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产业发展与扶贫的关键环节和支持重点

——以世界银行六期扶贫项目区主要农业产业为例*

发布时间:2015-05-04 来源:减贫与发展 阅读次数:

 陆汉文


一、导言

  2012年,中国政府与世界银行确定开展第六期贷款扶贫项目——“贫困片区产业扶贫试点示范项目”。项目区包含乌蒙山片区的四川省凉山彝族自治州的美姑县、金阳县、布拖县、昭觉县和泸州市的古蔺县、叙永县,贵州省毕节市的大方县、织金县和遵义市的赤水县、习水县、桐梓县等11县,六盘山片区的甘肃省天水市的张家川县、武威市的古浪县、定西市的通渭县、陇西县、渭源县、岷县、安定区、临洮县、庆阳市的环县、华池县、正宁县、合水县、临夏回族自治州的东乡县、永靖县、平凉市的庄浪县、静宁县等16县。贷款扶贫项目拟重点支持马铃薯、林果、中药材和畜禽养殖等特色产业发展,促进当地农户脱贫增收。本研究拟对项目区产业发展(主要是项目区拟重点支持的若干农业产业)对策进行初步探讨,主要涉及两个问题:其一是产业如何做大做强?其二是产业如何惠农扶贫?

  本研究选择从全产业链的角度和利益相关者的角度展开具体分析。

  1.全产业链分析。在现代市场经济条件下,农业产业的发展状况及其惠农扶贫效果归根结底是由市场决定的。因此,有必要对农产品产前、产中、产后的关键环节和重点领域进行考察,关注产业做大做强的关键影响因素和产业收益在产业链条中的分配状况。本报告主要关注点包括农产品销售市场与物流、农用物资供给和农业科技服务、农民组织化、政府作用等。

  2.利益相关者分析。在对产业链进行分析时,本报告把利益相关者(包括农户、合作社、企业、中介、政府等)分析作为一种基本方法。本研究假定,利益相关者的参与状况和冲突、合作关系是影响产业做大做强和产业惠农扶贫的关键。

  二、农业产业发展壮大和惠农扶贫对策的一般分析

  (一)市场和产业链意识

  1.从全产业链角度规划和扶持农业产业发展。缺乏产业链意识是以往产业扶贫工作中存在的一个缺陷。在市场经济条件下,产业发展各环节相互影响。有必要把市场信息与销售体系、加工包装与现代物流、种养及其技术服务、育种与农资生产供应、金融服务等环节纳入农业产业规划和扶持范围。

  2.着眼于农业产业的专业化和集聚发展。分工和专业化是做大做强农业产业的必由之路,通过专业化提高产业发展水平、效益并促进农业产业各环节深度分工并相互依存,促进产业集群的形成。产业集群的形成可以有效降低产业发展各环节的成本,促进并提高农产品附加值和延伸效益,既是农业产业发展壮大的重要标志,也是农业产业惠农扶贫的有力支撑。

  3.重视销售体系在产业链中的龙头作用。在产业链中,销售体系处于关键位置。只要农产品的销售问题解决了,其运输、生产、加工、科技服务等其他环节的问题都可迎刃而解。以往的产业扶贫在生产环节用力较多,而在销售环节用力不够。应该把销售体系及其能力建设作为产业规划的切入点和产业扶贫工作的重点。

  (二)农民组织化及农户、合作社、龙头企业以及中介等市场主体之间的关系

  1.关注农民组织化的多种形态。农民组织化具有多种不同途径和形式,其具体形态首先取决于农业产业发展壮大的需要。产业属性和发展水平不同,有助于产业发展壮大的组织化形式也可能不同。农户+企业、农户+基地+企业、农户+合作社+企业、农户+合作社、普通农户+大户等组织形式,在不同农产品的产业化发展实践中或者同一产业发展的不同阶段常常各有用武之地,都是农民组织化的有效形态。简单强调和推行一种普遍实施的组织化形式有其不妥。

  2.认识农民组织化的带动力量和各种市场主体的作用。在我国当前市场经济体制下,农民的市场化、社会化是其组织化的前提。龙头企业、合作社、大户、经纪人均可以在农民市场化、社会化和组织化中发挥重要作用,不能简单认为孰优孰劣。产品标准化能够带来的附加值越大,龙头企业带动型农民组织化的竞争力就越强。对于那些生产劳动难以标准化管理和评估的农产品来说,大规模企业化生产相对于大户作坊式生产来说,不一定更具优势,因而不一定存在淘汰后者的趋势。在现有的农民专业合作社法律法规框架下,完全由小农户平等合作组建而成的合作社发展起来困难较多,即使有政府的扶持也不容易凑效。对于贫困地区来说,大户、经纪人、小商小贩是带动产业发展和市场化的重要力量乃至主要力量,也可以视为带动农民市场化、社会化和组织化的重要力量。

  3.把提高产业发展效率摆在合作社发展的优先位置。在政府对合作社支持政策的激励下,龙头企业和大户领办合作社是合作社组建和发展的主要途径。龙头企业和大户为适应市场需要而领办的合作社能够做大并且能够做到龙头企业、大户与普通农户的共赢。对于有些合作社完全是为谋求国家资金和政策扶持而组建的,不具有合作经济方面的价值,这种合作社常常沦为企业、大户的工具,不是真正的合作社。以扶贫为首要目标但效率低下的合作社发展起来很困难,甚至根本就难以持续发展。地方政府应该避免盲目推行合作社的做法,应该顺应市场经济和合作社发展规律扶持农民专业合作社的组建与发展。

  (三)科学技术的作用

  1.科学技术是提高农业产业发展水平的有力工具。农业科技是提高农产品质量和单位面积(投入)产量最重要的途径,是提高农产品精深加工水平的重要支撑,也是促进农产业发展与资源、环境相协调的重要途径。相对而言,对于劳动具有较高替代性的那一类农业科技,其惠农扶贫的效果要差一些。

  2.正确选择农业科技的供给途径。公益性农业科技和市场化农业科技均具有很大发展空间。究竟采取哪一种发展途径,要视发展阶段而定。在产业发展早期,主要靠公益性农业科技,当产业规模壮大以后,市场化农业科技能够快速发展起来。外部性较突出的农业科技,要走由政府支持的公益性农业科技发展道路。

  (四)政府如何支持产业发展和产业扶贫

  1.认识和遵循市场规律。加强对市场经济的认识,按市场经济规律办事。围绕帮助解决贫困地区产业发展面临的资本、人才、技术、管理、基础设施等困难,促进产业做大做强。围绕改变贫困人口在市场经济中所处的边缘位置,促进产业扶贫利贫。

  2.处理好做大做强农业产业与推进农业产业惠农扶贫之间的关系。对于产业发展基础特别薄弱的地区来说,要把做大做强摆在优先位置,产业做大做强了,能够通过涓滴效应、示范带动等多种机制惠农扶贫。大户、经纪人、龙头企业等缺乏是贫困片区产业发展面临的普遍困难,也是解决贫困片区农产品销售市场问题的要害。政府不应吝啬对龙头企业、大户和经纪人的扶持,不应认为这种扶持和扶贫开发宗旨不一致,关键在于探索建立普通农户特别是贫困农户参与收益的利益联接机制。对于产业基础特别薄弱的地区来说,尤其要将对大户、经纪人、龙头企业等的扶持作为突破各种障碍的关键。

  3.科学确定农业产业做大做强的扶持重点。沿着产业链条,深入分析把握产业发展的薄弱环节。从突破产业链瓶颈处着眼,确定政府扶持的重点。企业家的作用,是政府无法替代的。可以考虑通过吸引和支持贫困片区外流人才(特别是企业家)回乡投资兴业,支持西部贫困地区的大户、经纪人、小商小贩转变为企业家的形式,解决西部地区企业家短缺问题。也可考虑通过支持东部地区相关农业产业化龙头企业参与西部贫困地区产业发展的形式,解决西部地区企业家短缺的问题。

  4.科学确定农业产业惠农扶贫的扶持重点。政府加大对农业的投入,加强相关各领域的补贴,是推进农业产业惠农扶贫的重要保障。可以通过补助产业设施建设、融资补贴、农业保险、培训补贴等途径,扶持贫困农户参与产业发展。在合作社发展的进程中,在保障合作社效率的前提下,可以通过扶持措施促进普通农户特别是贫困农户更积极、深入地参与合作社,进而更好地分享合作社创造的效益。劳动密集型农产品的生产具有惠农扶贫的天然属性,特别是难以标准化评估劳动质量和产品质量的农产品,更具有惠农扶贫的特点。对于这种类型的农产品,加强对农业科技研发、服务的支持,进而通过农业科技应用来提高产量与质量,是促进该产业惠农扶贫的重要途径。对处于底层的那些贫困农户来说(仅讨论有劳动能力的贫困农户),政府支持开展针对性的能力建设,是推动这些农户参与产业发展、分享产业化收益的基本途径。但这个过程较为缓慢,有必要制定具体规划并引进第三方组织(如社会专业组织或社会工作者)。

  三、项目区特色产业发展壮大和惠农扶贫对策的专门分析

  项目区拟支持发展的特色产业较多,但主要集中在马铃薯、林果(包括苹果、柑橘、核桃)、中药材(包括党参、当归、黄芪、石斛等)、畜禽养殖等四方面。这里结合项目区实际情况就这些产业的发展壮大和惠农扶贫策略加以专门讨论。

  (一)马铃薯

  1.乌蒙山片区(主要是凉山州)。该片区社会发育滞后,贫困表现为文化贫困。产业扶贫示范试点工作的重点是培育经济意识、营造产业发展氛围。由此出发,建议把对各种能人(小商小贩、潜在大户、经纪人)的扶持作为马铃薯等种植业发展的切入点和突破口,能力建设、科技服务、金融扶持等均先行瞄准能人,通过能人改造贫困文化,带动区域农业产业发展。

  2.六盘山片区。该片区马铃薯产业已经具有相当规模,工作重点是提高产量和销售价格、促进产业集群形成。就提高产量而言,重点是科技研发与应用,包括育种和良种推广、先进种植(田间管理、施肥、防病等)技术的推广应用。就提高销售价格来说,重点是促进精深加工、仓储物流和终端消费市场的拓展。此外,通过组建合作社降低生产和流通成本,通过产业集聚发展创造延伸效益也具有重大意义,特别是科技创新在短期内难以预期的情况下,此方面的工作更显得重要。要支持大户、经纪人、龙头企业领办合作社,加大扶持贫困户加入合作社的力度。要大力支持产业集群的形成,通过产业集聚降低信息、技术等成本和提高销售价格、延伸产业链条、增加就业机会。

  (二)林果

  1.柑橘(乌蒙山片区)。工作重点是建立强化鲜果的快捷销售体系。加强对龙头企业(特别是流通企业)、小商小贩、经纪人的扶持,建设产地批发市场,改善运输、仓储和物流条件。此外,要加强病虫害防治、品种改良等环节的科技推广应用和标准统一,合作社可以在这方面发挥重要作用。在前述两方面的工作基础之上,可进一步考虑加强品牌建设。

  2.核桃(乌蒙山片区)。工作重点是提高种植水平和扩大种植面积。就提高种植水平来说,一是要加强农业科技研发和服务,研发、推广适合当地条件的高产高质品种;二是要加强对农户的技术宣传和培训,使农户能够掌握高水平种植技术(如嫁接技术等)。就扩大种植面积来讲,主要是帮助改善生产条件,提供种苗补贴和开辟幼苗期增收渠道。扩大种植面积能够带来规模效益和聚集效益,有助于促进提高种植水平,同时也是改善销售渠道的有效途径。

  2.苹果(六盘山片区)。工作重点主要是苹果产业如何与资源环境相协调。苹果产业经济效益较好,富民效果突出,项目区内凡适合种植苹果的地区,均可考虑扶持农户特别是贫困农户调整种植结构,扩大苹果种植面积。但是,苹果属于高耗水农业。对于干旱缺水和水土流失特别严重的六盘山区,如何推进节水制度和技术创新与采纳是个关键。若选择苹果作为该地区产业扶贫试点示范,可考虑把节水制度、技术作为试点示范重点。此外,以品牌建设为核心,提升育苗、种植技术、包装仓储、销售等环节水平,也是需要重视的工作。

  (三)中药材

  工作重点有两个:一是提升品质;二是建设品牌。不同于大宗农产品,中药材的市场需求量和市场价格的可塑性很大。品质和品牌是决定需求量和市场价格的关键因素。若品质和品牌上去了,可以实现销售量和销售价格的同时上升。

  关于提升品质:一是加强育种,改良品种;二是加强生产环节的统一管理(肥料、农药、采摘标准等);三是提高加工水平。

  关于建设品牌:可以由地方政府和龙头企业合作,建设地域性品牌和企业品牌。

  提升品质是建设品牌的基础,建设品牌是提升品质的根本保障。地方政府、龙头企业、合作社在这两项工作中起着决定性作用。

  (四)畜禽养殖

  畜禽(主要是肉牛和羊)养殖要达到扶贫富民目标,一个总的趋势是提高单个农户的养殖规模。换言之,单位养殖数量的畜禽的销售价格和利润是很难提升的,甚至存在下降的趋势,只有把数量做上去了,形成规模效益,这个产业才有利可图。由此出发,项目区畜禽养殖业应该把以下几项工作作为重点:

  一是注重培育、引进龙头企业。龙头企业是推动规模化养殖的重要力量。龙头企业主要在繁育、屠宰、冷藏、销售等技术或资本密集型的生产环节发挥作用,农户则在常规饲养等劳动密集型环节发挥作用。两者优势互补,可有效提高农户饲养规模。

  二是加大对农户的扶持和保护力度。扶持主要包括对圈舍、标准化养殖小区的建设进行补贴等方面。保护主要包括支持农户和龙头企业建立有助于减少农户规模化养殖风险的合作关系,以及建立健全政策性养殖业保险体系。

  三是支持发展饲料产业。通过饲料产业发展,提高规模化养殖的保障能力,延伸畜禽养殖业链条。

  四、简要结语

  贫困地区产业发展与产业扶贫首先要处理好发展和扶贫的关系,产业发展是产业扶贫的前提。市场和产业链、不同市场主体的关系、科技应用、政府职能是产业发展与扶贫需要把握好的四个关键环节,政府相关政策要围绕这些关键环节展开,并以认识、顺应和利用市场规律为前提。然而,贫困地区产业扶贫最容易出现的问题恰恰是政府不能或缺乏积极性去认识和顺应市场规律,致使大量产业扶贫资源的配置因不符合市场规律而无法实现预期目标。解决这个问题,仅仅在政府和市场两种力量、机制的关系中做文章,存在很多盲点和难以突破的障碍。应通过购买公共服务等渠道,引入第三方力量,构建政府、市场、社会相协调的大扶贫格局,是政府有效推进贫困地区产业发展和扶贫的根本出路。

   

   

  (作者系华中师范大学减贫与乡村治理研究中心教授

  社会学院博士生导师)



  本研究是国务院扶贫办外资项目管理中心“贫困片区产业发展现状与对策研究”项目的终期成果之一,此次发表有删减。该项目下的相关研讨会和吴建平、邓维杰、尹作丰、陈永福等专家的专题研究报告为本研究提供了思想源泉,特致以衷心感谢!