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湖北连片特困地区产业扶贫研究

发布时间:2015-04-30 来源:减贫与发展 阅读次数:

  湖北省扶贫开发协会课题组

  推进产业扶贫,是新阶段扶贫开发的重中之重,是集中连片特困地区加快脱贫致富的有效途径之一。湖北省四大片区(秦巴山区、武陵山区、大别山区和幕阜山区)特色产业发展现状如何,有哪些可借鉴的产业扶贫模式和利益联接机制,各片区在产业扶贫方面存在哪些困难和突出问题,以及如何进一步完善相关政策措施等等。为研究探讨这些问题,湖北省扶贫开发协会课题组开展了专项调查研究。

  一、连片特困地区产业扶贫发展基本态势

  湖北省秦巴山片区、武陵山片区、大别山片区和幕阜山片区共涉及33个县(市、区),国土面积8.66万平方公里,辖392个乡镇、9557个行政村。2012年末,四片区总人口1690.04万人,其中乡村人口1352.06万人,分别占全省27.41%和33.06%。2012年,四片区共完成地区生产总值2822.71亿元,实现地方财政一般预算收入160.11亿元,农民人均纯收入4961元,分别相当于全省的12.69%、8.78%和63.18%(见表1)。这说明,片区经济发展严重滞后。

  表1:湖北省四大片区基本情况(2012年)

  指 标

  秦巴山片区

  武陵山片区

  大别山片区

  幕阜山片区

  四片区合计

  全省

  合计

  片区占全省比重(%)

  国土面积(万平方公里)

  3.02

  3.23

  1.55

  0.86

  8.66

  18.59

  46.58

  乡镇(个)

  124

  114

  103

  51

  392

  936

  41.88

  行政村(个)

  2145

  2973

  3508

  931

  9557

  26025

  36.72

  总人口(万人)

  382.96

  502.52

  555.21

  249.35

  1690.04

  6165.37

  27.41

  其中乡村人口(万人)

  270.32

  430.77

  458.57

  183.56

  1352.06

  4089.38

  33.06

  乡村劳动力(万人)

  153.22

  244.26

  255.28

  99.14

  751.9

  2259.91

  33.27

  其中农业劳动力(万人)

  60.41

  121.19

  101.17

  30.83

  313.6

  863.49

  36.32

  地区生产总值(亿元)

  486.14

  570.28

  795.22

  382.99

  2822.71

  22250.2

  12.69

  地方财政收入(亿元)

  45.60

  44.83

  40.01

  17.25

  160.11

  1823.05

  8.78

  农民人均纯收入(元)

  4569

  4502

  5321

  5953

  4961

  7852

  63.18

  数据来源:根据《湖北省统计年鉴2013》、《湖北省农村统计年鉴2013》、《湖北省扶贫开发统计监测资料2013》数据汇总计算

  片区33个县(市、区)均属于山区,其地形地貌和气候条件的立体性、资源禀赋的丰富性和生物品种的多样性,为发展特色农业提供了得天独厚的自然条件和资源优势。近些年,四个片区的产业扶贫出现了良好发展态势。

  (一)特色农业基地发展加快,区域布局初步形成。目前,四片区茶园基地面积达到179.11千公顷,占全省73.72%;中药材基地面积114.83千公顷,占全省95.88%;烟叶基地面积61.48千公顷,占全省91.52%(见表2)。2012年,四片区牛出栏73.74万头,羊出栏337.19万只,分别占全省55.98%和65.99%(见表3)。


  表3:片区主要特色农业基地面积及占全省比重(2012年)

  单位:千公顷

  片 区

  花生

  面积

  烟叶

  面积

  中药材

  面积

  茶园

  面积

  果园

  面积

  秦巴山片区

  19.46

  11.88

  21.29

  43.24

  52.18

  武陵山片区

  10.83

  49.6

  62.11

  84.29

  60.18

  大别山片区

  58.33

  -

  30.78

  44.39

  23.95

  幕阜山片区

  4.48

  -

  0.65

  7.19

  23.73

  四片区合计

  93.1

  61.48

  114.83

  179.11

  160.04

  全省总计

  192.17

  67.18

  119.77

  242.98

  398.84

  四片区占全省比重

  48.45%

  91.52%

  95.88%

  73.71%

  40.13%

  数据来源:根据《湖北省农村统计年鉴2013》数据计算

  表3:片区畜牧业生产规模及占省比重(2012年)

  片 区

  牛出栏

  (万头)

  生猪出栏

  (万头)

  羊出栏

  (万只)

  畜禽肉产量

  (万吨)

  秦巴山片区

  11.30

  226.51

  104.84

  22.43

  武陵山片区

  12.77

  634.72

  140.93

  59.54

  大别山片区

  47.44

  307.60

  73.15

  47.44

  幕阜山片区

  2.23

  204.00

  18.27

  18.55

  四片区合计

  73.74

  1372.83

  337.19

  147.94

  全省总计

  131.72

  4180.84

  501.97

  412.53

  四片区占全省比重

  55.98%

  32.84%

  65.99%

  35.86%

  数据来源:根据《湖北省农村统计年鉴2013》数据计算

  经过多年的努力,片区已经初步形成了各具特色、规模连片的区域性优势产业布局:

  ——秦巴山片区以茶叶、烟叶、花生、中药材、魔芋、食用菌、水果(柑橘)、核桃、养羊等产业为主。

  ——武陵山片区以茶叶、烟叶、中药材、高山蔬菜、魔芋、食用菌、水果(柑橘)、核桃、养猪、养羊等产业为主。

  ——大别山片区以茶叶、板栗、花生、中药材、油茶、养牛、养羊等产业为主。

  ——幕阜山片区以蔬菜、水果(柑橘)、楠竹、竹笋、油茶、养猪、水产等产业为主。

  (二)农产品加工业发展势头良好,产业化经营逐步推广普及。通过实施农产品加工业“四个一批”工程,到2012年底,全省农产品加工业规模以上企业达到3255家,其中销售收入10亿元以上37家,30亿元以上12家。全省监测认定的省级产业化龙头企业达到570家,其中有314家分布在四个片区所在市(州),占55.1%。在四个片区,“公司+合作社+农户”、“公司+农户”、“合作社+农户”等多种形式的产业化经营模式,在特色种植业、林果业、畜牧业等各业比较普遍地建立起来,提高了农民的组织化程度。

  (三)“三品一标”战略有效推进,农产品竞争力得到提升。“三品一标”(无公害农产品、绿色食品、有机农产品、农产品地理标志)战略的实施,培育了一批竞争力强、市场占有率高、消费者口碑好的知名品牌,提高了我省连片特困地区名特优农产品的市场竞争力。截至2012年底,我省有效使用“三品一标”标志产品的企业达1519家,品牌4257个,总产量1868万吨,总产值632亿元,出口创汇5120万美元,总量规模均保持全国前列。

  (四) 农业内部结构趋向合理,农民增收效果显著。2012年与2005年相比,片区农业产值占农林牧渔业总产值比重下降了4.93个百分点,牧业、渔业和农林牧渔服务业所占比重均有所增长(见表4、表5)。片区的林业总产值在农林牧渔业总产值中所占比重虽然有所下降,但其在全省林业总产值中所占比重高达38.73%,这是片区其他农业产业所不及的,这说明片区林业在全省中处于举足轻重的地位。

  片区农民人均纯收入由2008年3017元增加到2012年的4961元(见表6),年均递增13.2%。从四个片区排位看,2012年农民人均纯收入最高的是幕阜山片区(5953元),排第二、第三分别是大别山片区(5321元)、秦巴山片区(4569元),最低的是武陵山片区(4502元)。

  表4:2012年片区农林牧渔业总产值增长及占全省比重

  单位:万元、%

  片 区

  农林牧渔

  业总产值

  农业

  产值

  林业

  产值

  牧业

  产值

  渔业

  产值

  农林牧渔

  服务业产值

  秦巴山片区

  2480079

  1418128

  104203

  832756

  110032

  14960

  武陵山片区

  3149919

  1735643

  96123

  1215645

  56722

  45786

  大别山片区

  3660132

  2047961

  125136

  1156338

  254916

  75781

  幕阜山片区

  1454301

  623779

  62307

  490530

  266274

  11411

  四片区合计

  10744431

  5825511

  387769

  3695269

  687944

  147938

  四片区占全省比重

  22.71

  23.41

  38.76

  27.70

  10.99

  8.05

  数据来源:根据《湖北省农村统计年鉴2013》数据计算

  表5:片区农业总产值内部结构及变化

  单位:%

  年 份

  农业比重

  林业比重

  牧业比重

  渔业比重

  服务业比重

  2005年

  59.15

  4.35

  31.45

  4.90

  1.21

  2012年

  54.22

  3.61

  34.39

  6.40

  1.38

  比2005年±

  -4.93

  -0.74

  +2.94

  +1.5

  +0.17

  数据来源:根据《湖北省农村统计年鉴》相关年度数据计算

  表6:片区农民人均纯收入增长情况(2008-2012年)

  单位:元

  地 区

  2008年

  2009年

  2010年

  2011年

  2012年

  秦巴山片区

  3017

  3033

  3639

  4116

  4569

  武陵山片区

  2606

  2749

  3311

  3962

  4502

  大别山片区

  3461

  3266

  4033

  4753

  5321

  幕阜山片区

  3697

  3904

  4638

  5191

  5953

  四片区平均

  3131

  3119

  3799

  4434

  4961

  全省平均

  4656

  5035

  5832

  6898

  7852

  占全省比重

  67.25

  61.95

  65.14

  64.28

  63.18

  数据来源:根据《湖北省扶贫开发统计监测资料》2012、2013年汇总加权计算

  (五) 政策环境进一步改善,产业扶贫专项投入力度加大。近年来,省委、省政府颁布了《湖北省扶贫开发纲要(2011-2020年)》,陆续出台了支持大别山革命老区、武陵山少数民族地区、秦巴山片区、幕阜山片区的一系列扶持政策。为进一步支持农业产业化和农产品加工业的发展,2009年10月,省委、省政府专门制定了《关于实施农产品加工业“四个一批”工程的意见》;2013年2月,省政府又下发了《关于进一步支持农业产业化龙头企业快速发展的意见》。省委、省政府从2010年起,每年安排10亿元财政专项调度资金作为农产品加工园区产业发展资金,按每个园区5000万元的额度投入,循环周转使用三年。

  2010年以来,我省扶贫部门从四个方面加大了对连片特困地区、贫困人口的产业扶贫投入力度:一是通过实施整村推进,每个贫困村安排100万元财政专项扶贫资金,要求70%以上用于本村发展特色产业。二是对产业化扶贫龙头企业给予贷款扶贫贴息。2010-2011年,共对片区安排扶贫项目贷款贴息资金1.08亿元,拉动项目贷款35.97亿元,扶持产业化龙头企业368个,支持特色产业项目504个。三是小额贷款扶贫贴息支持。2010-2011年,全省共发放小额贷款扶贫贴息2503.4万元,支持农户获得小额贷款约5.01亿元,帮助发展特色种养业。四是贫困村生产互助资金试点。从2007年开始启动,投入铺底财政扶贫资金4925万元,支持29个扶贫重点县的201个贫困村建立互助资金扶贫合作社,入社农户4.7万户。互助资金投向主要用于种植业、养殖业和小型加工业,为缓解农户特别是贫困户生产资金短缺、促进农民增收发挥了积极作用。

  二、几种产业扶贫到户模式及典型案例

  推进贫困地区产业扶贫,从本质上来说有两层涵义:一是支持贫困地区发展壮大特色优势产业;二是建立利益联结机制,让贫困农户通过参与产业发展分享到产业化经营利益。目前,我省连片特困地区产业扶贫经营形式和与贫困农户的利益联结方式,主要有以下几种典型模式。

  (一)“农企对接+直补到户”贫困村产业扶贫模式。发展特色支柱产业是整村推进的一项重要内容。如何确保贫困村的产业基地发展,既符合地方产业规划和龙头企业产加销要求,又能体现财政专项扶贫资金对建档立卡贫困户的直接扶持?五峰土家族自治县做法或运作方法是:在县相关部门各专业(如茶叶、蔬菜等)产业化办公室的支持下,组织本县龙头企业和农民专业合作社,对全县每年新启动实施整村推进的贫困村实行农企对接,动员农户特别是贫困户利用承包地开展产业基地建设,龙头企业对农户的农产品实行“几提供一回收”(统一提供种苗、技术服务、培训、专用肥料等,回收农产品);扶贫部门对参与产业基地发展的贫困户,实行财政专项扶贫资金“一卡通”直补到户(见案例1)。

  案例1:五峰县“农企对接+直补到户”贫困村产业扶贫模式

  五峰土家族自治县扶贫办从2011年开始,探索在整村推进贫困村如何支持发展特色产业基地,发挥财政专项扶贫资金杠杆作用,引导建档立卡贫困户参与基地开发,增加收入。他们的做法是:

  1、部门协调,因村定业。每年年初,围绕本县特色产业发展总体规划,由县扶贫办牵头适时召开有县各相关产业化办公室、各龙头企业和有实力的农民专业合作社参加的联席会议,共同协商当年和次年实施整村推进的贫困村发展特色产业门类及新建基地面积计划。

  2、村企对接,落实农户。县扶贫办牵头在第一、二季度分村召开村企对接会,由龙头企业、专业合作社与乡村充分对接,落实各村的特色产业新建基地计划面积。在此基础上,由村委会负责落实参与基地建设的农户,并且要求参与基地建设的贫困户要达到本村贫困户总数60%以上。龙头企业与参与基地建设的农户建立契约关系,负责统一提供种苗、技术服务等,并以优惠价格收购农产品。

  3、兑现政策,直补到户。下半年,按村和企业提供的各贫困村新发展产业基地的贫困户名册,由县扶贫办、县财政局进行现场查看和逐户核实后,将产业扶贫补助资金采取“一卡通”直补到户(对部分确不适合现金补助的产业,实行事前实物扶持)。

  2012年,五峰县共安排425万元财政专项扶贫资金,专门用于扶持当年11个整村推进贫困村及贫困户发展特色产业,并适当安排扶贫资金支持基地的配套设施建设。2012年,湖北采花毛尖公司等10多个龙头企业参与了整村推进村企对接,帮助11个贫困村新建和改造茶园2325亩、新发展五倍子6000亩、香辛蔬菜2000亩、高山蔬菜3000亩。

  五峰县模式有几个好处:(1)贫困村的特色产业发展符合本地区统一规划要求;(2)龙头企业进一步扩大了相对稳定的农产品生产基地;(3)贫困户被纳入产业化链条,不仅发展产业可增加收入,而且还可直接获得扶贫资金补贴,从而大大调动了贫困户发展特色产业的积极性;(4)扶贫资金体现了瞄准贫困人口和专款专用,发挥了“四两拨千斤”的作用。

  (二)“公司+养殖基地+农户”多样化扶贫模式。地处大别山片区孝昌县的湖北鸿翔农业发展有限公司,采取“农户投资自营+企业合同收购”、“企业投资+农户承包经营”、“村集体投资+企业租赁+贫困户承包经营”等形式,建立起多样化的肉鸭产业化扶贫模式。尤其是“村集体投资+企业租赁+贫困户承包经营”这种形式,把整村推进、产业发展和扶贫到户、壮大集体经济有机结合起来,很有借鉴意义(见案例2)。

  案例2:鸿翔“公司+养殖基地+农户”多样化产业扶贫模式

  湖北鸿翔农业发展有限公司2007年落户大别山区国家扶贫开发重点县孝昌县,是一家大型肉鸭饲养加工企业、省级农业产业化重点龙头企业、全省畜牧行业“五强”龙头企业,荣获“十一五”全省扶贫开发工作先进单位荣誉称号。2012年,公司加工肉鸭3000万只以上,实现总产值15.9亿元。

  公司推出了“鸿翔168肉鸭标准化养殖模式”——1栋面积1200㎡鸭舍,每批饲养6000只,每年可饲养8批。公司采取“公司+养殖基地+农户”和“五统一”(统一供雏、统一供料、统一用药、统一防疫、统一回收加工)的经营模式,带动孝昌、大悟等周边县市1700多户农民发展养殖业(其中贫困户约占30%)。鸿翔公司的“公司+养殖基地+农户”产业扶贫模式和利益联联结机制,主要有以下三种具体形式:

  1、“农户投资自营+企业合同收购”。按照鸿翔公司标准化养殖模式,农户自筹资金建鸭舍并自主经营(也有一部分贫困户自建鸭舍,资金通过政府补助、公司提供担保贷款和向亲朋好友借款等渠道筹措)。公司为自营农户提供“五统一”服务。养殖户按1栋鸭舍配1名饲养员的管理方式雇佣贫困劳动力务工。目前,共吸纳2000余贫困农民务工,人均月收入2000元以上。

  2、“企业投资+农户承包经营”。鸿翔公司出资建标准化养殖小区,再将小区内的鸭舍批量承包给农户养殖,鸭舍产权属公司,经营权在养殖户,采取利润分成,公司和养殖户各一半。承包养殖户按1栋鸭舍配1名饲养员的管理方式雇佣贫困劳动力务工。

  3、“村集体投资+企业租赁+贫困户承包”。从2012年开始,孝昌县扶贫部门与鸿翔公司共同推出了“十二五”整村推进肉鸭产业扶贫富民计划。由整村推进贫困村提供建标准化鸭舍所需土地,所需资金28万元按照3:2比例筹措,村里从扶贫部门安排的整村推进专项扶贫资金中拿出17万元,公司垫付11万元,鸭舍所有权属村委会。鸭舍建成后由村集体租赁给公司,公司再优先转包给本村贫困户养鸭(公司垫付资金在养殖户利润中逐步扣除)。如养殖户出现流动资金困难,公司可为其担保在银行办理10万元以下小额贷款,并给予部分贴息。2012年,孝昌县在11个整村推进贫困村中建设标准化肉鸭养殖鸭舍20栋,可直接帮助每个贫困养殖户年获收入9万元以上,从而一举脱贫,村里每年也可从中获得集体收入3万元以上。

  (三)“园区+合作社+农户”产业化模式。以农产品加工园区为平台,以园区农产品基地建设为纽带,以扶贫贴息贷款项目为政策导向,推动“园区+合作社+农户”产业化扶贫机制的建立,这是片区部分县(市)目前正在探索的一种有效途径。在这方面,长阳土家族自治县的清江健康食品产业园比较有代表性(见案例3)。

  案例3:长阳“工业园区+合作社+农户”产业化模式

  长阳清江健康食品产业园始建于2005年。几年来,先后有20余家企业落户园区,其中省级重点龙头企业2家,市级重点龙头企业10家。主要加工生产魔芋精粉、木本油、薯类淀粉、果蔬罐头、木瓜酒醋、肠衣肝素钠、富硒有机茶、土家特色食品、清江风味鱼、速冻食品等十大特色健康食品系列。2012年,园区工业总产值达40多亿元。该产业园已成为鄂西武陵山区农业产业化的一个大平台,带动了长阳县及周边县(市)魔芋、茶叶、马铃薯、蚕豆、柑橘、油茶、核桃、木瓜、生猪、山羊、清江鱼等特色产业基地的快速发展。

  园区各食品加工企业所需的农产品原料,除少部分由企业通过土地流转方式自已投资建设原料基地以外,大部分采取依托农民专业合作社网络农户,按企业技术标准进行农产品基地开发。企业与合作社签订基地开发共建合同,负责统一提供种苗、技术培训、咨询服务、专用肥料和农产品收购。如湖北任森农业科技公司,主营马铃薯、红薯深度加工业。2009年以来,任森公司在长阳县7个乡镇40个村,协助农民成立薯类专业合作社38个,网络农户(包括贫困户)万余户,共发展薯类基地12万亩。

  县扶贫办对园区的湖北一致魔芋、湖北华饴木本油等10家扶贫开发龙头企业,给予扶贫项目贷款贴息支持,要求企业通过农产品基地建设履行对贫困村、贫困户的扶贫社会责任。近几年,县扶贫办共为园区扶贫龙头企业落实扶贫贷款1.83亿元、贴息549万元。实施信贷扶贫项目的龙头企业帮助贫困村共发展产业基地16.2万亩,带动近10万农户增收,使许多贫困户有了稳定脱贫增收的产业。

  (四) 内生龙头专业合作社扶贫模式。内生龙头专业合作社扶贫模式的基本特征是:(1)专业合作社系农村内部或农民自已创办,并经工商行政部门注册;(2)专业合作社与外部的农产品加工企业或贸易企业之间,不存在附属关系,是一个完全独立的法人。(3)专业合作社具有一定的经济实力,内部办有加工、营销等企业或项目。(4)专业合作社内部实行“一人一票”制民主管理,并实行盈余分配。(5)专业合作社对农村贫困户的带动方式主要有两种:一是紧密型,即直接吸纳入社;二是契约型,即“几提供一回收”联结带动型。郧县大自然蔬菜专业合作社(见案例4)、罗田县锦绣林牧专业合作社等,是我省四个片区比较有代表性的内生龙头专业合作社。

  案例4:郧县大自然蔬菜专业合作社

  郧县大自然蔬菜专业合作社始建于2009年6月,注册资本金1000万元,现有紧密型正式社员172人,松散型签约成员1000多人,其中建档立卡贫困农民78人,占签约成员7.8 %左右。合作社依托社员和签约成员发展蔬菜基地7900亩,涉及郧县的6个乡镇、30多个村。

  合作社采取“合作社+基地+农户”产业化经营形式。在蔬菜生产销售上,对正式社员和签约成员实行“六统一”,即统一生产计划、统一供应农资、统一技术标准、统一产品认证、统一指导服务、统一包装销售。所不同的是,合作社对正式社员按交易量实行盈余分配;对签约成员按合同价格进行收购结算。合作社种植的豇豆、萝卜、芥菜、辣椒等产品获得农业部审定的无公害产品。2011年10月,湖北省委、省政府授予郧县大自然蔬菜专业合作社“全省五强农民专业合作社”荣誉称号。

  郧县大自然蔬菜专业合作社是秦巴山片区扶贫重点县的一个农民专业合作组织,但由于农民合作社获得扶贫资金支持还存在一定的政策性障碍或认识误区,所以目前该合作社尚未被纳入产业扶贫贴息项目资金的扶持范围,因而对贫困户的带动面还不是很大。但从《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》要求和发展眼光看,依托内生龙头专业合作社带动贫困户发展生产、增收脱贫,将是实现扶贫到户的重要途径之一。

  (五)“企业+村集体+农户”土地流转引资开发模式。

  贫困地区不少村是资源富村、资金穷村,村集体和农户无力开发自身优势资源。引资开发、村企共建,便成为一些贫困村开发本村资源、加快脱贫致富的首选路径。而产业化龙头企业的自身发展,迫切需要在一些资源禀赋好的农村建设规模化、标准化、集约化的农产品生产基地。于是,贫困村的招商引资需求与龙头企业的基地建设资本供给“一拍即合”,土地入股、租赁等土地流转形式便应运而生。地处大别山片区的大悟县三里镇柏园村实行的就是一种“企业+村集体+农户”土地流转二次租赁引资开发模式(见案例5)。这一模式的实行,为柏园村在开发山场资源、兴建茶叶基地、帮扶贫困人口、改变穷村面貌等方面,带来了巨大变化。当然,对于企业长期租赁农户土地,如何建立一种租赁价格“指数化”补偿机制,使农民长期利益得到保证,这仍是一个有待研究和完善的问题。

  案例5:柏园村“企业+村集体+农户”土地流转引资开发模式

  大悟县三里镇柏园村位于大别山鄂豫两省交界处,全村347户,1360人,山场面积1.78万亩,耕地1044亩。该村平均海拔600米,土质肥沃,气候适宜,具备发展茶叶生产得天独厚条件。由于无资金开发山场资源,老百姓长期困在人平7分地上“刨食”。13年前,柏园仍是一个水电路“三不通”、人均收入不足500元、端着“金饭碗”讨饭吃的穷山村。

  2000年底,村委会诚邀孝感客商严四毛第一个来村租赁承包200多亩老茶园和800亩荒山,并注册成立了大悟三里天然绿色有限公司。2004年,柏园村被列为整村推进村,修通了4.6公里村级柏油公路,为招商引资、开发山场资源创造了基础条件。

  到目前为止,村里共引资15家茶商企业,采取“企业+村集体+农户”土地流转二次租赁形式,兴建高标准茶园基地5800亩。具体运作方式是,村里将连片的、一家一户承包的山场集中起来,由村委会按面积与农户签订土地租赁合同,并负责支付结算租金;然后再由村委会将土地统一租赁给企业,并合同约定企业必须返聘农户参与基地建设和田间管理,支付劳务工资。目前全村共有287户农户的土地实行二次租赁流转,占村总户数的82.7%;其中建档立卡扶贫户50户,占扶贫户总数的71%。287户农户每年可获土地租赁收入共110万元。同时,这些农户的劳动力返聘到企业务工,参与茶园基地建设、管理或茶叶加工,年可获务工收入150万元。仅此两项,户均年收入过9千元。村集体在二次租赁中也可获得一定收入,近两年村集体年收入近20万元。企业引进后,带动了村里80%以上农户在自营承包地上种茶,采取契约合同形式与本村茶商企业建立起鲜茶购销、技术服务关系。全村农户自营种茶面积4600亩,加上引资企业开发,全村茶园面积达到10200亩。

  村集体有了收入后,联手企业投资改善全村通组道路、自来水、当家塘建设、程控电话等基础设施建设,并对村民参加新农合、新农保给予补助,对村里考上大学的学生给予奖励。这个昔日偏远的穷山村,通过引资开发茶叶产业,一举摘掉贫困帽子,成为鄂北大别山区茶叶第一村。

  (六)生态茶园乡村旅游扶贫模式。以生态茶园产业为依托,将发展特色农业与乡村旅游、新农村建设结合起来,这是片区一些茶叶专业村探索的扶贫开发之路。在这方面,英山县红山镇乌云山村、恩施市芭蕉侗族乡枫香坡村和戽口村(见案例6)等,具有一定的代表性。

  案例6:戽口村“生态茶园+乡村旅游”扶贫模式

  恩施市芭蕉侗族乡戽口村平均海拔900米,辖10个村民小组,共1032户,3774人,耕地面积2055亩,人均不足6分田。2003年以前,这里穷山恶水,交通闭塞,老百姓种粮种薯难混个肚儿圆,人均纯收入不足千元。2004年,该村列为扶贫开发重点村,修通了村级公路;同时,着力调整产业结构,大搞无性系茶叶种植。

  经过多年一以贯之的发展,到2012年底,全村共建富硒优质茶园8504亩,户平8亩2分、人平2亩2分。该村茶叶生产采取“公司+合作社+农户”生产经营方式,以恩施玉露茶业有限公司为龙头,通过村里的茶叶生产合作社,采取“几提供一回收”的契约方式网络种茶农户。目前,全村1032户家家种茶(包括428户建档立卡扶贫户),平均每亩茶叶可获销售收入5000元。戽口村已是名符其实的茶叶专业村,去年农民人均纯收入超过了5000元。  

  几年来,通过“大扶贫”整合投入到村的各项涉农资金达1657万元,其中财政专项扶贫资金115万元,以工代赈资金400万元,民族发展资金30万元,行业扶贫和部门帮扶资金560万元,其他及自筹资金552万元。这些资金用于建茶园,修公路,通饮水,兴水利,建侗族特色民居,发展乡村旅游,提高劳动力科技文化素质等。

  如今,宽敞的水泥路贯通湾组,满目茶园裙山环绕,一栋栋“青瓦、白墙、木门、格窗”的特色民居古朴典雅,山间小溪流水潺潺。昔日穷山僻壤的戽口村成了远近闻名的生态旅游村,人们慕名到这里来品茶、观景、度假、休闲,体验侗族风情,回归山村自然。

  三、连片特困地区产业扶贫存在的主要问题

  尽管经过多年的努力,我省连片特困地区产业扶贫取得了有目共睹的成绩,发展势头总体良好,但也存在一些亟待研究和解决的问题。

  (一)一些地方受多种因素约束,传统农业仍占主导地位。虽然发展特色产业、现代农业、商品农业在各片区已成为一种大趋势,但各县市之间、乡村之间发展很不平衡。一些山区农村,由于受传统观念、资源禀赋、基础设施条件等因素的制约,产业结构调整成效不大,特色产业起步比较困难,农民仍然在有限耕地上搞传统的苞谷、土豆、红薯“老三样”种植,并且主要是自给自足,商品率极低。对于这些村的农民来说,增收渠道主要靠打工,农业没有新的增长点,而打工又受到技能缺乏的约束。在这方面,长阳县的晒鼓坪村比较有代表性(见案例7)。

  案例7:晒鼓坪村的传统农业仍占主导地位

  晒鼓坪村隶属于长阳县龙舟坪镇,位于隔河岩清江画廊,离县城只有几公里。全村703户、5个村民小组、2391人、耕地1723亩,人平仅0.72亩地。建设隔河岩工程,该村被征地和淹地共1019亩,并且都是良田。90年代调整产业结构,村里不少农民在清江库区搞网箱养鱼。后来县里大搞清江画廊旅游开发,库区农民发展网箱养鱼被限制。随之,这个村的1、2组一部分农民依托清江画廊旅游搞农家乐,但只是季节性经营,旅游淡季基本没生意。村里3、4、5组农民的土地和居住地均位于一个“三面环水一面悬崖”的半岛上,交通闭塞,老百姓出行和物质运输全靠船只,发展特色农业、商品农业受到交通条件的严重限制。因此,3、4、5组的农业仍是苞谷、土豆、红薯等传统种植,这些农产品主要是农民自已消费。这个村的农业只是一种简单地再生产,没有形成扩大再生产和新的增长点。农民的收入主要靠打工,全村1660多个劳动力,大约55%的劳动力外出务工和就近打零工。由于大部分劳动力文化程度低,打工缺技能,劳务收入并不高也很不稳定。2011年,全村农民人均纯收入只有3168元,比全县平均少1022元,低1/4。

  村里根据本村耕地资源缺乏的实际,也有因地制宜调整农业结构的计划和打算,如开发山场资源种核桃,利用现耕地搞大棚蔬菜种植等。但遇到三个方面困难和阻力:一是农民怕担风险,传统观念严重;二是缺乏产业开发启动资金;三是受道路、灌溉等基础设施条件制约,迫切需要公共财政支持加以改善。到目前,该村农业结构调整和特色产业发展仍没有多大的起色。

  (二)产业化龙头企业数量少、块头小、水平低,带动能力不强。一是数量少。片区的农产品加工园区建设无论从数量还是从质量上看,都远远落后省内其他地区,全省25个省级农产品加工园区,四个片区只有5个(竹山、丹江口、红安、蕲春、恩施市),仅占20%。有的扶贫重点县由于产业化龙头企业数量较少,导致省里每年安排给县里的扶贫项目贷款贴息资金发放计划无法完成,出现了“有钱用不出去”的情况。二是块头小。如恩施自治州的137家龙头企业,销售收入过1亿元的企业只有11家,占8.0%;5000万至1亿元的企业13家,占9.5%;2000至5000万的企业有37家,占27.0%;2000万以下的企业有76家,占55.5%。三是水平低。片区不少农产品加工企业科技含量不高,生产方式以手工操作为主;有的实行“家族式”管理,企业治理结构落后,难以担当带动现代产业发展大任。

  (三)农民合作社形态初级、规模小、实力弱,组织农民的作用有限。大多数农民专业合作社虽然在工商部门进行了注册登记,但不少只是在原来农民专业协会基础上加挂一块牌子,仍是一个松散性的联合体,没有实体性的生产、销售经营功能,更谈不上建立紧密型收益分配机制和利益共同体,因而凝聚力、带动力不强。并且,这些合作社在与龙头企业谈判博弈中,地位和信息均不对称,很难有话语权,不能维护农民的利益。有的县(市)农民专业合作社入社门槛较高,社员偏少,农户覆盖面窄,贫困户、低收入户更是难以被网络其中。

  (四)一些地方产业扶贫三大机制不健全,贫困农户被“边缘化”。一是瞄准机制不健全。用于扶持发展特色产业的财政专项扶贫资金,如整村推进产业基地建设资金、扶贫小额贷款贴息资金、生产互助金等,要求瞄准建档立卡贫困户,用于和主要用于扶持有劳动能力贫困户发展产业。但是,少数地方在项目资金具体落实过程中,瞄准机制错位,真正的贫困户很少得到直接扶持。二是组织机制不健全。一些享受了扶贫项目贷款贴息政策的扶贫龙头企业,没有认真履行扶贫社会责任,没有通过“公司+基地+农户”这种产业化组织形式,把愿意参与农产品基地建设的贫困农户网络到产业化链条中来。许多贫困户搞产业仍然是“单打独奏”,游离在产业化链条之外。三是利益分享机制不健全。有些地方的“公司+基地+农户”、“公司+合作社+农户”等产业化链条,缺乏合理的利益联结机制。少数龙头企业对合作社、对农户,除了合同收购农产品以外,没有无偿或低偿提供相关服务,没有减少农民的交易成本,更谈不上与农民分享延长产业价值链所带来的增值收益。由于农户(包括贫困户)处于产业化价值链末端,所以只能从出卖初级产品中获益。

  (五)金融服务仍是一块“短板”,资金瓶颈问题依然突出。农产品加工龙头企业普遍反映贷款难,流动性约束突出。尤其是农产品加工原料收购,季节性很强,收购量集中,并且对农民只能采用现金即时结算,不能搞赊账,因而企业感到资金周转压力很大。一些中小企业贷款难的问题更为突出。此外,农民专业合作社作为一种新型农业生产主体,由于起步晚、基础差、实力弱,再加上不少合作社内部管理不规范,组织松散,因此很难招得金融机构的青睐。在扶贫项目贷款贴息政策方面,农民专业合作社是否有获得扶贫贴息贷款的资格和权利,在基层似乎还存在着争议,需要上面在政策上加以明确。

  (六)产业发展优惠政策仍需完善,财政支持力度有待加大。在税收优惠政策方面,如对企业从事农、林、牧、渔项目所得,按规定免征、减征企业所得税;对企业用于扶贫事业的捐赠,按规定在所得税税前扣除的政策等。这些优惠政策有的地方落实较好,有的地方落实并不好。在公共财政支持方面,基层普遍要求政府相关部门,进一步加大对贫困地区农村村组道路、水利灌溉设施、中低产田改造、特色农产品基地建设等财政投入支持力度,切实改善发展特色产业的基本生产设施条件,尤其要注重解决类似于长阳县晒鼓坪村的公共产品和公共服务的“最后一公里”问题。

  四、对完善连片特困地区产业扶贫政策的几点建议

  (一)进一步加大对产业化扶贫龙头企业的政策支持力度。一是落实好省委、省政府现已出台的一系列支持政策。近几年,省委、省政府对支持连片特困地区产业发展、支持做大做强龙头企业出台了一系列政策措施,包括财政支持、税务优惠、金融服务、研发支持、技改支持、人才支持等。当前和今后一个时期的重点是,加大政策执行的督办力度,把这些政策不折不扣地贯彻好、落实到位。二是完善省、市(州)两级产业化扶贫龙头企业认定监测制度。扶贫部门应实行定期监测评估,对符合条件并认真履行扶贫社会责任的龙头企业进行认定,将其纳入扶贫项目贷款贴息的支持范围,并实行动态管理。三是建立竞争性扶贫项目贷款贴息资金分配机制。改变目前按县(市)切块平均分配的做法,让特色产业发展好的地方和龙头企业扶贫社会责任履行好的企业优先、优额获得扶贫贴息资金支持,形成竞争激励机制。

  (二)培育壮大农民专业合作社和互助资金组织。各地应切实把培育壮大农民专业合作社和互助资金组织摆在各片区扶贫开发的重要位置,改变目前普遍存在的专业合作社形态初级、规模小、实力弱、功能差、管理不规范的状况,在政策上鼓励专业合作社吸纳更多的贫困户入社。省里应当从政策上加以明确,对吸纳一定比例贫困农户入社和对帮助贫困农户发展生产带动力强的专业合作社,在扶贫贴息贷款和产业基地扶贫项目立项安排等方面赋予“合法席位”,给予倾斜支持。将我省生产互助金工作从试点逐步转入常态化,借鉴国际社会关于建立“社区发展基金”的减贫经验,在所有实施整村推进的贫困村建立起生产互助金组织,资金来源可从整村推进专项扶贫资金中安排。互助金扶贫合作社应以吸纳贫困户入社为主,以提高贫困户的组织化程度,支持他们发展特色产业生产。

  (三)完善和落实产业扶贫到户机制。一是落实瞄准机制。按照国家规定把贫困户建档立卡工作做实做好,为落实瞄准机制打好基础。纠正某些地方基层按户头平摊扶贫对象指标或“一人一户”的做法,提高建档立卡的数据质量和对象的瞄准性。对于扶贫小额贷款贴息项目,扶贫部门和金融机构应通力合作,帮助贫困村、贫困户建立起联保信用机制,解决贫困户贷款难问题,实行“锁定对象、先贷后补”。要逐步增加直接扶持到户资金规模,创新扶贫资金到户扶持机制,采取多种方式,使扶贫对象得到直接有效扶持。二是完善产业化带动机制。督促获得扶贫项目资金支持的扶贫龙头企业、农民专业合作社,认真履行扶贫社会责任,通过“公司+基地+农户”、“公司+合作社+农户”、“合作社+农户”等产业化组织形式,把贫困农户吸纳入到产业化链条中来,带动和帮助贫困户发展生产。对没有履行扶贫社会责任的,在一定时段内取消其获得扶贫项目资金支持的资格。三是健全利益联结机制。扶贫龙头企业对贫困农户、专业合作社对贫困农户,除了按契约合同实行“几提供、一回收”服务外,鼓励更多的扶贫龙头企业、专业合作社与贫困农户建立起利益联结机制,如采取股份分红、利润返还等形式,将加工、销售环节的部分收益让利给贫困农户,使其能共享农业产业化发展成果。
   (四)改善贫困地区金融服务。要努力改变目前贫困地区存在的贷款资金“倒三七”状况,切实落实国家《扶贫开发纲要》提出的“贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用”的要求。尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖,方便基层办理“三农”存贷业务。贫困地区政策性金融机构应加强信贷结构调整,在各自业务范围内采取授信等多种形式,加大对产业化龙头企业固定资产投资、农产品收购的支持力度。协调相关金融机构积极经营扶贫小额贷款等微型金融服务产品,降低获贷门槛,努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。

  (五)加大财税和行业部门支持力度。各级应建立支持连片特困地区特色产业发展的财政预算增长机制。根据《扶贫开发纲要》要求,各涉农行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件、支持特色产业发展作为本行业发展规划的重要内容,在资金、项目等方面向贫困地区倾斜。现阶段,财税和行业部门对片区特色产业发展的支持,可重点考虑四个方面:一是进一步落实税收优惠政策。按规定对贫困地区龙头企业从事农、林、牧、渔项目给予所得税减免优惠;对企业进口自用设备、技术及配件、备件给予免征关税优惠;对企业扶贫事业捐赠给予税前扣除等。二是加强农村基础设施建设。研究落实省《纲要》提出的“水泥(沥青)路连通大多数自然村”的具体措施,解决贫困地区公共服务与农民对接入户的“最后一公里”问题。三是加强特色产业标准化基地建设。加大财政和行业专项资金投入,进一步开展中低产田改造、高标准基本农田、土地整治、农产品基地、标准化规模养殖基地、小流域治理、农田灌溉等项目建设,切实改善生产设施条件。四是鼓励发展特色产业保险。加大对贫困地区农业保险保费补贴支持力度。鼓励龙头企业资助订单农户参加农业保险。支持龙头企业与农户建立风险保障机制,对龙头企业提取的风险保障金在实际发生支出时,依法在计算企业所得税前扣除。

  (六)定期开展片区产业扶贫监测评估。在扶贫部门的统一组织下,启动和实施对我省连片特困地区产业扶贫监测评估工作。科学设置产业扶贫监测评估指标体系,建立一套具有可操作性的定期监测评估方法。具体监测评估工作可委托第三方(如高校、科研机构、社会组织等)进行,力求提供比较客观真实的情况、信息和评估结果,以供领导和相关部门决策参考。



  课题组成员:邓道坤、聂光富、徐长堤、洪绍华、谭诗斌;执笔:谭诗斌。