元,其中,各级财政安排扶贫资金66.1亿元,占29.1%;驻村帮扶单位筹资58.9亿元,占25.9%;行业扶贫资金51.8亿元,占22.8%;社会扶贫资金49.3亿元,占21.7%;金融扶贫资金1.2亿元,占0.5%。按3407个贫困村计算,平均每村投入扶贫资金   667.2万元。在2013-2015年实施的第二轮“双到”扶贫中,省财政分别按90万元、75万元、60万元的标准,对贫困程度不同的贫困村给予补助(其中,属于原中央苏区县或少数民族自治县的贫困村按每村100万元安排),主要用于村内道路、农田水利、环境整治、产业基地、民生福利等项目建设;省财政还安排每个重点县(市)500万元补助资金(其中,少数民族自治县每县按600万元安排),主要用于本县(市)扶贫开发的前期规划、中期评估、后期考核验收和督查落实等工作。行业扶贫项目资金的整合与投入,以贫困村“双到”三年规划为平台、为依据;由扶贫部门负责协调和监督,各行业部门负责单列安排并落实到村,有效解决了行业扶贫项目资金整合难、到位难的问题(见专栏3)。经国家批准,广东省自2010年起将6月30日设立为“广东扶贫济困日”,并向社会和海内外募集扶贫捐赠资金。2010-2013年四届扶贫济困日,共募集社会扶贫善款达100多亿元,有力地支持了扶贫“双到”工作。从总体上来看,广东省投入到“双到”扶贫的资金中,有一半以上来自民营企业、社会组织和其他民间力量,改变了单纯依靠政府拿钱搞扶贫的状况。

  专栏3:广东省“双到”扶贫行业部门项目资金整合落实方式

  广东省决定,每年第三季度,对于“双到”贫困村的村内交通、农田水利、饮水安全等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务项目,由被帮扶村和帮扶单位根据本村三年帮扶规划,在广泛征求村民意见基础上,选定重点行业扶贫项目;在县行业部门指导下,依照行业部门专项资金使用方向和要求,编制项目建设申请报告,报镇政府审核盖章后报县(市、区)扶贫开发领导小组。

  县(市、区)扶贫开发领导小组牵头组织有关行业主管部门审核镇政府上报的行业扶贫项目,按照申报项目建设内容,分别由县有关行业主管部门上报上级行业主管部门。同时,县级扶贫开发领导小组将上报的行业扶贫项目汇总后报地级市扶贫开发领导小组。地级市有关行业主管部门将本市本行业的行业扶贫项目上报省级行业主管部门;地级市扶贫开发领导小组按照县别、行业扶贫项目类别,将上报省行业部门的行业扶贫项目汇总后上报省扶贫办。

  省相关行业主管部门按照“渠道不乱、用途不变、各记其功、捆绑使用”原则,在年度项目资金计划中优先单列安排,并按现行财政资金拨付渠道拨付使用资金,落实到各村项目。同时,每年度各行业主管部门将行业项目资金安排和实施情况向省扶贫开发领导小组报告,并录入省扶贫信息系统。省扶贫办加强信息汇总和综合协调,并向省扶贫开发领导小组报告全省行业扶贫工作总体情况。

  广东省这一操作方式的主要特点是:(1)行业扶贫项目资金计划的制定以贫困村“双到”三年规划为平台、为依据;(2)计划生成是自下而上的,时间是提前的。(3)充分发挥了各级扶贫开发领导小组和扶贫办的统筹、协调与监督作用。这一操作方式,有效解决了行业扶贫项目资金整合难、衔接难、到位难、监督难的问题。

  (六)规范资金监管,确保专款专用,着力解决扶贫资金“跑冒滴漏”问题。广东“双到”扶贫筹资渠道比较宽,资金门类也比效多,因此,强化各类资金管理、提高资金到位率和使用效率十分重要。为此,广东省委、省政府明确规定:(1)通过各种渠道统筹安排到村、到户的行业扶贫资金和社会扶贫资金,有关市要在1个月内拨付到村。(2)省财政和珠三角经济发达市财政为重点帮扶贫困村安排的补助引导资金,由驻村工作队掌握使用,统筹用于贫困村的项目建设,并由村委会对该资金的使用情况予以确认。(3)珠三角经济发达市筹集和落实对欠发达地区重点县(市)的帮扶资金,直接拨付到重点县(市),设置帮扶资金专户,专项用于贫困村的扶贫开发项目建设。(4)各项安排到村的项目资金如财政专项扶贫资金、行业扶贫资金和社会扶贫资金等,都必须确保专款专用,专项用于重点村的项目建设和民生改善。

  (七)领导率先垂范,严格考核问责,着力解决“如何避免扶贫责任制流于形式”的问题。省委13位常委和分管扶贫副省长各挂钩联系一个地级市,督导“双到”扶贫工作。省委常委会每年召开专门会议,听取21个地级以上市的“双到”扶贫工作专题汇报,研究重大问题,督查工作进度。省委、省政府每年召开“双到”扶贫工作现场会,推广典型,交流经验,部署工作。各市、县党政一把手和帮扶单位主要负责人把扶贫“双到”列入重要议事日程,亲自挂点,亲自督办,身先示卒抓落实。为确保“双到”扶贫责任制的落实到位,广东省制定了一套比较完整的考核问责制度。2009年,印发了《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”帮扶与被帮扶双方工作责任》,明确了帮扶方和被帮扶方的各自职责、工作内容和应负的责任。2010年,广东省纪委、省扶贫办共同制定了《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》,对不履行或不正确履行扶贫开发“双到”工作职责的党政机关、部门单位的领导,由有关方面按照干部管理权限和规定,对其进行责任追究。2011年,制定了《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作考核评估办法》(2013年进行了修订)和《广东省扶贫开发“双到”单兵教练工作的通知》。依据这些制度,对于“双到”扶贫除了日常督查以外,实行一年一考核、三年结硬帐。对于考核不合格的市、县和帮扶单位主要负责人和有关负责人,实行通报、点名或单兵教练约谈。有关市、县曾对工作不力的5名干部给予了撤职处分。严格的问责制度,给各级各部门带来政治压力,形成倒逼机制,确保了扶贫责任制落到实处。

  (八)适应“大扶贫”格局,转变部门职能,着力解决扶贫机构队伍能力提升问题。“双到”扶贫是一项由专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫共同组成的“大扶贫”系统工程。从“双到”扶贫投入来源来看,国家安排给广东的中央财政扶贫资金很少,省级财政预算的专项扶贫资金也只占小头,大量的项目和资金来自本省行业主管部门、发达地区对口帮扶、定点帮扶单位自筹和社会慈善捐赠。显然,过去省、市、县扶贫部门单一主抓专项扶贫的传统做法,已经很不适应“大扶贫”新形势了。“双到”扶贫的全面深入推进,要求扶贫部门切实转变职能,提高执行能力。在这方面,广东省的主要做法是:(1)充分发挥各级扶贫开发领导小组的统筹、协调、督查作用。有关“双到”扶贫一些规范性文件,如考核验收办法等,都是由省扶贫开发领导小组制定的;各县到村到户的行业扶贫项目与资金计划制定和安排下达,都是由县扶贫开发领导小组统筹协调相关行业部门确定的;“双到”扶贫的年度考核和三年结帐验收,也是由省扶贫开发领导小组部署和组织实施的。(2)强化各级政府扶贫办的工作职能。明确各级扶贫办是同级政府主管“双到”工作的职能部门,具体负责规划制定、政策研究、建档立卡、部门协调、督办落实、人员培训、信息服务、统计监测、经验推广、考核验收等。各级扶贫办的角色,由过去具体主抓专项扶贫项目的实施,转变为做好“大扶贫”的协调、服务、指导和督办工作。(3)加强扶贫队伍能力建设。扶贫队伍主要包括两个方面:一是各级扶贫主管部门的工作人员;二是定点帮扶单位从事扶贫工作的人员(包括驻村工作队员)。特别是后一支队伍,他们数量大,对扶贫政策和业务工作不熟悉,需要不断加强培训、咨询和指导。为了做好这方面工作,清远市连南瑶族自治县成立了“县扶贫孵化中心”,为县一级加强扶贫队伍能力建设探索了一条新路子(见专栏4)。

  专栏4:连南县创办扶贫孵化中心加强扶贫队伍能力建设

  连南瑶族自治县(以下简称连南县)是广东21个省定扶贫工作重点县之一,也是“双到”扶贫战略思想的策源地。连南县共有38个贫困村被纳入第一轮 “双到”扶贫的扶持范围,有136个部门单位组成38个驻村工作队开展为期三年的定点帮扶工作,共派出驻村干部209人。

  随着“双到”扶贫的全面实施,一些涉及能力建设方面的问题凸现出来:一是如何解决驻村帮扶干部扶贫政策业务知识缺乏的问题;二是如何科学制定和实施扶贫规划;三是本地扶贫干部如何尽快实现职能转变和能力提升;四是如何提高扶贫项目资金规范化管理水平。为了解决以上四个方面问题,县委、县政府决定设立“连南县扶贫孵化中心”,定性为一类公益事业单位,隶属于县扶贫办。县扶贫孵化中心的主要职能概括为“两大孵化、四项服务”。“两大孵化”是:扶贫专业人才培养孵化;扶贫项目引进落地孵化。四项服务是:扶贫培训服务、信息共享服务、项目对接服务、宣传展示服务。

  连南县扶贫孵化中心成立三年以来,共举办驻村帮扶干部培训班6期1000多人次,县、镇、村扶贫干部培训班6期300多人次,先后召开联席会议12次,研究解决帮扶单位提交问题近50个,组织下乡扶贫业务咨询指导110次。上述活动的开展,促进了扶贫干部队伍履职能力的提升,促进了“双到”扶贫的县抓落实。第一轮“双到”扶贫期间,连南县共引进、整合、投入扶贫资金2亿多元,促成了1083个扶贫项目落地和实施,圆满完成了第一轮“双到”扶贫工作任务。 

  连南县扶贫孵化中心的创立与实践,适应了“双到”扶贫的发展需要,实现了县级扶贫机构的职能转变,在县级扶贫培训网络体系建设、开展经常性培训和提高扶贫干部能力等方面,探索出了一条新路子。

  四、实施效果与长效机制

  (一)实施效果。广东省第一轮“双到”扶贫已于2013年初进行了全面验收。验收结果表明:到2012年底,全省被帮扶的3407个贫困村、36.7万贫困户、158.6万贫困人口实现了三年脱贫的预期目标。贫困户人均纯收入达到7762元,远远超过了“贫困户人均纯收入达到2500元以上”的目标;3407个贫困村集体经济收入全部达到3万元标准,村均达到11.09万元。贫困村全部实现村道硬底化,村民饮水安全比率达100%,低收入住房困难户住房改建完成率达100%,贫困村的落后面貌得到了根本改善。“双到”扶贫的实施,对缓解区域发展不平衡发挥了重要促进作用。全省区域经济发展差异系数从2007年0.75下降到2012年的0.63,城乡居民收入差距从2007年的3.15:1缩小到2012年的2.83:1。

  (二)建立“双到”扶贫的长效机制。实施“双到”扶贫并不是权宜之策,而是政府主导的一种长期扶贫方式。广东省在建立“双到”扶贫长效机制方面,主要采取了以下措施和办法:

  一是加强基层组织建设,打造一支“永不撤走的工作队”。在推进“双到”扶贫中,各地始终把加强基层组织建设摆在重要位置,实行扶贫党建两手抓、两促进。各帮扶单位党组织与村党支部结对共建,帮助贫困村培训老党员、发展新党员;按照有党建工作制度、有党员活动场所、有党员电化教育设备、有党建工作宣传栏的“四有”标准,加强定点村的党组织建设。注重选拔优秀党员干部、青年干部担任村“两委”主副职,提高他们依法依规办事、带领群众致富的能力,努力打造作风正、能力强、威信高的“两委”班子,为贫困村留下一支“永不撤走的工作队”。

  二是建立“双到”扶贫跟踪联系制度。广东省明确规定,对已完成第一轮“双到”扶贫目标任务的3407个行政村,仍由原帮扶单位跟踪联系三年,定期开展“回头看”,“扶上马送一程”,巩固三年“双到”成果,确保稳定脱贫。要求各帮扶单位加强对村集体经济项目和公共服务项目的后续管理,健全和完善各项财务、产业项目和公共设施管理制度,确保帮扶项目能可持续运行,长期发挥作用。

  三是实行“双到”扶贫与“双转移”战略的有机结合。“双转移”即珠江三角洲劳动密集型产业向粤东西北部欠发达地区扩散转移,农村劳动力向城镇流动转移。“双转移”战略是广东省委、省政府审时度势,根据本省城乡一体化大趋势和产业结构转型升级新阶段的实际,与“双到”扶贫同时提出的。实行“双到”扶贫与“双转移”战略的有机结合,体现了广东省委、省政府坚持扶贫到村到户与加快欠发达地区区域发展“双管齐下、相互支撑、互相促进”的战略思想,它为欠发达地区建立 “双到”扶贫长效机制,增强地方财政扶贫能力,拓展农村贫困劳动力就业空间,打下更加坚实的基础(见专栏5)。

  专栏5:广东“双转移”战略促进了“双到”扶贫

  从加快珠三角产业向粤东西北地区转移方面看:全省欠发达地区已建立36个省级产业转移工业园区,总投资达到10196.8亿元,引进项目3629个,形成了一批有较大影响力的特色主导产业,夯实了粤东西北地区的产业基础,为欠发达地区培植税源、增加财政收入提供了载体,也有力促进了“双到”贫困村的产业发展。三年多来,3407个贫困村累计发展经济项目28868个,其中农业项目18101个、工业项目2938个、商贸旅游项目1559个、其它建设项目6270个。全省区域发展差异系数从2007年0.75下降到2012年的0.63,城乡居民收入差距从2007年的3.15:1缩小到2012年的2.83:1。

  从加快农村劳动力就业转移方面看:产业转移为欠发达地区农村劳动力的转移就业提供了更多的岗位和机会。2009-2012年,全省3407个贫困村参加各种专业技能培训的农民共204.4万人次,实现转移就业的农村劳动力199.3万人。仅2012年,3047个贫困村农民的人均工资性收入达到5744元,占年纯收入的74%,工资性收入成为贫困户增加收入的重要渠道,实现了“转移一人,脱贫一户”。

  四是建立相对贫困标准动态调整机制。如果说广东省第一轮“双到”扶贫提出的识别贫困村、贫困人口的标准,是一种绝对意义上的静态贫困标准,那么,第二轮“双到”扶贫提出的识别贫困村、贫困人口的标准,则是一种相对意义上的动态贫困标准。广东省委、省政府决定,2011年末全村农民人均纯收入低于全省农民人均纯收入60%的行政村,确定为“双到”重点扶贫村;重点扶贫村内2011年末家庭人均纯收入低于全省农民人均纯收入33%(即低于三分之一)农户,确定为贫困户或贫困人口。这两个标准都属于相对贫困标准。采用相对贫困标准动态调整机制和扶贫对象识别机制,从而在制度设计上为扶贫开发的长期开展奠定了基础。从这个意义上来说,广东的“双到”扶贫将会一轮接着一轮推进下去。

  五是采取地方立法形式将定点帮扶和社会扶贫长期化、制度化。2011年11月,广东省第十一届人大常务会第30次会议通过了《广东省农村扶贫开发条例》。《条例》规定:“实行发达地区、国家机关、国有企业、事业单位、社会组织定点帮扶贫困村、贫困户制度。承担定点帮扶任务的发达地区、国有企业等有条件的单位每年安排一定的资金、项目、人力,其他单位每年筹措一定的资金、安排人力,扶持被帮扶贫困地区、贫困村发展经济和社会事业。”《条例》还规定:“各级人民政府应当将农村扶贫开发资金列入年度财政支出预算,并建立与本地区经济发展水平相适应的财政扶贫资金增长机制。”《条例》明确:“每年六月三十日为广东扶贫济困日。各级人民政府应当组织开展扶贫济困活动,鼓励国家机关、企业、事业单位、社会组织和个人积极支持农村扶贫开发。”在广东,《条例》已成为“双到”扶贫、定点帮扶和社会扶贫长期化的重要法律依据和制度安排。与此相适应相配套,组织国家机关、企事业单位下派干部驻村扶贫,也成为一项培养、锻炼年轻干部的长期制度,被固定下来。

  五、几点启示和推广价值

  广东省的“双到”扶贫模式给我们带来了许多启示和思考;其理念、做法和运作方式,有许多方面值得其他省份学习和借鉴。

  首先是用科学发展观和共富战略统一思想、统一行动。广东省委、省政府坚定不移地用科学发展观统领经济社会发展全局和扶贫工作大局,把扶贫开发摆在“先富帮后富、实现共同富”战略位置上,把扶贫开发作为解决区域发展不平衡、缩小城乡差距和消除农村贫困的重要抓手和战略举措。由于各级各部门上下思想统一、认识到位、步调一致,所以在工作上和行动上真扶贫、真重视、真抓、真干,并且是一年接着一年地干,一届接着一届地干。

  第二是将精准扶贫理念贯彻于始终、落实到人头。“规划到户、责任到人”这八个字本身就寓意着精准扶贫、措施到户。“双到”扶贫的“靶向疗法”,彻底纠正了扶贫工作“抓在县上、浮在面上”的不实做法,将工作重心下移,直接进村入户。所有的扶贫政策设计、项目实施和措施到位,都以贫困村和困村内的贫困户为“靶向”、为直接受益目标。在工作过程中,一户一户地定脱贫规划,一户一户地定帮扶责任人,一户一户地落实帮扶措施,一户一户地实行电脑动态监测,将扶贫到户当成扶贫工作的“主业”切切实实抓到位、见实效。

  第三是将改革创新贯穿于全过程。实施“双到”扶贫,没有现成的经验和模式可照搬照套,需要大胆探索、勇于改革和不断创新。提出“规划到户、责任到人”这本身就是一种创新,而实践和落实“规划到户、责任到人”,则更是需要改革和创新。这几年,广东各级各地在创新扶贫开发体制机制方面,做了大量工作,取得了丰硕成果。如“双转移”战略的提出与实施,一系列的扶贫政策、制度和运行机制的设计,扶贫社会化机制和市场化机制的运用与发挥,一大批诸如“郁南模式”、“连南模式”等扶贫模式的涌现,都是改革创新的结果。

  第四是社会化扶贫机制得到充分发挥。广东的“双到”扶贫,充分体现了“两个结合”,即政府主导、部门参与与社会动员相结合,专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合。尤其重视对各界社会力量的动员和社会扶贫资源的整合,改变了单纯依靠政府资源搞扶贫的局面。社会化扶贫机制的充分发挥,既弘扬了中华传统美德,营造了社会扶贫氛围,凝聚了人心;又吸收了发达国家依靠社会力量兴办公益慈善事业的先进理念,在国内具有引领效应;同时,还弥补了政府扶贫财力的不足。可谓一举多得,代表了我国扶贫事业的发展方向。

  第五是将干部驻村帮扶长期化、制度化。“双到”扶贫的一个重要制度安排是,对每一轮的贫困村确定一至两个部门单位负责定点帮扶,并且由帮扶单位派3名左右干部组成驻村工作队开展帮扶工作,一定三年不变。驻村干部进村入户搞扶贫,不是作作秀、做做样子,而是真扶贫、真帮实干。驻村干部自带盘缠和被子行李,长年累月吃住在村、工作在村。几年的实践充分说明,驻村干部在“双到”扶贫中担任着极其重要的角色,他们在调查村情、建档立卡、制定规划、筹集资金、争取项目、实施项目、落实政策、为民办实事、密切党和群众血肉联系等方面,发挥了关键性甚至是主力军作用。广东省已经出台了驻村帮扶干部管理制度,明确规定,根据“双到”扶贫三年一个轮(批)次的需要,派干部驻村帮扶成为一种扶贫工作机制和培养锻炼干部制度,将长期实行下去;同时,建立激励机制,对于优秀驻村干部给予表彰奖励和提拔重用。

  第六是建立了一套上下贯通、科学实用的工作运行体系。广东的“双到”扶贫是一项庞大的、复杂的社会系统工程。为了实现系统目标,需要有一整套科学规范、职责明确、运转有序、精简效能的组织体系、制度体系和运行机制做保证。广东省的做法是:既重视总体把握,更注重实际操作;既重视顶层设计,更注重基层落实;既重视结果产出,更注重过程管理。整个“双到”扶贫的每一项具体工作,每一个具体环节,如村户规划制定、贫困户建档立卡、帮扶单位职责、驻村干部下派、扶贫项目申报、项目实施管理、帮扶台帐监测、资金拨付使用、年度工作考核、三年结账验收、纪律问责、先进表彰等,都制定了具体的制度、办法和操作规范,从而确保了“双到”扶贫工作上下贯通,环环相扣,规范有序,也确保了预期目标的最终实现。

  近年来,中西部地区有不少省份派团派人赴广东考察学习“双到”扶贫,有的收获很大,学到了一些“真经”;也有的不乏看后感叹:“广东经验好是好,就是我们学不到。”言下之意,广东“双到”经验和做法,只适应东部发达地区,而不适应中西部欠发达地区,存在着“水土不服”的问题。这完全是一种误解。我们认为,广东“双到”经验不仅对于东部发达地区,而且对于中西部欠发达地区,都具有可复制性。当然,这种可复制性并不是指原封不动地照套照搬,而是根据本地实际可以将其“本土化”。广东省在“双到”扶贫中体现的先进理念、观念、思路和精神,以及创造的工作方式、方法、途径和机制,是值得各地学习和借鉴的,也是可以推广和效仿的。



  本报告执笔:谭诗斌,华中科技大学(中国·南方)减贫与发展研究院副院长;韦浩,广东省扶贫开发办公室干部。