当前的位置:  首页  >> 减贫与发展研究  >> 2014年第二期

创新农业经营主体 赋予农民应有权益

发布时间:2015-05-04 来源:减贫与发展 阅读次数:

邓 道 坤


  伴随“四化”同步,中国乡村正经历一场更为深刻的改革和转型。加快构建新型农业经营体系,成为这场改革的重点、难点、又一个转折点。

  这是继联产承包责任制后30多年的沉积、探寻、提炼和勃发,既是生产关系的再调整,也是生产力的再发展,是发展现代农业的必然,也是农民致富奔小康的路径。为此,我作了一些调查研究,同基层干部、农民、业主进行了一些交流,学习了一些文件,深深地思虑着这一重大改革。

  何谓新型农业经营主体?党的十八届三中全会明确指出:坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。并明确要求:要扶持发展新型农业经营主体,赋予农民更多权利和利益,大力发展农业社会化服务组织,积极稳妥推进农村土地制度、农业支持保护体系、城乡要素平等交换等方面的改革。我领会,这一精神的核心是要确立农民在新型农业经营主体中的主体地位,让农民得到应有的权益,让农民分享到改革的红利,让农民稳定地过上生活宽裕的日子。

  近几年来,各类农业生产经营主体在湖北发展很快,成为农村发展新的亮点,为农业发展注入了新的活力,为农民增收提供了新的途径,为农村建设跃上新台阶显示出强大的生命力。同时我们也要看到,“三农”走到今天,取得的成绩比任何时候都大,面临的难题比任何时候都多,改革比任何时候都困难。我们要从理论的层面,宏观的高度上,从农村近期、长远的发展,农民近期、长远的利益上,审时度势,把握好这一新生事物,推动这场变革健康发展。

  一、发展新型农业经营主体,必须有利于加强农业基础地位

  发展新型农业经营主体,也是农村农地制度的改革,即为“土地集体所有,农户自营”的模式逐步转变为“集体所有,农户自营,合作社经营,企业化经营”的多种模式。而这种转变,工商资本起着重要作用。而工商资本总是以赢利为目的,所以要特别重视农业的基础地位,注重把握好三个方面:

  第一,面对“双重影响”,农业基础地位不能动摇。工商资本进入农业具有“双重影响”。一方面,拓宽了农业融资渠道,缓解了农业发展的资金瓶颈,改变了分散的小农个体经营模式,拉动了农民外出打工,解决了因打工出现的土地撂荒问题,促进了农村分工分业,加速了农业产业化进程。另一方面,工商资本凭借自身优势占据农业主导地位,就不可避免地产生“挤出效应”的负面影响。比如,规模性的资本下乡,势必炒作抬升地价,调减种粮面积,挤压种粮利润,导制土地“非粮化”、“非农化”,直接关乎国家粮食安全和农产品有效供给。同时,不规范或违规的土地流转,过长的流转周期,势必冲击以家庭为基础的农村土地双层经营体制,导制失地农民增多,拉大贫富差距,动摇农村农业的基础地位。时下,尽管大批农民外出打工、转移就业,但他们的户籍还在老家,遇到风险的退路在老家,绝大多数农村人口仍然生活在农村。因此,农民是社会结构的基础阶层没有变;尽管农村生产生活条件不断改善,但农民实现小康仍是全面建成小康社会的重点、难点问题没有变;我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,“三农”问题仍然是关系中华民族伟大复兴的根本问题没有变。农业,务农之本,国家之本,发展新型农业经营主体绝不能动摇这个基础。

  第二,规模经营无论怎么扩大,家庭承包经营的形式不能改变。农业要现代化,种田必须规模化、标准化,这也是解决“谁来种田、怎样种田”的现实选择。但这种规模化应该是从农村生产条件、自然条件、种植习惯出发,面向市场的宏观区域布局,是优势主导产业的规模化,而不是追求户均种植或单位种植的规模化。提倡“大基地、小业主”,主要是在家庭或单位的微观层面,把农民组织起来,按照“优良品种统一、种植方式统一、质量标准统一、操作程序统一” 的要求,适度规模化、专业化生产。多大才算适度?有人按照“在家种田”与“外出打工”等同收入水平对种田规模进行了测算,这种“适度”在中国南方一般为一个农户家庭耕种60亩左右的田地为宜,在北方可能100亩左右为宜,前提又是农业专业服务的社会化。如从湖北实际情况出发,可以选择合理、适度的区间。国内外的先进经验、我国解放以来60多年的农村土地改革演变的实践告诉我们,整体而言,以户为单元的家庭承包经营,现在是、将来也是农业最基本的经营形式,这是我国农村的现实选择,是广大农民的根本依靠,一定要守住现有土地承包关系这个底线。如果大量工商资本(业主)成为各类农业经营主体,成千上万亩土地流向工商资本(业主),流转周期几十年,让成千上万农民失去土地,仅靠为工商业主打工挣钱,这种农业经营体制改革值得商榷。

  第三,土地不管怎么流转,主营农业的性质不能异位。土地是农民的命根子,是农村生产关系中最核心的要素,也是发展现代农业的最基本条件。发展新型农业经营主体,实行土地流转,且不能把农村集体经营组织改垮了,不能把农业耕地改少了,不能把粮食生产给改滑坡了,不能把农民权益损害了。围绕这“四个不能”,土地流转既要适度规模,更要注重组织农民进入现代农业产业体系,切实把握好三点:一是流转对象,最好是在集体经营组织的成员中进行,让职业农民、农业行家领头发展各类专业合作社,鼓励农民专业合作社组织农户间进行多种形式的流转,实现连片开发,做大做强农业产业,提高农业效益;二是当前社会闲散资本规模很大,寻找投资盈利者众多,要防止在土地流转过程中改变农业经营性质。工商资本(业主)扶持农业产业,欢迎!开发农村荒山、荒坡、荒地、荒水及闲置土地,鼓励!进入农村“跑马买地”,绝不允许!包括质地较好的山场、林地也不能搞“一锤子买卖”!过去的“老三农”朋友告诉我,许多老板到农村搞开发,改变了“农”字性质。拿到地的工商企业,很多没有发展农副产品,有的美其名曰搞设施农业、休闲农业,最后却休(修)成了商品房。上世纪六、七十年代修的农业灌溉水库,山青水秀,被工商资本(业主)看中了,买下来,搞起了“游”和“庄”,水库功能异化了,抗起旱来还要找工商资本(业主)。三是合理确定土地流转时限。一般情况下,土地流转期限不宜太长,不能一次性以低价将农民土地长期流转出去,使企业与农户变成买卖关系,侵害了农民的合法权益。最好根据产业特点,流转协议几年一签,给农民最大的自主权、收益权和发展权,从制度上保障农地的性质,巩固农业的基础地位。

  二、发展新型农业经营主体,必须有利于巩固农民的主体地位

  1978年的农村改革,之所以能够极大调动农民种田积极性,关键在于给农民松绑,还权于民,确立农民的主体地位,让农民受益。36年后的今天,推进农村改革,同样面临“为了谁”、“谁之主”、“谁受益”的时代叩问。

  解剖两类发展主体有助于辩析农民主体与城市工商资本的关系。

  一类是自主开发与股份经营的宝塔村。宝塔村位于通城县城郊区,过去相对贫困,40多年来,全村几千亩土地在城镇建设中被征用,当前除山地外,只剩70亩的耕地。1988年武汉大学毕业的黎锦林,在上海打拼多年一举成为亿万富帅。为了父亲“让全村老乡过上好日子”的嘱托,毅然回村任党支部书记。带领全体村民8年拼搏,先后办起了三个工业企业、一个科技产业园,年利税超过亿元,成为远近闻名的富裕村。在村企做工的村民月工资3100-3500元,年底另有分红;村民住房、村内基础设施、公共服务、休闲健身等已超过了县城居民区的条件,1600名村民过上了比城里人还要好的日子。

  该村发生的巨变,带头人黎锦林功不可没。他立足于全体村民致富的情怀,让全体村民成为经营主体(股民),让改革红利、发展成果惠及村民,才是时代的最强音,农村改革的主旋律。像宝塔一样的村,在湖北拥有一批,他们的改革方向、发展方向值得学习。

  另一类是工商资本入农主体。一家年产值超过2亿元的外省工商老板,2012年举资3500万元进入湖北某一山区县农村,在两个乡镇获得土地660亩,其中买断270亩,租赁390亩,种植花卉苗木和景观树。土地买入价为3万元/亩,并颁发《国有土地权证》,拥有私人产权。租地价格100元/亩.年,租期30年,租金一次性付清。两项合计,买地、租地总投资927万元。这些土地涉及20多家农户和原乡村集体所有的林地、山地以及原国营茶场用地。这位工商业主既从农民手中获得土地,又从农民那里买进大树。一棵大树买价1万元,培植二年出售为2万元以上,老板每年获纯利600万元以上。其丰厚利润却与20多家农民没有关系,与乡、村、原国营茶场职工(实际也为农民)没有关系,与地方财政税收的增加也没有多大关系。土地出售后的20户农民,10人参与打工,一月20天,一天120元。这种“固化”农民收入的形式,过日子可以,想富裕起来“没门”。

  分析上述两个农业经营主体,可得出如下结论:1、如果将大批土地低价出卖和长期流转,即把农民赖以生存的权益流到了工商资本(业主)手中,本来作为主体的农民,就异化成附属,成为工商资本(业主)的“打工仔”,或者被排斥在主体经营之外——无论是近期或长远想农民收入翻番、过上好日子均难实现。2、如果农民土地作为资本入股,让农民平等参与经营,既能获取打工收入,又能参加分红,使农民“离地不失地、离地不失权”,其主体地位就会始终掌握在广大农民自己的手中——这不是一家一户的个体,而是全村、全乡、全县乃至全国农民的整体性主体,最终集合成国家新型农业经营体系。这是农民的大利益,也是国家的大战略。

  因此,发展新型农业经营主体,要特别注重赋予农民应有的权益,在稳定家庭承包经营制度的基础上,通过创新农业生产组织方式,以农民为主发展现代农业,使农民真正成为建设主体和受益主体,使农业发展过程成为农民增收致富奔小康的过程。当然,这并不是说不需要引进和培育龙头企业,而是要高度重视和充分发挥他们的带动作用,“引进”的目的在于“带动”而不是“代替”,绝不能只讲招商引资、土地流转,而偏废以家庭经营为基础的双层经营体制。

  有鉴于此,要着力引导工商资本(业主)进入农民干不了或干不好的关键环节,包括从事为农民主体服务的产前、产中、产后各个环节,以及粮食和经济作物种植、畜牧养殖各个环节。在确立农民主体地位的前提下,把城里的资金、人才、技术引进农村,同农村的资源、资产、劳动力结合成利益共同体,形成新的生产力、新的发展、新的跨越。

  三、发展新型农业经营主体,必须有利于农民增收

  30多年前家庭联产承包经营,首先解决的是全国人民吃饭问题;当下农村经营体制改革,首推的是农民增收致富,这是发展新型农业经营主体的落脚点,也是衡量改革成功与否的试金石。

  (一)“两卖”让农民走上了脱贫增收之路。纵观农村改革开放30多年来的历程,农民能够逐渐富起来,实际是得益于改革给农民能够“两卖”的权力:一是废除计划经济统派购制度,农民能够自主出卖自己生产的农副产品,随着农副产品产量、质量、价格的提高,农民收入逐步增加。二是随着城乡二元结构的打破与城乡通开的实施,农民能够按照自己的意愿进城就业打工,增加收入。“两卖”,让农民过上了“吃饱饭、有钱花”的好日子;“两卖”,让农户盖起了小楼房;“两卖”,让少数农村精英们当上了“大小老板”;“两卖”,让湖北农民人均纯收入跃上了8866元的新台阶。“两卖”功不可没,“两卖”成为农村面貌巨变、农民走上小康之路的重要推手。有人感慨:这是市场经济条件下,新的农业经营主体适应生产力发展的最有效形式。

  (二)土地承包经营的深化催生了农民增收新格局。市场是逐利的,由于农业比较效益低,所以农民说,“一年种它几亩田,不如打工干几天”。为此,大量农民洗脚上岸,进城打工,留下老人种田。老人的农业、留守的农村,催生了新一轮“钱从哪里挣,田由谁来种”的再求索。于是,许多地方通过引进业主,租赁、流转农民土地,农民的收入也拓宽到固定的土地租金、在工商老板的企业或基地打工创收、国家惠农政策的补贴,应该说,这是农民增收的“加法”。然而,工商资本(业主)进入农村的目的是盈利,他们通过兼并、流转,建设千亩甚至上万亩农业产业园区,产业发展的巨大收益和白花花的“银子”流进了业主的口袋,大富了业主。而流转土地的农民,不能随着产业效率的提高而获得不断增长的收益,农民的土地经营权被一次性以低价长期流转后,也失去了长期持续增收的依托。如此这样,农民再靠“两卖”和固化、低廉的土地租金以及打工的收入,人平纯收入很难实现中央提出翻一番的目标。长此下去,社会上收入差距、贫富差距将会进一步拉大,社会问题将会不断增多。所以,农民增收的速度必须由“加法”变为“乘法”,其途径就是深化农村土地制度改革,“强化承包权,放活经营权”,把资产变为资本,为农民获得财产性收入提供制度保障。

  (三)土地确权登记为农民长效增收、长久增收开辟新路径。随着工业化、城镇化进程加快,农村青壮年大规模向城镇或二、三产业转移,目前主要有三种情况:一是通过打工已在城市稳定就业、安家,不再依靠土地,愿意流转出土地,此类人数占比不大;二是在城里打工尚能满足生活需要,但不能稳定就业,既想流出土地,又怕失去土地,此类人为多数;三是打工、种田两兼顾,多为“男工女耕”或“子工父耕”,或农闲时打工、农忙时回乡种田,此类人数是主体。现在40岁、50岁的人,甚至现在30岁进城如果最终失败的人,再过20、30年打工打不动了,年纪大了就要返乡。从这个意义上说,在相当长一个时期,土地是大多数农民经营性收入之本,财产性收入之源,甚至是未来30年终老乡里的养老送终之金。党的十八届三中全会决定赋予农民更多的权利和利益,土地是最大的权益和最显著的增收保值资本。一名浙江工商老板流转湖北某一山区县的山地种植白茶,回销到浙江。所在镇镇委书记经过算帐,种一亩白茶年纯利润1万元以上,该山地流转了3000亩,年纯利3000万元,与流转出土地(50元/亩、期限50年)的6个村的农民没有关系,政府还给老板每亩反补1000元。廉价的土地和廉价的劳动力帮助老板赚到了大钱。当问及农民的想法时,他们说:“是政府说了算,我们也不清楚,有50元比没有要好。”说明农民对土地权属并不清楚,地方政府也认识到了这种方式的后遗症。他们告诉我,现在土地流转到工商业主手里缺乏法律制度,一旦经营上出了问题,老板拍屁股走人,流转的土地被破坏,无法再复种,又没复耕费用保障,风险全由农民负担。当下应认真开展土地承包经营权确权登记、颁证工作,理清权属关系,农户可以选择确地确权,也可以选择确股确权,包括农村集体用地、资产股权,牢牢守住现有土地承包关系稳定这个底线。作为执政者,要摈弃“引入就是政绩”的观念,规范“资本入农”落地前的审查备案制,加强土地流转的法律法规建设,完善把关、监控机制,用制度约束投资者的行为,为农民稳定增收、持续增收保驾护航。

  四、发展新型农业经营主体,必须有利于国家支持政策发挥更大效益

  国家每年对农业的支持力度很大,财政支农资金超过7000亿元,农民人平达到200元左右。政策性补贴是政府亮明支持何类农业经营主体的立场和态度,一定要把握好导向,解决好“如何支持农民种田”问题。

  (一)在补贴对象上,要坚持农业财政性资金主要支持农民、农村专业合作组织以及发挥带动作用明显的企业(业主)。有些龙头企业(工商资本),国家扶持其发展的初衷是为了解决农产品买难卖难问题,保护农民利益和保障市场供给。但大量补贴进入企业后,他们仍以低价或压价的手段从农民手中收购农产品,形成了工商资本(业主)与农民竞争的态势。有的工商资本(业主)“两头吃”,上“吃”国家的,下“吃”农民的,“肥”了自己,最后吃亏的是农民。要防止财政性资金项目直接安排给流转土地后的业主项目,使其产生的效益由业主独享,而流转出土地的农户不能分享;要防止财政资金安排给对农民没有带动作用的业主,进而与农民形成竞争。

  (二)在支持方式上,要实行先建后补、以奖代补,推行民办公助,引导农民增加生产投入,促进构建新型农业经营体系。尤其要把农村专业合作组织作为财政支农的重要载体和平台,落实完善项目对接政策,将符合条件的支农项目,交给农村专业合作组织等新型农业经营主体实施或运行管理。注重创新补贴形式,调整完善农业补贴制度,切实提高政策补贴的精准度和导向性,提高支农资金使用效益。

  (三)在资产权属上,要构建财政资金投入形成新型农村生产经营主体的资产,成为实现农业现代化的先进手段,而不能成为增强工商资本(业主)剥夺农民权益的条件。目前留在农村从事农业生产的农民群体,他们是建设农业现代化和实现农业现代化的生力军,是名副其实的农民,是强化农业基础为国家作贡献的农民,既是发展主体,又是受益主体,也是国家政策应该支持保护的主体。政府要成为“亲近农民”、始终站在农民主体立场上的人民政府,而绝不能成为“亲近资本”、给工商业主入农以“超国民待遇”、进行政府高额补贴的“同盟”,防止工商业主的逐利引发对农民利益的挤压和剥夺。要建立完善财政支持政策与农民利益对接机制,通过合同、协议、承诺等方式,将财政投入转化为农民专业合作组织、农民生产主体的资产和资本,实行民有、民管、民受益的管理运行机制,使国家支持形成的资产和服务能力,农民能分享、得实惠,增强其参与市场经济、发展现代农业的能力。

  作者介绍:

  邓道坤同志先后担任过湖北省人民政府常务副省长、湖北省委副书记、湖北省人大常委会常务副主任。他曾长期在基层工作,数十年来,与农村、农业、农民有着深厚的情结,始终关爱着农民,关心着农村,效力于农业。

  邓道坤同志勤于学习,善于总结,敢于创新,尤其是在“三农”工作方面,很有研究,很有建树,是全国知名的“三农”研究专家。他从领导岗位退下来后,仍然不辞辛苦地率领湖北“三农”研究会和湖北省扶贫开发协会的老同志和专家学者,深入基层调查研究,为省委、省政府谋划“三农”和扶贫工作提供了很多具有真知灼见的调研报告和决策参考。他写的很多文章在国家主流报刊上发表,所撰写的《中国梦,农民“十盼”》,在《人民日报》发表后,被多家报纸和90多家网站转载;所著的《求索——三农研究》于今年元月出版面世后,受到社会各界的一致好评,已产生着广泛的影响。

  编者手记:

  本期特别推出邓道坤同志《创新农业经营主体 赋予农民应有权益》一文。乍一看来,可能有人认为,此文与扶贫开发的关联不大。但当你细细研读文之内容,深深思考当下精准扶贫,你就会慢慢地悟出:从农业主体,到农民主体,再到贫穷弱体,其路径还很漫长,关联实在太大了!这是因为,“贫”农是“农民”中的更弱群体,农民的“大河”有水,“贫”农的“小河”可满,农民的“大河”无水,“贫”农的“小河”就干。从这个意义上说,“农民”整体强则“贫”农脱贫快,反之,如“农民”整体地位弱化,其中的“贫”农则更弱。

  比如,文中的观点之一,资本是逐利的,当它盯上乡村土地后,就要防止其侵占农民的主体地位,损害农民的应有权益;同理,作为穷人应得的扶贫资金,其优惠性不亚于土地的利润,当它进县到村后,在“户户都沾点光”的趋动下,很容易被全村农户平均化分配,从而将扶“贫”资金异化为扶“农”资金。农村农户之间的逐利尚且如此,何况老板资本下乡后的逐利趋向!有鉴如此,如果农民的权益被侵占,其中对穷人的伤害就会更盛,而且他们还没有话语权。

  如何破解这一市场逐利条件下的难题?文中提出,最有效的办法是把土地变成资本,资金本变成股份,入股分红,长期受益,这是保护和体现农民主体地位的最有效形式。以此联想到扶贫资金,为了使其不被逐利谋利者盯住、侵占、异化,仅靠行政号召、主观推动是难以奏效的,也不可能从根本上解决问题,必须由“人”治转向“法”治,用规章管制。参照文中观点,扶贫资金要精准到户到人,也可以采取把扶贫资金交给贫困户,以贫困户的名义入股企业或大户,将扶贫资金变成穷人的股本,投向企业或大户,参与管理和分红,变短期投入为长期受益,变政府的扶贫款为入股的资本金。现在看来,此种模式不失为精准扶贫到户到人的一种好形式,它能充分体现贫困人口的主体地位。

  该文从创新农业经营主体的视角,为精准扶贫提供了很有价值的思考和借鉴,值得深研之,校仿之。我们期待更多的到户到人的扶贫形式,为新阶段精准扶贫加力!

  编辑:洪绍华