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化德县“三三制”城乡统筹扶贫模式研究

发布时间:2015-04-30 来源:减贫与研究 阅读次数:

全国贫困地区干部培训中心调研组

   

  近几年来,内蒙古自治区乌兰察布市化德县因地制宜地探索出了一种新的扶贫开发模式——对农村两类贫困人口采取有针对性的“三个转移、三个集中”的“三三制”城乡统筹扶贫模式。即对有劳动能力的贫困人口,一部分转移进城就业,集中从事二、三产业,一部分转移到中心村,集中从事现代农牧业开发;对没有劳动能力的贫困人口,转移到中心村互助幸福院,实行集中互助供养,保障基本生活。“三个转移、三个集中”的分类分流扶贫举措,促进了到村到户精准扶贫与发展县域经济的相结合,提高了扶贫开发综合效益。这一模式为集中连片特困地区打好新一轮扶贫开发攻坚战,提供了颇有价值的参考和借鉴。

  一、“三三制”扶贫模式提出的背景

  (一)源于地理环境的思考。化德县位于内蒙古自治区中部,乌兰察布市东北部,处于农牧交错地带,总面积2568平方公里,辖3镇3乡、93个行政村、355个自然村。2012年末,全县户籍总人口17.5万人,其中农村户籍人口15.04万人,占85.9%。域内平均海拔1500米,属浅山、丘陵荒漠地貌,年平均气温3.8℃,降雨量260mm,无霜期115天,是一个典型的干旱缺水、生态脆弱、农村人口占主导地位、农牧业生产极不稳定的地区。要想加快改变这一地理环境下的贫困落后面貌,就需要找到与之相适应的扶贫开发模式。

  (二)迫于贫困状况的需要。化德县是内蒙古自治区自然条件最差、农村贫困面最大、贫困程度最深的县(旗)之一。自实施“八七”扶贫攻坚计划以来,一直是国家扶贫工作重点县,2011年被纳入国家“燕山--太行山”集中连片特困地区扶贫攻坚主战场范围。在实施“三三制”扶贫模式之前的2006年,该县农村呈现出“四多两低”的贫困状况:一是贫困人口多。按当年国家贫困标准,全县农村贫困人口3万多人,贫困发生率高达27%。二是“空心村”多。随着农村劳动力的大量转移和人口流动,全县农村常住人口只占农村户籍人口的40%,大部份自然村“空心化”,其中,常住农户不足30户的自然村有102个。三是留守老人多。在农村常住人口中,60岁以上的老年人占20%以上。四是基础设施建设“欠账”多。全县有284个自然村饮水困难、160个自然村不通公路、56个自然村不通电、96个自然村不通广播电视,分别占自然村总数的80%、45%、16%和27%。全县近1/2的农村人口居住在风蚀沙化、水土流失、严重干旱缺水的恶劣环境中。五是农牧民人均收入水平低。2000-2005年期间,化德县的农牧民人均纯收入一直不足2000元。六是县域经济水平低。化德县长期以来处于民穷财好困的状况,2006年,全县人均地区生产总值仅7424元,只占当年自治区平均水平的37%,地方财政收入2787万元,人均仅有166元。如要扭转这一现状,需要拓展视野、改变思路,突破常规、探讨新路。

  (三)基于因地制宜的抉择。针对自然立地条件差,农村贫困现象突出,县域经济发展滞后的基本县情。如何走出长期以来发展农村经济、增加农民收入主要依赖过度开垦、过度放牧的恶性循环怪圈,如何在加快县域经济发展的同时,有效缓解农村贫困问题?一直摆在历届领导班子面前的一个重大课题。2006年,化德县委、政府解放思想,敢为人先,冲破“就扶贫论扶贫”的传统观念束缚,按照城乡统筹发展的全局观念,因地制宜地提出对农村贫困人口采取有针对性的“三个转移、三个集中”的分类分流扶持措施,并坚持不懈地付诸实施。自此,化德县开始步入了“县域经济发展带动扶贫开发,扶贫开发促进县域经济发展”的良性发展轨道。

      二、“三三制”扶贫模式的基本内涵

  “三三制”是一种针对农村两类贫困人口所采取的分类分流扶贫方式,实行的是就业扶贫、开发扶贫和保障扶贫并举的新机制,其基本内涵是:

  (一)就业扶贫——鼓励支持农村贫困劳动力向城镇转移,往二、三产业集中,由农牧民变为产业工人、变为城镇居民,加快工业化、城镇化进程。

  一是大力培育工业支柱产业,切实增加农牧民转移就业岗位。“十一五”期间,化德县提出了“加速产业聚集、打造产业龙头、做大产业规模”的思路,采取积极有效措施,加大招商引资力度,着力扶持劳动密集型企业,全县主导性工业产业呈现强劲发展势头。现已初步形成以服装、重化工、风能发电、矿产品开发和农畜产品加工等五大支柱产业体系,为贫困农牧民进城务工提供了3万多个就业岗位。化德县有加工羊驼绒服装的传统。2006年,县委、政府出台了一系列扶持发展服装产业的优惠政策,投入2000多万元,建设占地12万平方米的服装加工园区,促进服装企业如雨后春笋般地涌现,带动企业用工需求迅猛增长。2012年,又新建20万平方米的服装创业园区。目前,县城长顺镇已集聚了羊驼绒服装、絮片加工企业257家,仅这一行业就提供就业岗位2.5万个。

     二是实施“无土移民”工程,切实解决农牧民转移进城定居问题。“无土移民”是指通过城镇二、三产业拉动,引导进城务工的农牧民举家搬迁、告别土地、定居城镇,使其乐业并安居,真正实现由农牧民变为产业工人、城镇居民的梦想。化德县把“无土移民”工程纳入城镇建设总体规划,“十一五”以来,整合生态移民、易地移民、扶贫专项、财政配套等各类资金2.05亿元,先后组织实施了五期“无土移民”工程,建成移民安居楼48栋、14.8万平方米,解决了1万多进城农牧民的定居问题。每套住房造价不超过5.5万元,移民只需自筹2万元,其余由政府补贴。为解除定居移民的后顾之忧,化德县出台了“四个不变”的优惠政策:移民子女进城上学享受“两免一补”政策不变;移民享受农村合作医疗政策不变;移出后原承包的耕地、草地、林地经营权、受益权不变;移民的父母随子女进城后原享受的农村低保待遇不变。

  三是强化职业技能培训,切实提升进城农牧民的就业能力。近几年,化德县累计整合投入扶贫、就业等专项培训资金1250多万元,采取基地集中培训、委托企业培训、下乡流动培训等多种方式,为农牧民免费开展就业培训1.65万人次。通过培训,提高了进城农牧民转岗就业能力,使95%的进城农牧民能顺利在服装加工、建筑、商贸服务等用工单位就业。

  (二)开发扶贫——鼓励支持务农贫困劳动力逐步向生产生活条件较好的中心村转移,集中从事设施农业和高效畜牧业开发,推进社会主义新农村建设。

  一是因地制宜调整村庄布局,科学规划建设中心村。化德县有约40%的自然村属于生存环境恶劣、常住人口稀少和贫困人口相对集中的“空心村”、“老龄村”。如果“机械地”对这些村就地实施整村推进,大搞基础设施建设,一是扶贫成本高;二是由于水资源严重匮乏,立地条件太差,就地搞开发式扶贫难以取得预期效果。化德县本着实事求是、因地制宜的原则,确立了“合并小型村、消除空心村、搬迁老龄村、缩减自然村、建设中心村”的思路,编制了《化德县村镇体系规划》,合理调整村庄布局,依据“以水定位、无水走人”的原则,把区位优势和立地条件相对要好、辐射作用相对明显和具有开发现代农牧业潜力的村庄,确定为中心村,进行规划和重点建设。结合整村推进,加强中心村的农业基础设施和公益设施建设,切实改善中心村的基本生产生活条件。如白音特拉乡民建村,既是整村推进重点村,也是规划建设的中心村。2011年,县扶贫办整合投入扶贫资金277万元(其中财政专项扶贫资金77万元),扶持民建村打机电井6眼、开发水地1200亩、节水改造膜下滴灌700亩,支持贫困户搬迁房舍建设900平方米等,有力推进了中心村建设。至我们调查之日,全县已撤并生产条件差、居住户数不足30户的贫困自然村64个,建设中心村30个,转移“空心村”、“老龄村”贫困人口2000余人。预计到“十二五”期末,全县将建设50个中心村,撤并“空心村”、“老龄村”144个,转移贫困人口7000人。

  二是加大中心村农业设施建设力度,为务农贫困劳动力就近转移开发现代农牧业提供有利条件。近几年,化德县整合农林牧水和科技等行业部门资金,集中投向中心村,大力扶持发展以节水灌溉为重点的设施农业和以规模化养殖为重点的现代畜牧业。到2011年底,全县发展日光温室750多座、塑料大棚1200多座,发展旱作覆膜马铃薯及瓜类种植16万亩,膜下节水滴灌面积6.5万亩;建成肉羊养殖示范村50个,覆盖农户2364户,建成年出栏千只以上肉羊规模养殖场6处。这些项目设施的建成,为整合撤并自然村后的务农贫困劳动力向设施农业和高效畜牧业集中,提供了有利生产条件和发展空间。如朝阳镇民乐村是一个远近闻名的蔬菜专业中心村,几年来,在“三三制”扶持下,该村整合利用财政奖补、农业综合开发、扶贫、企业捐助和农民自筹等资金1884万元,打配机电井45眼,发展膜下滴灌菜地4000多亩,建成蔬菜交易市场1处、蔬菜恒温库5500平方米。民乐村吸纳了周边乡村的52户贫困农民迁移到该村从事蔬菜种植,年收入一般是原村庄收入的5-10倍,家庭生活环境也发生了翻天覆地变化。如贫困户陈国军,2008年以前生活在白音特拉乡兴无村,十年九旱的气候和贫脊的土地,使他家的年人均收入不足2500元。2008年,陈国军举家搬迁落户到民乐村,租赁23亩水浇地种蔬菜,政府支持贷款2.5万元,购置904型胶轮拖拉机1台开展机耕服务,家庭年纯收入达到7万多元,一举脱了贫。去年,陈国军家还盖起了砖木结构的新居宅。

  三是加强迁出区的管理,逐步实现人退草还。对于生态环境恶化的迁出地区,化德县按照“不发展就是最大的发展”的理念,减少对此类地区的投资,以自然修复和人工种植相结合,逐步实现人退草还。同时,结合土地整理等项目,将撤并的村庄以及废旧的宅基地等进行复垦和草场恢复。如白音特拉乡民建村中心村建设,撤并“空心村”、“老龄村”8个,恢复生态400亩。几年来,化德县复垦土地270公顷、恢复草场3500公顷,草原植被逐步得到恢复,全县森林覆盖率达到24.2%,天然草场植被覆盖度达到36.7%。

  (三)保障扶贫——鼓励支持没有劳动能力的老年人和特殊困难群体向互助幸福院转移,实行就近就地集中互助养老,逐步完善农村社会保障体系。

  化德县农村目前60岁以上和无劳动能力以及伤、病、残等人员达1.6万人,占农村常住人口的26.4%,并且大多居住在人口稀少的“空心村”、“老龄村”。他们不仅物质生活匮乏,而且精神生活孤独。解决好这部分特殊困难群体的老有所养和基本生活保障,成为当地迫切需要解决的重大民生问题。

  一是依托中心村兴建互助幸福院,实行老龄贫困人口向中心村收缩集中。针对分散养老成本高、管理服务难度大的实际,化德县注重发挥集聚效应,以中心村为依托兴建互助幸福院,把“空心村”、“老龄村”以及30户以下自然村的老龄人口,就近集中搬迁到生活服务设施相对完善的中心村互助幸福院,实行居住相对集中的互助养老方式。2010年,化德县在5个乡镇选择了12个中心村进行试点。2012年,整合投入5500多万元兴建互助幸福院22所,有1584户、3600人老龄贫困人口就近就地入住。该县计划按照“433”(2012、2013、2014年分别有40%、30%、30%的五保、低保及老龄贫困人口入住幸福院)工作进度,争取到2014年让60周岁以上及丧失劳动能力的伤残人员全部入住互助幸福院,实现集中供养全覆盖。

  二是加大资源整合力度,因地制宜改善集中养老设施条件。为克服建设资金不足及分散问题,化德县整合民政、扶贫、农村危房改造、财政一事一议等方面的资金,采取差别投入方式,因地制宜扶持幸福院建设。首先,选择农牧业生产条件具有发展潜力、生活设施相对完善的中心村建设幸福院;其次,积极利用撤点并校后闲置的旧校舍,以及乡镇、村委会撤并后闲置的办公室进行改扩建幸福院,既节省了建设资金,也盘活了现有资产;再者,尽量选择与村委会办公室相邻,使得幸福院与村委会在公共设施方面共享互用,避免重复建设。在整合和新建过程中,做到水、电、暖、仓房等生活设施配套,文化活动、医疗卫生、便民小超市等设施齐全,并在院内实施“硬化、绿化、美化,亮化”工程,切实改善院民居住生活条件。

  三是实行“连片居住、分户生活,统一管理、互助服务”的供养模式。对农村60岁以上老人及丧失劳动能力的伤残人员入院,每户可免费获得一套31.3平方米的小型连片住房,他们既可以按照原有的习惯安排自己的饮食起居,继续拥有居家生活的方便,又可以邻里间相互关爱帮助,消除寂寞和孤独感。中心村社区统一负责互助幸福院的管理工作,提供基本公共服务,提升养老生活质量。入院老人原享受的低保、养老金等政策仍然继续享受。这种依托中心村建立互助幸福院,实行集分结合的互助式供养,既吸收了传统的集中供养和居家养老的优点,又克服了两者的弊端,是一种农村社会保障合宜方式的实践创造。

  三、“三三制”扶贫模式成效明显

  化德县自2006年探索实施“三三制”城乡统筹扶贫模式以来,县委、县政府坚持党政“一把手”负总责、“一把抓”;坚持不折腾、不动摇,一张蓝图绘到底,三届班子接续干,现已取得了明显成效。

  (一)促进了农村贫困劳动力转移增收。“三三制”实施以来,化德县的农村常住人口已由2005年的11万人,减少到2012年的6.05万人,其中有1万多贫困农牧民进城就业。转移进城从事服装加工的贫困农牧民,常年上班8个月左右,人均工资收入可达到2.4万元;转移到中心村从事设施农业和高效畜牧业的贫困农牧民,家庭年人均纯收入一般比原来增加5倍多;2012年,化德县留守农村的农民人均纯收入也达到3867元,比2005年增长近1倍。

   (二)加快了“三化”进程。一是加快了工业化进程。“三三制”的实施,有效解决了工业化进程中的用工短缺问题,从而有力促进了全县服装、重化工、工程建筑、商贸流通、餐饮服务等相关行业的快速发展。全县规模以上工业增加值由2005年的3.42亿元,增加到2012年的18亿元,增长4.2倍。有30多年历史的羊驼绒服装产业,已经成为名符其实的富民支柱产业,年生产服装达到2300多万件,实现产值16亿元,产品畅销全国29个省、市、自治区的100多个大中城市。在工业化的引擎下,2012年全县实现地区生产总值41亿元,比2005年增长2.9倍;实现财政收入2.33亿元,比2005年增长3.2倍。二是加快了城镇化进程。“三三制”的实施,加快了农村人口向城镇转移集中。县城长顺镇由2005年的4万多人,增加到现在的6.3万人,城区面积由2005年的6.7平方公里,拓展到现在的12.8平方公里,全县城镇化率由2005年的38%提高到现在的61%。三是加快了农牧业现代化进程。“三三制”的实施,改变了农牧业发展方式,在中心村农业优先发展区,着力调整产业结构,大力发展以节水灌溉为重点的设施农业和避灾农业,进一步培育壮大了乳、肉、薯(菜)、草四大特色主导产业,有力促进农业增效、农牧民增收。

  (三)推动了“两大建设”。一是加快了新农村建设。通过调整村庄布局,科学规划建设中心村,整合撤并“空心村”、“老龄村”,初步形成了新型农村社区雏形,使农牧区农村面貌焕然一新。二是加快了生态环境建设。结合实施土地整理、生态恢复等项目,对撤并的村庄以及废旧宅基地等进行复垦和退牧还草,恢复了天然草原植被和生态功能,保护和改善了资源环境。

  (四)探寻了扶贫对象实现“两不愁、三保障”目标的有效途径。“三个转移、三个集中”的城乡统筹扶贫方式,体现了对扶贫对象采取有针对性的分类扶持措施,探寻了实现“两不愁、三保障”目标的有效途径:对有劳动能力的扶贫对象通过前两类“转移、集中”形式进行分流,以增加收入、提高能力、脱贫致富;对没有劳动能力的贫困人口通过第三种形式“转移、集中”,有效解决其温饱问题,保障基本生活,共享改革发展成果。

  四、启示与借鉴价值

  化德县创造性地组织实施“三三制”城乡统筹扶贫模式,其经验和做法给了我们诸多启示,值得各地学习借鉴。

  (一)贫困地区的区域经济社会发展与到村到户精准扶贫如何实现有机结合,“三三制”扶贫模式提供了实现这一目标的具体途径。集中连片特困地区推进新一轮扶贫开发,基本思路是“区域发展带动扶贫攻坚,扶贫攻坚促进区域发展”。但是,对于每个片区、每个重点县来说,如何在实践中具体落实好这一思路,做到两者不可偏废、实现有机结合?化德县本着城乡统筹发展的理念提出“三个转移、三个集中”就是一种有效途径。这一途径把到村到户精准扶贫与贫困地区县域经济发展有机结合起来,与推进重点县“三化、两建设、一保障”(工业化、城镇化、农业现代化、新农村建设、生态建设、民生保障)有机结合起来,从而提高了扶贫开发综合效益。

  (二)如何建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制,“三三制”扶贫模式提供了建立这一工作机制的抓手。建立“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制,是《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出的新要求。要想从整体上落实这一要求、建立起一套行之有效的工作机制,需要一个合适的综合性的抓手或载体。化德县作为“燕山--太行山”集中连片特困地区的重点县,所提出的“三个转移、三个集中”,就是一个相互支撑、相互衔接的综合性扶贫开发抓手。这一抓手把片为重点(以县域经济社会发展为重点)、工作到村(以整治贫困“空心村”、“老龄村”和中心村建设为主要内容的整村推进)、扶贫到户(促进实现扶贫对象“两不愁、三保障”)这三者有机结合起来,收到了一举多得的效果。

  (三)如何结合本地实际实行扶贫开发和农村最低生活保障制度的有效衔接,“三三制”扶贫模式提供了具体操作经验。化德县提出“三个转移、三个集中”分类分流扶贫模式,实行就业扶贫、开发扶贫与保障扶贫并举,主要针对的是农村两类贫困人口(有劳动能力的贫困人口和没有劳动能力的贫困人口)。对有劳动能力的贫困人口,一部分转移进城就业,集中从事二、三产业,一部分转移到中心村,集中从事现代农牧业开发;对没有劳动能力的贫困人口,转移到中心村互助幸福院,实行集中互助供养,保障基本生活。“三个转移、三个集中”将“两项制度”有效衔接落到了实处。目前,化德县按内蒙古自治区新的扶贫标准,全县共有5.6万农村贫困人口。在今后几年,化德县计划实施“532”扶贫攻坚工程:将50%贫困人口转移进城,30%转移中心村从事现代农牧业开发,20%集中到互助幸福院供养,从而稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”的工作目标。

  (四)如何按照“大扶贫”思路有效整合扶贫资源,“三三制”扶贫模式提供了实现这一构想的平台。在现行公共资源多部门管理体制下,以县为单位进行扶贫资源整合,需要有一个“大扶贫”工作平台或项目平台。化德县的“三三制”就是一个比较实用可行的平台。县委、县政府通过实施“三三制”项目,如中心村建设、设施农业、机井灌溉、移民定居、互助幸福院等项目,把专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等资源进行动员整合起来,集中力量办大事、办成事,较好解决了项目资金短缺和分散使用问题,取得了良好效果。如在推进白音特拉乡农场村中心村建设时,整合农业综合开发、农发、扶贫、财政一事一议、交通、林业等资金3751万元,建起日光温室大棚300座,4000平方米智能温室一座,2000平方米恒温库一座,形成蔬菜育苗、种植、加工、贮运、销售于一体,带动了本村及周边村300多低收入农户从事蔬菜种植,户均年收入达到3万元以上。

  五、借鉴化德经验需要注意的几个问题

  (一)因地制宜问题。化德县的“三三制”扶贫开发思路,是化德县委、县政府根据本地地理、经济、社会、人文发展实际而探索确立。化德县地广人稀,总体来说人地矛盾不太突出,人口转移压力不大。全县有天然草场150万亩、人工草场30万亩,耕地85万亩,人均耕地6亩多。但是,农村人口聚居环境和立地条件分布“苦乐不均”,灌溉条件较好的水浇地主要集中在呼海公路、集通铁路两侧的中心村,且中心村人均耕地一般10亩左右。此外,化德县城镇化的重心主要布局在县城长顺镇,而长顺镇的城市扩张和产业发展尚有较大空间。所有这些,为化德县确立和实施“三三制”扶贫开发提供了依据。我们推介化德县“三三制”典型案例,其出发点是提供参考和借鉴,因为各地情况千差万别,且不可照抄照搬。化德县解放思想、实事求是,因地制宜、大胆创新,走出一条具有本地特色的扶贫开发路子,这是最值得各地学习借鉴的经验做法。

  (二)产业支撑问题。调研组在化德县问到实施“三三制”需要把握的最关键问题是什么时,县委书记霍建忠强调最多的一个关键词是“产业支撑”。“三个转移、三个集中”不是简单地把农村贫困人口进行空间转移或搬迁分流,不是为城镇化而城镇化;如果没有主导产业作支撑,进城(镇)农民没有稳定的就业、创业和开发机会,“三三制”扶贫就无法进行,即使是一时推广实施,也很难稳定持续下去。

  (三)农民自愿问题。从人口地理学和生产要素流动经济学角度来看,“三个转移、三个集中”是农村劳动力资源在城乡间、产业间所进行的流动和配置,是农村人口在居住空间分布上的流动和迁移(它不是国家工程性移民)。这种流动的内在动力只能靠市场机制起基础性、决定性作用,只能是在农民自愿选择基础上进行。政府则扮演宣传者、引导者、助推者的角色,切不可包办代替,更不可强迫命令。在这一点上,化德县的各级干部把握得比较到位。

  (四)政策权益问题。“三个转移、三个集中”涉及到农牧民转移后原来享有的一些惠民惠农政策和权益是否继续享受,如新农合、新农保、低保、五保、两免一补、原土地(耕地、草场、林场等)承包权、受益权等。化德县的政策是,凡通过“三三制”转移进县城、或到中心村、或进互助幸福院,原享有的惠民惠农政策,只要符合国家规定条件的仍继续享受;原土地(耕地、草场、林场等)的承包权、受益权不变,并可本着自愿原则向大户转包或流转,获得相应收益。如迁移白音特拉乡民建村互助幸福院集中居住的188位老人,共向种田大户流转土地2000多亩,人均获得土地流转收入1000多元。处理好迁移农牧民原来享有的惠民惠农政策和权益问题,是“三三制”扶贫措施得到农牧民认同、得以顺利实施的关键因素之一。