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湖北“整村推进”扶贫模式亟需转为“整乡推进”

发布时间:2015-05-04 来源:减贫与发展 阅读次数:

    

    2004年以来,国务院扶贫办提出以整村推进为主体、以劳动力转移培训和产业化扶贫为两翼的扶贫模式,湖北坚持“一体两翼”扶贫模式取得了显著成效。湖北已进入全面建成小康社会的决定性阶段,加快扶贫开发是湖北促进中部崛起的重要战略支点、实现转型跨越的必由之路,更是推进“五个湖北”建设落实的重要体现。新形势下扶贫攻坚实现新突破需要有新对策、新举措,创新扶贫模式有必要在更广区域内和更高规格上整体推进扶贫开发,湖北扶贫模式由“整村推进”跃升为“整乡推进”条件具备、时机成熟。

  一、湖北“整村推进”扶贫模式的主要弊端

  1.地方配套扶贫资金有限且资金使用效率不高

  目前扶贫资金主要由国家财政投入和地方配套构成,但湖北整村推进的地方往往是国家重点贫困县的贫困村,自然环境恶劣、经济基础薄弱,财政支出很大一部分依靠中央转移支付,地方政府倾向于把有限的财政资金投向见效快、政绩明显的项目,很难有较多的空闲资金投入大规模的整村推进。地方政府基于理性自利,在争取扶贫资金时往往上报一些资金投入量大的扶贫项目,并且夸大配套资金比例和数量以获得更多的中央财政投入,但项目申请下来之后,却因为没有或缺少配套资金而影响项目的开展。

  2.扶贫资金多部门分散管理难以形成合力

  整村推进扶贫资金由多部门分散管理,整合困难且难以形成合力。财政部门管理的新增财政扶贫资金全部用于国家级贫困县,发展资金重点用于国家级贫困县;发改委管理的以工代赈资金重点投入与贫困地区经济发展和农民脱贫致富相关的农村小型基础设施工程;中国农业银行负责扶贫贴息贷款主要用于国家扶贫开发工作重点县,支持能够带动低收入贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业以及基础设施建设项目。由于视角和部门利益,各管理部门对扶贫项目的认识和意愿往往并不一致,致使许多项目资金的使用难以形成有效合力,影响资金利用率和扶贫效果。比如利川市光明村,道路建设资金由乡镇政府管理,人畜饮水项目由水利局管理,房屋改造主要由建设局管理,三改一建主要由农业局管理,牲猪品改主要由畜牧局管理,烤房改造主要由烟草公司管理,扶贫资金管理涉及近10多个部门。

  3.村级组织财权事权不对等难以承担扶贫的很多职能

  “上面千条线、下面一根针”,对于不是一级政府、没有管理财政事务权力的村级组织而言,落实方针政策、发展农村经济、增加农民收入任务繁重。并且,扶贫项目立项和资金调度均需上级机关批复,由于和上级机关之间的信息不对称,整村推进项目规划的科学性、可行性难以保障。长此以往,部分贫困村形成了“等、靠、要”的习惯,可持续发展能力不足。再次,整村推进扶贫开发需有效衔接农村公共服务体系和基础设施建设,发挥政策的集聚效应,而这些都不在村级组织的权力范畴内。最后,部分村组织出现软弱涣散的趋势,能力强、素质高的青年人不愿担任村干部,整村推进缺乏“带头人”。

  4.贫困村地理分布散、碎片化扶贫现象严重

  湖北贫困村主要分布在鄂西北、鄂西南集中连片特困地区,地理分布散,且地处山区,交通不便、基础设施落后。此外,根据《扶贫开发整村推进“十二五”规划》,中西部22个省(区、市)的3万个贫困村和200个贫困乡镇纳入了《规划》,湖北1020个贫困村分布在29个县,平均每个县负责35个贫困村的整村推进任务,如果再考虑未纳入国家规划但地方政府仍统筹实施整村推进计划的贫困村,实际上县级政府承担的整村推进任务更多。在多级管理体制下,繁重且碎片化的扶贫任务必然导致效率的降低。

  5.“整村推进”推动产业扶贫的效果有限

  整村推进中,存在以村组为单元的力量弱、范围小、资源配备不足、大项目实施难的局限。通常情况下在一个村级单位难以找到一个合适的产业化项目,即便有合适的项目也因产业化龙头企业的规模小,整体发展水平低,辐射带动作用较小而差强人意。如恩施市天池岭村由于多数耕地零星分布、单位面积小、坡度陡,先进的农业机械化技术根本用不上,农业生产依靠的是传统耕作种植方式,生产力低下,农作物不能实现经济价值转换。2009年实施“整村推进”虽然在特色主导产业发展上形成了一定的规模,确立了以发展茶叶经济来增加农民收入,新发展茶叶1100亩。但由于天池岭村社会事业发展缓慢,在金融、医疗、教育、社保等方面未与整村推进形成合力,成为了一种“有车无路”的窘境,在资源利用、产业化经营、提升产品附加值等方面还处在一个较低水平,加工、流通企业规模小,缺乏市场竞争力,利润空间狭窄,带动农民增收的能力不足。


  二、湖北扶贫模式转型为“整乡推进”的必要性

  自全国“整乡推进”扶贫模式试点创新,兴山县、保康县、房县等地积极探索“整乡推进”扶贫模式,并取得了一些显著成效,在社会上引起广泛反响。

  1.“整乡推进”扶贫模式有利于发挥乡镇政府财权和事权相统一的优势。乡镇政府作为国家最基层行政单位,是政府与农民群众联系最为密切的桥梁与纽带,是农村公共服务体系建设的重要组织者与承担者。以乡为单位实施“整乡推进”有利于实现基础设施建设、最低生活保障等公共产品供给与扶贫开发政策的有效衔接,有利于更好统筹财政收支,有利于建立与财权相匹配的有活力、有权威的乡级政府组织。

  2.“整乡推进”扶贫模式有利于促进产业化发展。“整乡推进” 能实现过去资金零星分散、项目点多面广向集中资金支持贫困地区的主导产业和重点项目转变,有助于优化调整农业农村经济结构,形成跨村域、上规模的“一乡一特”等特色优势产业,形成带动面广、惠民程度深的大项目。例如房县白鹤乡以“1235”(一栋羊舍、20只母羊、3亩牧草、年出栏商品羊50只、净收入万元以上养羊模式)为样板,着力推动全乡14个村山羊产业整体提档升级,走出了一条以山羊产业为主导,生态能源建设相配套,产业和环境和谐发展的新路子。郧县柳乡实施“整乡推进”,农业局、扶贫办扶持建设5000亩产业基地,预计2017年全乡农村经济总收入将突破4.1亿元。

  3.“整乡推进”扶贫模式有利于统筹各部门力量,构建大扶贫格局。整乡推进能“集中力量办好关系全局、影响长远的大事”,集中人力、物力、财力啃“硬骨头”,由过去简单的"输血式"扶贫手段转变为统筹各部门力量,重点突破,协作推进的大扶贫格局。通过统筹协调区域内的资源优势和便利条件,推动扶贫资金向贫困地区集中,引导人才向贫困地区聚集,促进效益在贫困地区凸显。如房县按照“三轮驱动合力攻坚”方法,选择边远乡镇作为整乡推进扶贫开发工作试点,积极协调县各部门,落实项目资金,实行重点扶持,最大限度地聚集人力、财力、物力,合力推进扶贫开发,基本实现了“家住楼房、户有产业、环境优美、生活便利”,成为竹房城镇带新农村建设的样板。


  三、湖北扶贫模式转型的四个着力点

  1.把创新思路、完善规划作为“整乡推进”的前提和基础

  思路决定出路,眼界决定境界。从“整村”到“整乡”不仅仅是地域上的扩大,更不是简单的集中资源垒大户、树典型,而是扶贫思路、扶贫方式和扶贫机制上的创新。首先,要在思路和理念上摆脱定势思维、转变观念,从过去的“扶贫开发”转为“开发扶贫”,实现由输血型向造血型的根本转变。要在提高群众的自我发展能力上、持续发展上、思想观念上有突破。要按照“锁定目标、分段推进、基础提升、产业带动、能人带动、科教引领、保障支撑、连片推进、生态维系、责任保证、健全机制”的工作思路。此外,科学合理的规划是扶贫开发的基础,建议加快推出湖北“整乡推进”扶贫开发规划,明确规划的目标任务,强势推进“整乡推进”的示范区选点与规划建设,自上而下制定“整乡推进”的总体时间表和路线图,以增强“整乡推进”的紧迫性和可操作性,也有利于省委省政府及时督促和调控。

  2.把壮大特色产业促进群众增收作为“整乡推进”的主要抓手

  要坚持“产业第一、能力至上”的原则,把发展产业作为解决群众贫困、增强发展能力的根本措施。坚持“整村推进推到哪,产业扶持扶到哪”,将整乡推进投入的财政扶贫资金的80%以上主要用于产业发展和能力建设。按照区域化布局、规模化发展、标准化建设、品牌化经营的思路,整合扶贫开发和“一县一品”政策,以发展特色产业为重点,壮大第一产业。以特色产业集群发展为核心,积极发挥龙头企业的聚集带动效应,形成比较优势的产业集群,壮大第二产业。充分发挥湖北山高水长、植被丰茂、气候多样和人文独特的优势,统筹扶贫开发与环境保护,整合旅游资源,串点连线扩面,以旅游产业发展为龙头,壮大第三产业。注重提高贫困户在产业发展中的组织程度,探索企业与贫困农户建立利益联结机制,促进贫困农户稳步增收。

  3.把提高扶贫资金效率作为“整乡推进”的有效措施

  建立健全扶贫开发投入正常增长机制,大力整合部门资金,动员企业、群众、社会其他力量千方百计增加扶贫投入,巩固专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫工作格局。按照“统一规划、统筹安排、整合资金、各负其责、渠道不乱、用途不变、相互配套、形成合力”的原则,大力推进扶贫资金和项目“到人到户”。做到精准扶贫,要求扶贫资金能因户制宜、因户施策,把“大水漫灌”式的扶贫变成有针对性的“滴灌”式扶贫。其次,要通过“阳光化”管理解决扶贫资金“碎片化”现象,杜绝扶贫资金使用中的“跑冒滴漏”等问题。再次,从强化政府职责、加强外部监管两方面筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”。

  4.把参与式贫困作为“整乡推进”的重要途径

  “整乡推进”必须把发动群众、培养新型农民放在突出位置,把群众作为扶贫开发的决策主体、建设主体和受益主体,每个项目成立有贫困群众参加的扶贫规划制订小组、实施小组和监督小组,广泛调动群众参与扶贫开发的积极性。实践证明,实施以项目拉动、以能人带动、以产业开发和劳动力培训转移为主要内容的专业合作经济组织建设,通过统一生产、统一销售、统一分配,可以更好地提高整乡推进扶贫工作的效率。如恩施市三岔乡大力倡导“扶贫先扶智,治穷先提素”,开展多种形式的干部、农民培训,有效克服了“等、靠、要”思想,杜绝“贫困文化”安于现状的“小农经济”意识。 

  5.把强化领导和管理考评作为“整乡推进”的重要保障

  扶贫攻坚“整乡推进”是一个系统工程,必须切实加强领导,高位推动,责任刚性化、考核制度化,调动方方面面的积极性,形成齐抓共治的合力。第一,要加强省委省政府对扶贫攻坚“整乡推进”的组织与领导,成立了整乡推进工作领导小组,实行主要领导负责制,扶贫工作党政一把手负责制,切实加强目标管理,做到责任到人、任务到人,层层抓落实。建议在适当的时候以召开全省扶贫开发“整乡推进”工作专题会议和现场会等形式来加快湖北扶贫模式的提升转型。其次,科学实施绩效考评,并实施奖优罚劣、争先创优的“激励减贫、脱帽不减政策”。考核验收是“整乡推进”扶贫开发工作的一个重要环节和步骤,通过考核验收来检验实际工作成效,查找存在的问题和不足,总结经验、宣传典型。

   

  课题组:中南民族大学 经济学院 李俊杰 教授

              中南民族大学 创新创业中心 耿新 副教授

  中南民族大学 经济学院 李波  副教授

  中南民族大学 经济学院 李成豪