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精准扶贫四个重点问题之我见

发布时间:2015-05-04 来源:减贫与发展 阅读次数:

  题记——

  “真扶贫,扶真贫,‘贫’说爱你不容易!”一位长期工作在扶贫一线的基层扶贫人于是说。


洪绍华

   

  一、贫困监测与建档立卡有待深度融合

   

  引言:长期以来,扶贫统计监测归属统计部门,扶贫建档立卡归属扶贫部门;管统计监测的不管精准到户,管精准到户的并未用上扶贫统计的数据。长此下去,“统计”与“扶贫”就成了“两张皮”、“两堵墙”。于是,虚报、冒领、假扶者,为个人逐官树形象者,即可玩弄数据于股掌之中。精准扶贫呼唤二者有机融合,扶贫到户需要在“创新统计监测、抓好建档立卡”上取得突破。

  其实,建档立卡各省扶贫办都在做,其中广东省双到扶贫的力度更大。他们把两个部门的两件事,作为不可分割的一个整体,其重要创新就在于“两真”:“真准建档”推动“真准到户”。如果“精准扶贫”找不到谁是“真贫”,扶贫的走向就会在源头上偏离“真扶贫、扶真贫”的轨迹,由此所做的一切都会成为与贫困户没有关系的无用功。因此,是否将“真准建档立卡”与“实施精准扶贫”融为一体、有机结合,是当下扶贫开发“真”对“假”的博弈,“精”对“虚”的挑战。

  真的、精的如果大行其道,假的、虚的必然销声匿迹。

   

  上世纪八十年代中期,国家统计局通过农村住户调查,按收入和粮食产量,测定农村贫困标准,计算贫困发生率。如1986年,以全国6.7万户农村居民家庭支出调查为基础,第一次测定该年度扶贫标准为:上年度(1985年)农村人均纯收入的206元。以后,随着物价不断变动而逐步进行调整。

  从1994年开始,国家统计局根据世界银行的统计方法,测定贫困标准,并开始在西南地区建立贫困监测调查。

  此后很长一段时间,全国农村贫困监测系统进行了三个方面的数据调查:一是全国6.8万户农村住户抽样调查,用来推算全国和分省的农村贫困人口数量,反映农村贫困特征以及贫困的各个方面。二是在592个国家扶贫开发工作重点县开展的国家贫困监测抽样调查和其它专项贫困监测调查,反映贫困地区、贫困人口数量和特征变化情况,评估宏观经济社会发展和国家扶贫开发政策与项目对贫困地区和贫困人口的影响和作用。三是全国县、乡、村统计资料,主要提供区域发展的背景资料。随着扶贫开发的深化和发展,全国农村贫困监测系统,正实行由过去主要监测经济贫困向监测多元贫困拓展,包括:农民收入和支出,以农户收、支衡量的贫困规模和贫困程度,农户温饱与饮食健康,财产与生产设施,文化教育,基础设施和基本社会服务,扶贫项目的覆盖、实施的强度及效果等。

  全国农村贫困监测系统的日常工作,由国家统计局农村司负责。

  从2005——2013年,全国扶贫系统部署开展贫困户建档立卡工作,以求摸清贫困户底数,统计贫困人口数量。但扶贫系统建档立卡的贫困人数与统计部门贫困监测的贫困数量相差较大。究其原因,扶贫部门建档立卡是政府行为,主要由各级政府层层上报,受“争贫困帽”、“要扶贫款”等倾向的影响,主观、人为、领导说了算、上级定调子等因素明显,绝大部分“层层上报的贫困数”准确度不高,在一定程度上也失去了社会公信力,多年来受到人大代表、新闻媒体批评和问责。加之已经确认的建档立卡扶贫对象,没有直接针对贫困户的扶贫款项,所以无论是贫困户本身,还是社会公众,对建档立卡的关注度并不高。

  中央25号文件关于精准扶贫意见出台后,随着扶贫开发由“广种薄收”、“大水漫灌”到“精耕细作”、“精确滴灌”的转变,围绕“如何找到穷人”、“怎样扶持穷人”,产生了两大需求矛盾:一方面,县及县以下到户到人的贫困数据需求十分迫切:扶贫项目通常在县及县以下实施,中央和省需要了解贫困人口在县及县以下的分布,以便更好地分配扶贫资金,确定大的扶贫项目。精准扶贫更需要贫困人口分布的具体地点,包括到户、到人的具体情况。另一方面,现有扶贫统计监测难以满足需求:国家贫困监测体系对全国和省有代表性,对县以下代表性严重不足。通过抽样调查得出的贫困统计,只能是贫困数据,不能还原为具体扶贫对象,不能对应找到贫困人口具体在哪里,是什么户、什么人,扶贫扶谁的缺口很大。

  扶贫统计监测是我们判断扶贫对象,评价扶贫成效,调整扶贫政策,制订宏观扶贫战略的一项基础性工作,是扶贫部门的基础业务和基本功。但实事求是说,目前这项工作还不能适应精准扶贫形势发展的需要。

  由于“统计”与“建档”脱节,与“到户”脱节,贫困户、贫困人口不能有效识别,导制扶贫项目和扶贫资金不能瞄准“真贫”。扶贫政策进村后,往往就成为普惠性政策,从条文上看,大家都一样。但真正执行下来,又往往是相对富裕的农户受益,真正贫困的农户,因自筹不到与政策配套的资金而享受不到扶贫政策。这就是所谓“之所以穷是因为穷”的循环。为穷人专设的扶贫款,为何成为人人有份或投向了相对富裕的户?这就是在到户的机制上出了偏差。因为没有一套有效的贫困识别机制,找不到真正的扶贫对象,就只有把扶贫款与其它涉农款混同使用,多数让修路、工商企业等到村项目“整合”走了,从而改变了扶贫的属性。

  再这样“整合”下去,GDP上去了,数据政绩上去了,穷人应得的扶持资金却下来了。打枪要瞄靶子,扶贫要找对象。精准扶贫急需完善扶贫统计与建档立卡制度,建好这一体系,犹如导航定位系统,帮助识别瞄准扶贫对象。精准扶贫急需规范扶贫信息采集、整理、反馈和发布工作,及时、客观、真实地反映贫困状况、变化趋势和扶贫成效,为到户到人和科学决策提供依据。

  到户、到人,精准扶贫,扶到真贫,这是世界性难题,历史性难点,也是新一轮扶贫开发的重点、起点、转折点。说到底,是以人为本、以穷人为本的扶贫核心价值观的张扬和体现,是真扶贫、扶真贫的初衷和依归,是中国特色扶贫开发道路的必然趋向和正确选择。当前,就全国整体而言,建档立卡离精准扶贫的要求还有差距。没有一套细致的贫困识别方法,没有下一个步骤的制度安排,扶贫扶谁的问题就是无源之水。建档立卡是全国扶贫系统拿在手上着力推进的,如何识别贫困人口,在标准、程序、方法、依靠力量、经费保障、网站建设、信息采集、动态更新、数据运用等,急需加大推进力度,急需与统计部门互动共享,急需与精准扶贫有效衔接,急需建立二者融合的长效机制。

   

  二、驻村工作队需要“真下”、“真扶”

   

  思读:根据广东“双到”扶贫的做法,驻村工作队是精准扶贫“滴灌”的管道,在驻村扶贫中发挥了关键性甚至是主力军的作用。但目前一些省区的驻村工作队,多以机关下基层、路线教育、新农村建设、基层党建等面上工作为主要内容,除广东、甘肃等省外,一些省市(区)没有组织专门扶贫的驻村工作队,类似“扶农”代替“扶贫”,有的为了迎合上级扶贫部门,把上述不是以扶贫为主的工作队嫁接过来,上报成扶贫驻村工作队,这些工作队有的尽管也附带部分扶贫内容,但整体上并非专门驻村扶贫。所以,就全国而言,按照广东“双到”要求组建的扶贫工作队,当前还有一定的差距,对各地统计上报的扶贫工作队的数量和工作成效,包括对这项工作的推进力度和运行水平都不可估价过高。

   

  广东“双到”扶贫一条重要的经验是,健全干部驻村帮扶“两个都有”的工作机制,即每个贫困村都有驻村工作队,每个贫困户都有帮扶责任人,形成了以驻村扶贫工作队为主要形式的帮扶工作长期化、制度化。该省扶贫工作队真扶贫、扶真贫的感人事迹,让所有到访者心服口服、为之动容,由此进一步看到广东省委、省政府作出这一制度安排体现了中国共产党人执政为民的真诚决心,也充分体现了我党的政治优势和中国特色扶贫开发的制度优势。

  动员党政机关干部下基层、转作风,这是我党一贯的光荣传统和优良作风,这些年来取得了显著成效,其中党的群众路线教育许多接地气、惠民生的事迹非常感人。但也有一些单位和少数党员干部对此重视不够,追逐声色犬马、好大喜功,借扶贫作秀搞形象工程,如把领导机关的基层联系点办成路边点、景边花、堆砌成“盆景”等,有的一个村投入上千万元,挤占面上扶贫资源,变着法子树形象,搞“表扬与自我表扬”。

  如何把这些浮在面上的东西,沉入民生底层的贫困阶层?最好的改革就是,把各式各样的党政机关农村联系点、基层工作组,统一整合归口,组建象广东“双到”那样的驻村扶贫工作队,从接地气、下基层的机制上斩断作秀虚浮的链条。建议从我党密切联系群众的高度,作出全国或全省性部署,把干部联系基层的地点进一步下移到工作最艰难的贫困村,让机关干部下基层由过去下到一般村(很多是条件好的村)转为下到扶贫难度更大的贫困村,让党员干部到贫困地区接受考验,在扶贫实践中经受锻炼。这是因为,在艰苦环境中,在繁重任务前,在对待穷人的立场上,更能识别一个干部是否真正为人民服务,是否真正联系群众,是否真正对人民群众怀有深厚感情,是否具有苦干实干百折不挠地贯彻党的方针的毅力。现在,有很多单位下派年轻干部,名义上挂职县委常委、副县长(或副乡镇长),实际上不到县、乡,更不到村,目的是为机关干部提供所谓的“基层锻炼经历”,然后坐在机关“照提(拔)不误”,有人说,这样的提职任命书与假文凭没有两样。这既是党的群众路线教育必须摈弃的虚假行为,也是精准扶贫在“滴灌管道”上必须严加防范的弊端。有鉴于此,转作风、下基层、下到最穷村,要以组建下派驻村扶贫工作队为平台,作出硬性制度安排,让所有下基层工作队转为驻村扶贫工作队,把最强的干部派到最穷的地方,用中国基层中最难的扶贫来规范党员干部真下、真转、真锻炼,是推进具有中国特色的精准扶贫与密切联系群众的现实选择。到贫困地区去,到基层去,到群众中去,用一流的扶贫业绩成就精彩的人生,回报伟大的祖国。

   

  三、专项扶贫资金分配必须加快适应精准扶贫

   

  手记:过去,多数地方长期按照GDP、财政收入、人平纯收入、贫困人口数、扶贫成效五种权重,分配中央下拨的专项财政扶贫资金。这是传统的只到片、不到户或只到县、不到村的分配办法。新阶段扶贫开发的目标任务不同了,扶贫开发的方式也在改变,特别是精准扶贫的全面推行,专项财政扶贫资金分配必须废除与精准到户没有任何关系的GDP、县财政收入、整体农民人均纯收入等权重指标。扶贫资金如何象三农补贴那样,从分配的源头上转向直拨到户?这是精准导制,是扶贫开发的指挥棒,需要引起足够重视,尽快实施改革。

   

  坚持扶贫到户的人说,没有扶到贫困户的扶贫资金,原则上就不叫扶贫;但主张不到户的人提出,因为穷人缺技术、缺能力,靠自身经营难以脱贫。后者的观点,不能成为将投入穷人的钱转投大户、企业的借口,而是在资金分配的源头上长期延用“不可到户”拨付办法,是人为因素、主观意图改变了扶贫资金的性质。为什么民政部门的低保资金很精准,全部、直接到了低保户;扶贫部门的“雨露计划”也由过去到培训学校改为直拨到人,等等,其中一个很重要的办法就是“直接”二字,为的是防止中间环节盘剥、侵占穷人的资金。有人总结,任何资金只要经过“二传手”,就免不了“跑冒滴漏”。以扶贫的名义投入的产业扶贫资金,仅带了极有限的贫困户,大量的、本属于穷人的、白花花的“银子”流进了富人和企业的口袋,从本质上说是扶富不扶贫。对此潜规则,有些官员之所以视而不见,并非不明其中个理,而是部门利益、个人政绩作祟。中央25号文件第一条第(四)款指出:“要增强资金使用的针对性和实效性,项目资金要到村到户,切实使资金直接用于扶贫对象。”10月31日至11月2日,国务院扶贫办党组书记、主任刘永富率调研组在宁德市调研扶贫开发工作时强调,打好扶贫攻坚战,要切实把“精准扶贫”作为关键和重中之重,加强资金整合,严格资金管理,确保每一分钱都用到贫困群众身上。遵循这一精神,要改革过去人为意断的做法,必须在资金分配的源头上、机制上作出硬性规定。针对产业扶贫到户难的实际,积极探索将国家拨付的扶贫资金转为贫困户的个人资本,作为入股工商企业、专业合作社、能人大户的股本金,由贫民变股民,按股分红或保底分利,分享由扶贫资金投入经营所带来的红利,提高贫困人口的参与度、稳定增收度、长远受益度,确立贫困户拥有扶贫资金的主体地位,从体制、制度上,规制扶贫资金的属性,维护贫困户的合法权益。以此原则类推其它扶贫项目,如小额扶贫贷款,可将扶贫资金作为贫困户的担保资金向银行借贷;贫困村互助资金发放,可将扶贫资金作为贫困户的入社资本金;即使是难度最大的易地扶贫搬迁,也要彻底废除硬性下达搬迁指标和让穷人搬不起的有限补贴资金,导致基层为完成搬迁指标、为考评得高分,而长期出现的“搬富难搬贫”的政绩怪象。要规定搬一户所需资金数额,实行有多少钱搬多少户的“真贫搬迁”,不需贫困户自筹资金,全部由政府扶贫出资,确保搬迁的是真正的贫困户。

   

  四、解决扶贫宗旨问题永远在路上

   

  感悟:纵观全国各地,精准扶贫要转变一个长达近30年的惯性思维和模式,有许多方面需要改革创新,尤其是“谁去扶贫、扶谁的贫、怎么扶贫” 的宗旨问题,在一些人的思想深处尚未得到根本解决。目前各地正在打造各类扶贫品牌,但“精准扶贫”这个总品牌仍未完全立起来,或打造得不够高大、威严,不能起到引领、统领其它品牌的地位和作用。究其深层次原因,一是用扶贫资金搞普惠性扶农,均贫、简单,人人有份,少数贫困农民间接受益,多数农户从中得利,基层工作好做,特别是村干部非常受用;加之过去在扶贫到户上一直左右摇摆:先是给牛、给羊到户,不久牛羊没了;接着拨款到大户,但大户并未带多少贫困户;如今有些单位探索扶贫股份化,效益到户。以上三个阶段的到户机制,都需要通过实践检验方显扶贫本色。二是扶贫要更多地推行特惠制的办法,这是不容置疑的。但贫困户基础差、底子薄,脱贫难度大,很难显示政绩,领导和上级考核的是结果,基本未考核是否扶到了真正的穷人。如同市场逐利,人是“逐政绩”的,概莫能外。于是扶“农”的显绩就被拉过来,变成了扶“贫”的成效,所以考评看的都是“路边绩”、“景边村”,都是95分以上,脱贫人数是可大可小、完全成了个别领导把控的筹码,“虚功”就取代了“精准”。扶贫“失真”的关键在于“失根”,不能内化于心怎能外化于行?上述现象集中到一点:扶贫要树立什么样的核心价值观,这是开发式扶贫的灵魂。“一切为了贫困的父老乡亲”,就一定要精准到户,真心扶贫;如果为了个人政绩,必然拉大旗作虎皮,以扶贫的名义邀功、请赏、逐官。长此下去,我们就真的难以向人民交待,向历史交待,最终也难以向自己的良心交待。

   

  精准扶贫要坚定不移地推行下去,绝不能因为工作难度大、制约因素多而动摇。1、持续性。大凡初入扶贫系统者,开始都会坚持真扶贫、扶真贫的立场,因为“为贫者来、干扶贫事”是职业道德,尤其是扶贫办一把手、分管扶贫的上级领导,都会秉承这一再浅显不过的道理。但干的时间长一点,他们就会发现,要真准扶贫,会受到许多方面的制约和影响,有的甚至要顶着有关方面的压力,代表弱势群体说话和维护他们的权益并非易事。慢慢地,有些人的职业操守就会在真与虚的搏弈中磨得圆滑灵活,精准扶贫能否持续坚持下来,是对每位扶贫人的大考。2、艰巨性。广东“双到”实践说明一个道理,市场条件下,普遍经济增长可以带动贫困地区,但不会自动向贫困村、贫困户倾斜,越是经济快速发展,越要关注发展的不平衡。有人说,精准扶贫有三难:一是要叫停28年普惠式扶贫的惯性思维,并非一朝一夕之功,特惠式扶贫落实难;二是行业部门利益壁垒森严,将扶贫资金配套给他们容易,反之则难;三是官员逐名、逐绩的本能决定,要在弱势领域彰显政绩很难。鉴于精准扶贫的艰巨性、反复性,对此必须作出整体布局和长期安排,做到反复警醒,永久秉持。3、真实性。精准的本质是求真、务实。扶贫工作具有专一性,专款只能专用,不应在穷人专有的扶贫权益上赋予更多“政治需要”“国际形象影响”等,不为名而用,而为真扶贫。“扶谁”、“怎么扶”容易受主观意识左右,首先要在扶贫系统澄清真与假、精与虚、农与贫、普惠与特惠、到片与到户、到县与到村等界限,统一好“思想”这一源头总开关,旗帜鲜明、毫不动摇地坚持中央25号文件关于“资金直接用于扶贫对象”的立场,做到到户到人。精准扶贫的核心是坚持贫困户的主体地位。所有扶贫政策措施都应惠及真正的贫困人口,包括精神的、物资的,始终坚持以人为本、以穷人为本,这样扶贫才有“准星”。

  当前,在全国力推精准扶贫的大好形势下,扶贫开发格局已经发生了许多根本变化。例如,新10年扶贫开发纲要的“两不愁”(吃、穿),在前10年纲要实施中已经基本解决,而“三保障”(学、医、住房)是新阶段扶贫的重点,其中“学”又摆在首位。让贫困户的孩子有学上,成为有知识、有文化、有技能的一代,事关扶贫开发的未来。雨露计划是精准扶贫到户到人、提高自我发展能力的有效手段。但在一些关键环节仍需解放思想,创新机制,突破瓶颈。有人描述“不上学一辈子穷,一上学马上穷。”阻断贫困代际传递,能否根据当地的财力,将贫困户子女的义务教育扩大到6(小学初中六年)+3(高中三年)?雨露计划要特别瞄准贫困家庭未能升学的初、高中毕业生(简称“两后生”),和完不成学业的贫困大学生,给他们“直补”,向他们发放贴息贷款或生活补助,通过职业和学历教育,使其掌握技能,提高素质,切实“拔穷根”。过去针对贫困农民工的转移就业培训,经过近10年的市场分化,目前已发生了很大变化。当年就业难,现在用工荒。一个贴墙的泥瓦工,只要跟着老一代家乡师傅干上一段时间就可以上手了,年薪可达10万元,很多贫困民工只需跟着熟练工现场训练即可上岗干活,无需再坐在大课堂搞培训。他们说,多坐一天就耽误一天打工赚钱。农业部门的“阳光工程”都招不到人了,何况“雨露计划”。所以,面对新形势必须抓紧转向,不要以扶贫培训的名义,再为那些“培训基地”投入扶贫资金了。建议此笔资金全部转为支持“两后生”和在校贫困大学生。对于农村实用技术扶贫培训,也要针对“老人农业”和产业化扶贫项目,以乡土能人和农民专业合作社为依托,把培训搬到田间地头、生产车间、加工现场,再也不能在会议室里搞“假大空”了。