当前的位置:  首页  >> 减贫与发展研究  >> 2014年第二期

精准扶贫:800万贫困人口的拳拳之盼

——湖北省第五届“三农”论坛关于真扶贫扶真贫论点述要

发布时间:2015-05-04 来源:减贫与发展 阅读次数:

洪 绍 华

   

  按语:

  湖北省人民政府扶贫开发办公室主任杨朝中2014年3月31日批示:洪绍华同志的文章很值得我们扶贫系统仍在岗履职的同仁们研读,他提出了需要我们全面深化扶贫开发体制机制改革的系列问题。“不识庐山真面目,只缘身在此山中”。我们需要来一次更为深刻的思想解放,猛烈地向我们自己的顽固观念与行为模式开炮。“一切为了贫困的父老乡亲”,我们还有什么私利不能抛弃呢?不改革死路一条!不为贫困的父老乡亲,扶贫办就没有存在的价值!一切寄望于以扶贫谋一己私利的人们,就不要进入扶贫系统,我们扶贫部门要真正成为贫困父老乡亲的代言者和服务部。

                             

  一年一次、一次一个主题的湖北省“三农”论坛,去年的主题是扶贫——“为了800万农村贫困人口”。出席论坛的有来自省内外100多位领导、专家学者、全省扶贫战线、农办系统和涉农(扶贫)企业家。包括全国人大常委、原湖北省委书记罗清泉,湖北省政府有关领导,湖北省“三农”问题研究会、省扶贫开发协会的原省老领导邓道坤、贾天增、胡永继,国务院扶贫办党组成员蒋晓华,中国扶贫开发协会副会长黄祖绍,中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵,华中师范大学减贫与乡村治理研究中心主任陆汉文,华中科技大学(中国.南方)减贫与发展研究院有关研究人员。他们有的作主旨报告,有的作专题演讲,湖北省扶贫办、三个市州、两个企业代表分别作大会发言。代表们还现场参观了两个扶贫示范点。

  此次论坛集中演讲和现场观摩虽然只有两天时间,但围绕“为了800万农村贫困人口”这一主题,参与者却精心准备了半年之久。开坛之前,他们均选择各自研究方向,深入扶贫一线,进山进村进户,用脚丈量贫困,用心感悟扶贫,掌握了大量的第一手资料,获取了许多源于高山低湖的真情实感,从不同的侧面、视角,提交了60篇扶贫论文。

  参加论坛的许多同志说,很长时间没有听到如此来自高堂和田野的“高见”了,阅读湖北扶贫这部大书,走近湖北800万农村贫困人口,设身处地理解和感受他们的贫困人生,不仅是湖北省委省政府最难最重的民生大事,也是全省农办、扶贫办系统必须做好的理论功课,更是所有扶贫爱心人士应该深切关注、关心的时代课题。

  这次论坛时过数月,特别是新一届国务院扶贫领导小组会议后,笔者就中央作出的精准扶贫的部署,再次向有关论坛参与单位和专家学者进行了回访和探询,他们据此进一步提出了不少真知灼见。

  综合前后的互动与交流,现将论坛关于真扶贫、扶真贫的论点、建议摘述如下:

  一、扶贫开发“重中之重”的定位是这次论坛热议的话题——从“三农”中单列出贫困农户,是精准扶贫的要义所在

     为什么将“为了800万农村贫困人口”确定作为这次论坛的主题,与会者围绕“两个重中之重”纷纷提出辨析和见解,从而对“三农”工作是当前整个工作的重中之重,在贫困地区扶贫工作又是“三农”工作的重中之重的定位,有了更深刻的认识。大家经过更加深入的研讨,形成了如下共识:“三农”包括农村贫困人口,如果把当今社会分为高收入、中等收入、低收入三个层级,“贫困农民”则是“三农”中的最后一个层级,是“短板”中的“短板”。就“三农”而言,优惠政策到了田间地头就算“扶农”了;而就贫困户而言,他们首先是农民,同时又是贫困农民,如果扶贫政策项目只到了农村、农民而未到贫困户,那就是用扶贫款项扶了“农”,而农民中绝大多数并非贫困农民。所以,不是“贫困的三农”(整体),而是“三农中的贫困”(个体);不能以“扶农”代替“扶贫”,针对贫困户的扶贫款项不能在“三农”工作中被淹没、被平均化。否则,中央就没有单设扶贫款、成立扶贫办的必要。以此类推,水、电、路、文、教、医等领域,不是在贫困村的所有投入都是扶贫,如修路:据调查,部分地区扶贫款项进村后出现“三个80%”,即80%的扶贫款用于基础设施,基础设施的80%用于修路,80%的贫困人口没有得到专项专门扶持。而修通一条进村路,全村人受益包括该村的贫困户,但贫困户与家有“农用车”的“富裕户”、有“摩托车”的“中等户”比较,受益的比例可以忽略不计。这是交通部门应该倾斜的扶贫义务,但却在修全村人的路中,独掏了穷人的“腰包”(用的是扶贫款)。有人提供了一句民间打油诗:“穷村老板1000万(打工创业致富户口在村),十个村民穷光蛋,平均下来算一算,个个都有上100万”。有鉴于此,第五届“三农”论坛把湖北“三农”中的800万贫困人口突出出来,作为此次论坛的主题,专论“扶贫开发”,意在理清扶贫与扶农的关系,重在解决当前扶贫的“三难”问题,即到片容易到村难,到村容易到户难,到农户容易到贫困户难。说到底,最终最难的是“精准扶到贫困户”!有的同志说,难中之难是“扶贫到户最后一道门”。

  二、“一切为了贫困的父老乡亲”,是提“一般理念”,还是提“核心价值观”——扶贫回归到初衷和本源,这是事关精准扶贫的宗旨问题

     有的同志谈到,精准扶贫需要扶贫价值观的支撑。几年前,湖北省人大法工委主任在接受扶贫立法采访时,首次提出“一切为了贫困的父老乡亲”,并见诸于主流媒体,反响强烈。一个扶贫职能部门在回应赋予这句话何种命题时,曾经历过思想观的碰撞:一种观点认为,不能提得太高,最多提“扶贫理念”,即对这一事理的念头(想法、思想),多指一般的“意向”、“观念”。另一种观点认为,这句话具有深刻的精神内涵,要将其命名为“扶贫核心价值观”,即真扶贫、扶真贫的一切行为,归结于其最大的核心价值是什么,是扶贫职能部门、扶贫个人对待穷人行为准则的主流意识和思想主导,它在价值评判上首先表现出的是否“一切为了贫困的父老乡亲”?真假如否映照出长期以来人们对待穷人怎么看、怎们帮、怎么扶的宗旨问题。与会者认为,“真扶贫”失语的关键在于失根,不能内化于心怎能外化于行?一个扶贫职能部门竟不敢提扶贫核心价值观,其它部门就可想而知了!针对当下一些追逐声色犬马、物欲横流、好大喜功的人群,理直气壮地提“扶贫核心价值观”显得格外重要和急迫,中央适时提出精准扶贫,是实事求是的穷人情怀。秉持“一切为了800万农村贫困人口”的行为取向和“穷人至上”价值追求,应该成为精准扶贫的源头开关,公民社会的传统美德,部门遵循的德行善政。我们不再左顾右盼,我们需要凝聚共识,形成一种政治立场的定位,一种精神内在的统一,一种乐善好施的自律,一种物质与思想双重推动的持守。“一切为了贫困的父老乡亲”,就要在精准扶贫中心里念着穷人,把穷人的利益举过头顶,这是社会主义核心价值观在精准扶贫中的具体体现,是一项需要全社会共同参与的民生工程,必须永续恒常地倡导、培育、践行,努力构建经得起时间和历史检验的善行和人格精神的扶贫正能量。

  三、“精准扶贫”体现了中国特色扶贫开发实践——扶贫历程一步步走向本真,进化的最终结果是“真扶贫”、“扶真贫”

     提出“精准扶贫”,实质是倡导真扶贫,这是相对于虚假扶贫而言的。与会代表认为,之所以反复提及这个悖论,是因为经过27年大规模有组织的扶贫开发以来,这一善政逐渐被有的单位赋予了一定的部门功利色彩和个人邀功逐官的成分,直接异化颠覆着扶贫初衷和底线,迫切需要提上论坛辩析的议程。国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会成员、中国人民大学贫困问题研究中心主任汪三贵教授指出:“当前农村主要扶贫项目如整村推进、劳动力培训转移、产业化扶贫等,有效地减少了贫困地区与其他地区的区域差距,但贫困区域内部的贫富差距会进一步拉大。因为,这些扶贫资金项目在实施过程中都存在瞄准偏差,受益和受益多的主要是贫困社区中的中等收入户和高收入户(富裕户),只有很少比例处于深度贫困的农户能够从扶贫项目中受益。”党的十八大以后,国务院新一届扶贫领导小组第一次全体会议首次提出“精准扶贫”,这是我国现阶段扶贫开发的重大创新。2013年11月3日习近平总书记到武陵山湘西调研扶贫攻坚,他表示,扶贫要实事求是,要精准扶贫,切忌喊口号(2013年11月3日新华社“新华视点”报道)。党的十八届三中全会后全国扶贫工作会议全面部署建立“精准扶贫”机制,切中时弊,非常重要。与会代表一致认为,越是穷人越没有话语权,象扶贫款这样优惠的资金,想得到的人就越多,越是边缘化的地区和人群,越能被逐利逐官的部门和官员利用,导致扶贫出现许多虚假和扶不到真贫的现象。大家建议,一定要认真学习习总书记关于精准扶贫的指示,学习国务院副总理汪洋关于“扶贫开发方式要由‘大水漫灌’到‘精准滴灌’的转变”的讲话精神,未来扶贫政策的瞄准层次,应集中在贫困农户这一层,有必要开发更多的瞄准农户的扶贫项目,尤其是针对处于深度贫困的农户。在当前宏观到片、微观到村的扶贫攻坚战中,“普惠制”瞄准片区扶贫的制度设计,要更多地运用“特惠制”瞄准真正的贫困户,包括教育、医疗、信贷、产业等多维度的全面干预,让扶贫款项扶到真正的穷人。只有这样,片区攻坚才能在缩小区域差距的同时,缩小贫困地区内部的贫富差距,攻坚才能攻到“真坚”,扶贫亦能扶到“真贫”。

  四、精准扶贫要在最久、最难的贫困领域取得实质性突破——专项扶贫全力做好一件事:易地扶贫搬迁

     论坛在分析“800万农村贫困人口”的重点和难点时指出:最艰、最难、最后走出贫困的,一定是现在仍然居住在深山老林、低湖库岛、一方水土难养一方人、世世代代凭自身力量不能改变生存条件的特困户。这些地方,大多是革命老区中心地带,当年革命党人最能保护自己、打击敌人的区域,同时多为森林、湿地、生态保护区。许多同志说,解放65年了,精准扶贫于情于理都应该优先安排这部分人尽快走出贫困。湖北从2004年启动易地扶贫搬迁,以有关部门的自我统计和报告,至2012年,8年搬迁了9万户37万人。专项扶贫资金的投入,2004年开始每户补助4000元,近两年增加到每户补助8000元。据有关部门测算,从高山、低湖搬到山下或路边建房,目前每平方米成本700元左右,一户面积以80—100平方米计算,需要6—7万元。这对于一贫如洗的特困户而言,即使扶贫款补到1万元,也只能“望‘搬’兴叹”,拱手让出搬迁指标给搬得起的户。专家们以此推断,过去已经易地扶贫搬迁的,要么搬迁的绝大部分不是最穷的特困户,要么上报的数据有水份。大家指出,如果不改变这种扶贫搬迁方式,再搬迁8年,最后遗留在偏远山区、湖区、库区的,仍然是无钱、无力、无话语权的特困户。当前,特别是在城镇化进程中,如何让地处高山偏远、生存生态恶劣的特困户尽快搬迁脱贫,共享改革开放成果,至今尚未真正破题。为此建议,宁可搬迁户数少很多,一定要集中扶贫资金搬迁真正的特困户。全省每年专项扶贫资金约10亿元,需要通过系列制度创新,确保重点用于搬迁这些脱贫难度最大的特困户。这是一项沉甸甸的政治责任和良心债,各地要将它列为书记县长的“一号工程”,作为贫中之贫、贫中之特贫的“最难民生工程”,纳入各地城镇化规划和进程中,确保搬迁的特困户进城镇、进园区、进中心村,避免二次搬迁。对零散、偏远、生存条件恶劣的自然湾、组,要创造条件,实施整体搬迁。对无力搬迁的特困户,实行差别式扶持,提高建房补助标准,或补助政策叠加,或动员社会“一对一”帮扶等,确保富裕户、一般户、特困户整体搬得出,稳得住,能致富,加快解决长期累积的深度贫困问题。

  五、精准扶贫要在“市场起决定作用”下精准导制——夯实产业扶贫和农民增收这一造血基础,作出真扶贫、真帮带的制度安排和硬性约束

     产业扶贫在扶贫系统已推行20余年了,有成绩,带动了面上农户;有遗憾,惠及贫困户的比例很低。参加论坛的华中师范大学减贫与乡村治理研究中心主任、国家片区扶贫攻坚规划参与者陆汉文在论坛上(2013年5月)提出,片区扶贫攻坚,领导关注的仍然是GDP,扶贫政绩考核的也是GDP,大额扶贫款投向企业和老板,他们能否真的扶贫,对扶贫到户是一个挑战。2014年元月初,陆汉文在接受人民日报记者采访时说:“调研发现,由于扶贫瞄准机制不健全,一些扶贫项目存在能人受益多,贫困户受益少、甚至靠边站的现象,这使减贫成效大打折扣”(人民日报2014年1月4日)。专家们认为,“产业扶贫”不同于“产业化”,它的本质属性是“扶贫”。市场决定产业,但市场不相信眼泪——它是逐利的;产业扶贫离不开企业和老板,他们也是逐利的——只有自身“强”才能减穷人“贫”;政府以GDP论英雄,同样是逐利的——凭经济政绩升官论赏。据人民日报2014年1月4日报道,贵州省荔波县朝阳镇获批3个产业扶贫项目(大鯢养殖),使用扶贫款400万元,惠及5位合作社成员,其中4位不是贫困户,只能眼睁睁地“被富人掏了腰包”。专家们指出,当今国际“新公共理论”已形成一个基本共识:“政府是为弱势群体而设的。”政府一肩挑两头(企业、贫困户),“市场决定”挑战“政府作为”,在“市场配置”与“政治管理”之间,扶贫需要政府用好“有形手”指挥棒,制定精细规则,多为弱势说话,多实施有效干预,变过去“扶贫资金跟着产业走”为“扶贫资金跟着穷人走,穷人跟着产业走”,确保产业扶贫资金与所带贫困户之间的对接机制可跟踪,可考评,可问责,可操控。以湖北为例,每年有近30亿元扶贫贴息贷款可投入产业开发,这是政府直接拿在手上的扶贫资金,如果真正通过产业扶贫直接用于扶贫对象的扶持,将是一户一人实现增收脱贫的根本出路。

  六、长期有效地实施精准扶贫——扶贫监督问政是篇大文章,做得好大有可为

     弱势群体因无话语权,贫困户很难就扶贫问题参与问询访谈,因信息等不对称,甚至极少有贫困户上访维权。与会代表们说,目前我们获得的扶贫信息主要来自有关职能部门与宣传部门的新闻发布会、媒体上发表的年度报告等,实际上是没有受众和群众参与的、单方面由党委政府部门发布的扶贫信息,多为本部门与提问记者合作的“表扬与自我表扬”,给人一种“自说自话”、“虚夸浮报”的印象,或者是相关方面为有关部门“抬轿子”的“你好我好大家好”,很多数字是糊弄人的,扶贫督办问政很难实现由少数人把控走向公众关切。为了改变这一现象,代表们特别推崇2013全国人大、湖北省、武汉市三级扶贫问政:一是2013年12月27日上午,十二届全国人大常委会第六次会议,结合审议国务院关于农村扶贫开发工作情况报告,进行专题询问。全国人大常委会10名委员就当前扶贫重大问题分别提出询问,并多次追问,国家8部委负责人一一回答询问,交流充分,气氛热烈(2013年12月28日《人民日报》),为全国扶贫问政树立了榜样。二是2013年11月10日湖北省纪委主办的《五厅局“一把手”赶考电视问政》现场直播,电视曝光暗访短片《一个贫困县的扶贫款“打水漂”谁买单》,现场“行风评议团”成员质询发问,让全省广大观众看到扶贫办主任回答的真诚和解决问题的决心。三是2013年9月25日武汉市人大常委会主办的《改善老区生产生活条件专题询问会》全程电视直播,市委书记、市人大主任和市人大常委会全体组成人员、部分人大代表、老区基层干部、群众代表,当场询问市直25个职能部门“一把手”“改善老区生产生活条件”等热点话题。提问席上的连续发问“一针见血”;应询席上“一把手”被问得“直冒汗”、“坐不住”;场外千家万户村民、市民守在电视机前看实时直播。论坛专家们指出,这种麻辣问政很好、很精彩,扶贫和老区这难那难,现场一“问”就“不难”;许多过去长时间未落实的问题,现场一“询”就“落地”。以此举一反三,以上三种问政形式的现实意义和导向价值在于:责任到位,难事不难。类似这样的扶贫监督,摈弃了过去惯用“评功摆好”的潜规则,问询者及现场播放的暗访视频,坚持以问题为导向,以问责为手段,公开、阳光、“真枪实弹”,他们是穷人的代言人,为穷人奔与走、鼓与呼,将扶贫和老区工作纳入了法制问询的范畴,置于全社会广大人民群众的监督之中。湖北省委省政府出台了一系列扶贫政策措施,并向有关部门分解了责任,省人大颁布了扶贫和老区两个条例,这些都是最好的“上方宝剑”,我们一定要站在穷人的立场上,代表穷人的根本利益,改进扶贫督办方式,改革扶贫政绩考核办法,创新扶贫项目验收评估规则,用好用足督办考评的指挥棒,不以GDP论英雄,不让不实数据误导,不给虚假扶贫者升官加爵,不能搞问归问、评归评、不处理的“稻草人”式问责,引导贫困地区干部真正把心思放在扶真贫、真扶贫上来,倒逼各级机关细化扶贫责任,建立问责追责和惩罚机制,克服“政策流于形式、形式大于内容、政绩强于实效”的弊端。专家们说,扶贫就要求真、较真,只要“来真的”、“来硬的”,虚的、假的就难有市场,权力就很难“以扶贫的名义”寻租,长此以往,真正的穷人脱贫就“真”的有指望了。

  七、精准扶贫直接冲击诸多原有固化模式——破解扶贫机制体制障碍的唯一出路在于深化改革

     专家们指出,我国扶贫从救济式到开发式走过37年(1949至1986年);从开发扶贫到精准扶贫历经27年(1986至2013年);党的十八大以后,民生为本、城乡均等、贫富差距、收入分配等再一次为扶贫工作赋予了很多新的内涵,这是中国扶贫的历史性进步。面对新形势、新任务,扶贫开发要砥砺前行,需要转变近30年的惯性思维和破除一系列机制体制障碍。一是精准贫困识别。穷人的“娘家”是各级扶贫办、更是各级党委政府,但长期以来,这个“娘家”并未搞清自己的家庭成员到底有多少,分布在哪里,这是当下扶贫的尴尬。现公布的农村贫困人口数据,基本上由基层上报且严重失真,有一个县上报的贫困发生率达到90%,扶贫与统计部门公布的贫困人口数据长期出现“两张皮”现象一直没有很好解决。精准识别需要以改革的精神,求真的态度,建立精准识别信息平台,自下而上地系统推进。二是精准资金分配。据《中国扶贫开发年鉴》(2012)记载,湖北财政扶贫资金“43111因素分配法”(即分钱按贫困人口数占4成,农民人平收入占3成,人均GDP占1成,人均财政收入占1成,扶贫绩效占1成),5个因素和所占权重,绝大部分单以收入界定贫困,与新阶段“两不愁、三保障”减贫目标没有关系,与科、教、文、医等多维贫困成因没有关联,却引导了县以下虚报、瞒报。另有对贫困县的专项转移支付,多少年不变的定数,穷人从来未听说过,更谈不上享用了,但它是扶贫资金,计入扶贫政绩,却引发了“争贫困县帽子”、“跑部钱进”现象的发生。三是精准信息发布。在市场经济条件下,在“人穷话(志)短”的背景下,很难听到来自穷人的真声,扶贫信息发布和社会公开监督如何区别其它新闻发布模式,实行“负面清单”制度,从一味的“表扬与自我表扬”转向善意的“批评与自我批评”——政府扶贫款(不同于社会捐赠)督办落实应大于表彰激励,因为这是还债,是补短,更需要率真善政,这方面还有很多新的制度安排没有跟上。四是精准考核验收。扶贫绩效评估和考核,如何从“所辖二级单位评估”、“本系统评估”的体制内“自我评估”,转向“背靠背”的扶贫对象评估、随机抽取的社会第三方评估,有些扶贫行规甚至是扶贫政策法规,为跳出“部门圈子”也可交给社会第三方起草,真正代表穷人利益,扎实、真实参与验收、考评和政策制订,以提高对穷人和社会负责的公信力和公平度,这方面,目前还未做到位。五是精准资源整合。新阶段800万贫困乡亲的脱贫问题,已由单一的资金投入扩展到党、政、工、农、兵、学、商等方方面面,其资金、物资、产业、技术、信息、人力、公共服务等,分布在发改、财政、水、电、路、文、教、卫等许多部门,这些可以说都是强势部门,一个小小的扶贫办很难拉动“整合扶贫”这辆“大车”,在跨部门、跨区域大整合、大协调方面,扶贫系统有很多职能和功能问题值得探讨,等等。上述这些现实问题,件件涉及机制、体制,处处关联部门利益、行业利益、甚至个人利益,唯有深化改革,才能破冰前行。但目前多数“一看二慢三通过”,扶贫改革没有放开手脚,惯性思维土壤比较深厚。大家一致认为,扶贫改革已到了爬坡过坎的敏感期,我们不能再等,不能再提一些空泛的原则要求,而要拿出具体方案和实施细则,把精准扶贫的改革设计整合成一揽子政策措施,一件一件地规制,一项一项地闯关夺隘,一步一个脚印地抓好贯彻落实。

  代表们说,800万贫困人口是动态的,再过5年、10年,可能又会出现一个新的扶贫数据,附在这个数据上的贫困成因又将发生变化。好在这次“三农”论坛为探讨贫困问题搭建了一个新的平台,大家表示,要以此次论坛为契机,加强互动交流,加大理论研讨,力促扶贫工作与时俱进,不断取得改革创新的丰硕成果。

   

  作者系华中科技大学(中国.南方)减贫与发展研究院副院长、教授