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在保留原始与传创特色的前提下开发建设边远贫困村

发布时间:2015-05-04 来源:减贫与发展 阅读次数:

    

   

     一、引言

  随着扶贫开发的深入推进,国家对边境地区、省际连片贫困地区,先后制定专门规划,出台专项支持政策,加快解决脱贫与发展问题。国家从宏观层面致力于解决境域性、省际性的贫困落后问题,而解决县域内的边远贫困村的脱贫与发展问题,则是地方党委政府、特别是县级党委政府的责任。但在几十年的扶贫开发工作中,无论是国家级贫困县还是省级贫困县,对边远贫困村的开发建设重视不够,支持政策太少,导致这些村与发达地区农村的发展差距持续扩大,即使与所在县的中心地带村、公路沿线村相比也存在着较大的发展差距。集中表现在:基础设施建设落后,特色产业发展滞后,社会配套及公共服务不足,村民行路难、饮水难、上学难、就医难、购物难、通讯难、增收难等问题均不同程度的存在。据调查,目前在国家级及省级贫困县中,这类村要占到县域行政村总数的20%以上。在国家推进精准扶贫的今天,应该得到各级党委政府的高度重视,应将边远贫困村的开发建设、脱贫致富奔小康提到重要议事日程,摆到扶贫开发工作重中之重的位置,进行专题研究,拿出切实措施,帮助村民群众过上与时代相接近的美好生活。

  二、边远村贫困落后的内在原因与外部影响

  边远村贫困落后的内在原因就是边远。这些村地处边界,山大人稀,远离交通主干道,远离城镇,远离政治中心、经济中心、文化中心、信息中心。如果用梯度推进和圈级辐射原理来解释,则事物总是由此及彼、由近及远、由中心向外围地推移发展着,边远村的贫困落后与发展滞后似乎是客观自然的现象。像道路建设,总是由县城一步一步地向外延伸,最后通达的是边远村;经济建设,总是优先布局在交通、信息、文化、人才集中的地区,反过来,经济越发达的地区,其交通、信息、文化、人才更优越、更现代。这种解释既有正确的一面,又有缺憾的一面。自然规律和经济规律必须遵从,但不能用“马太效应”去对待扶贫济困工作。人是可以主观能动地去改造自然、改造社会,推动某一事物的跨越式发展。如一项政策的调整、一个产业的布局,就有可能改变边远村乃至贫困地区的面貌。

  外部影响反映在对边远贫困村的摄取较多,而政策支持不够。计划经济时代过度砍伐当地的森林资源,无偿调度劳动力到外村(乡)从事与自己不相干的公共建设,低价收购和调拨农副土特产品。改革开放与市场经济从根本上改写了中国的历史,而对边远乡村却带来了新的冲击,因教育资源的不均衡,当地村民受教育程度有限,知识技能严重不足,在竞争中总是处于末端地位;同时,分享改革成果又慢人一步,或处在末梢水平、少之又少,包括扶贫政策的分享。

  改变边远村贫困落后面貌是各级党委政府的责任,更应成为扶贫工作的优先任务,但事实并非如此。我国有专项政策支持、有组织、有计划的扶贫开发工作已近30年时间,就一个国家级贫困县来说,仅享受专项扶贫资金累加起来一般都在15亿元左右,但安排到边远贫困村的项目资金既晚又少。离县城近的贫困村、主干道周边的贫困村,在几十年的扶贫开发工作中,分享着各项扶贫及“三农”政策的支持,包括修路、改水、土地治理、村庄整治、扶贫搬迁、危房改造、产业扶贫、信息服务、便民超市等,有的村甚至重复投资、重复建设,享受各种扶持资金少者百万元,多者几百万元甚至千万元以上。而对大多数边远贫困村仅仅表示点意思,甚至成为“被遗望的角落”。资源分配不公就导致边远贫困村长期处于“政策饥饿症”的状态。

  造成这种现象的原因很多。客观上有受“循序渐进、梯度推进”“规律”的解释,有受地理区位限制、投资到边远村“比较效益不高”的说辞,有借“扶持资金量小安排不开”的推脱等。主观上有政绩观的思想支配,有干部晋升制度的导向,有人情投资的成分,有对公共资源不负责任的态度和不计成本的安排,有对边远贫困地区缺乏感情的表现;同时还有边远贫困村信息不对称,干部群众老实,“不哭孩子吃奶少”的影响等,由此导致七难八难问题的长期存在。对过去的事情没有必要过多地讨论与责备,重要的是如何面对现实、深化认识,调整政策、集中解决边远村的问题。目前,从中央的施政方略、政策走向、分配给贫困县扶贫(农)资金规模等方面的情况看,贫困县再没有任何理由不去加快解决边远村的贫困落后问题了。

  三、边远贫困村开发建设的取向

  边远贫困村目前虽然还处在贫困落后的阶段,但它又是待开发的宝地。当你从喧嚣烦躁的城市走进那里的时候,就会被其繁茂的森林植被、清澈的溪流、湛蓝的天空、清新的空气、崎岖的小路、农家的炊烟所吸引,那份古朴宁静自然让你忘记尘世间的烦恼与忧愁,沉浸在对美好未来的徜徉之中。边远贫困村原始在生态环境与耕作方式,落后在基础设施与公共服务,那么又如何看待这种现象呢?

  它是一片净土。可谓“处女之地”,所生产的各种产品纯净天然、不可替代,价值尊贵、众人向往,十分有利于人的健康;没有现代工业污染,有利于可持续发展;森林植被覆盖率高,宜居宜业宜旅。

  它是一张蓝图。可以进行全新规划,全域性的布局安排,便于资源优化配置,便于实施约束性管理。

  它是一个乐园。宜建民俗村、体验园、农家乐、养生堂、养殖场、生态农庄,等等。其天然、绿色、有机、健康等充满着不尽的诱惑。

  湖北省委书记李鸿忠在2013年4月召开的全省区域发展与扶贫攻坚会上说:湖北连片特困地区好比是蒙尘宝石、沾土黄金、深闺美女,价值一旦被发现,开发潜力巨大,前景十分美好。因此,我们不能被眼前的原始和落后蒙蔽了双眼,要用战略的眼光看待边远贫困村这片未曾过度开发的沃土。处在边远贫困村的干部群众,也要有“养在深闺人未识”的自信。开发是必然的,建设务必有度,要用全新的理念和开放的思维迎接开发高潮的到来。

  虽然边远贫困村的开发建设现今缓慢而迟到,但在遵从科学发展观的今天,切忌照搬外来做法,一定要顺应自然规律、经济规律和社会规律,明确取向,划分边界。在不破坏原始生态、保住人文风俗、留下乡愁记忆的前提下,进行科学谋划、一步到位,有序开发、永续利用。特别要认真处理好保护与发展、传统与现代、物质与精神的关系,不管是搞基础建设还是产业开发,都要牢记生态为本、特色之上,杜绝一切不符实际的发展定位、盲目引进和粗制滥造的做法,不得引进“三高”项目,不得变“净土”为“污染地”,坚决避免走“生产——污染——治理”的老路。

  四、边远贫困村开发建设的目标路径与重点

  对边远贫困村的开发建设,其总体目标与基本路径应该是,坚持以人为中心,以优势特色资源为依托,以生态效益为先导,以增加绿色收入和提高生活质量为目的,引领村民走绿色、环保、健康、可持续发展之路。

  边远贫困村的开发建设首先要研究人口的变动情况。改革开放以来,边远贫困村的人口逐步向中心村、中心镇、中小城市转移,这种人口流动状况到了一定程度将会趋于稳定。原因在于,我国人口众多,在自然、社会、市场等多重因素影响下,各自最终总要找到适合自己生存发展的位置。外迁人口腾出了空间,留下了资源,可让不走的人群所分享;那些资源丰富、开发前景比较广阔的边远贫困村,也为资本下乡的投资人所青睐与寻觅。为此,这类村庄仍然会保留合理而适度的人口居住。做出这种分析的目的在于,在以人为中心的开发建设中,需要对可能留存下来的当地居民规模作出预测,对资本下乡等方面的外来人口进行预期分析,从而明确与之相关的发展定位、规划布局、投资兴业,千万不可在资源匮乏、前景不佳、有可能成为“空心化”的村庄去投资开发、制造浪费。

     边远贫困村开发建设的重点应该围绕总体目标与基本路径而思考,并针对预测留存的人口而展开。这里仅就三个系列的重点开发建设任务进行探索研究。

  一是兴致富产业,实现稳定增收。兴业增收是边远贫困村开发建设的第一要务,村民有了比较稳定的收入来源,就能留住人身与稳定人心。边远贫困村的产业发展要有与外界不同的差别化定位,始终坚持生态环保、绿色有机、传创特色,实行宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔、宜旅则旅,有什么优势资源就开发什么特色产品。注重加强主导产业基地培育,大力开发对城镇居民有吸引力的适销产品;注重解决与产品生产加工相对应的资金、技术、市场、物流、分配、组织管理、政策支持等问题,特别要解决好分户经营与规模化发展的矛盾,建立起与市场经济相适应的运行机制与管理体制;注重提升当地村民在产业发展中的主体地位,充分尊重当地群众的合理诉求,保护群众合法利益,以达到产业兴、村民富的目的。

  二是建生态家园,实现安居乐业。理想的生态家园,就是要求当地的原始森林植被得到有效保护,有价值的风土人文得到传承光大,各项基础设施建设与生态环境协调辉映,让村民生活在蓝天白云、青山绿水、宁静舒心、安居乐业的美好生活之中。

  兴建理想的生态家园,首先要做好保护工作。保护原始森林植被和风土人文不遭任何破坏,坚持在保护中开发、在开发中保护,让村庄环境变得更美。其次在规划实施任何基础设施建设中,都要达到与环境友好的目的。包括村组道路建设、改田治地、引水工程、信息工程、工业园区建设等,应该彰显出山水相间的美感文化。其三是村庄建设。它是边远贫困村开发建设中既重要又比较艰难的一件大事。难在怎么对自然外迁后留居而分散的村民,用新的规划引导他们相对集中地建房、集中居住?面临着场地选择、资金筹措、思想工作等项难题。如果把村庄建设得负有乡土风味、现代气息、配套齐全、漂亮美观,就能成为当地的风景线、夜明珠,就能吸引村民安心居住;如果好事没办好、新事不见新、仍然脏乱差,就会失去机会、失去人心、浪费钱财、影响发展。

  在一个农民家庭,当资金积累到一定程度时,最想办的第一件大事就是建新房子。近十几年来,中国农村处于房屋翻新高峰期。但可惜的是,只有少数村庄农家新房建设规划有序、美观漂亮,大多数村严重存在着规划滞后、缺乏指导、错落无序、造型老旧、外墙颜色与山水不相协调,脏乱差现象明显,给美丽乡村建设带来较多的后患。而在边远贫困村,目前村民的新房建设尚处在起步阶段,这就为我们留下了实现目标计划的余地,各地应抓住机会、顺势引导,把安住与乐业、公益化与村镇化有机结合起来,在统一规划布局、提供参考房型、强化公共配套的前提下,组织建设各具特色的新型村庄。如以竹山县为例,在边远村可开发建设四类村庄:生态农作类村庄。较大规模地发展以茶叶、林果、药材、高山蔬菜为主的生态农业,引导村民集中居住,共同参与特色种植业的生产加工。生态养殖类村庄。大力保护与适度开发天然牧草、清水水面与地理性、原生态特色物种,实行猪牛羊禽圈养与散养结合,实施排泄类便的无害化处理,合理有序地组织发展养殖专业村,引导村民依托养殖增收致富。生态旅游类村庄。依托原始资源、风土文化,兴建以观光休闲、民俗活动、农事体验、农家餐饮、健康养生、度假休闲为主的旅游类村庄,引导村民兴旅致富。生态移民类村庄。将居住在濒临水源地、天然林保护地、退耕还林地及大高山人烟稀少地的村民,实施生态移民。根据各村不同情况,或将村民分散迁移到条件相对好的中心村或中心镇,或统一规划建设生态移民小区,相对集中安置,兴办产业,引导集中居住的村民就地就近就业。

  三是创文明新村,实现美满生活。文明新村包罗万象,泛指上面所说的自然环境保护、带有创新性的各项硬件建设留下的文明成果与文化价值。但这里侧重要说的是对边远贫困村的社会发展、社会管理、公共服务、精神文化方面的建设。在此类事业的规划设计与开发建设中,要同样考虑与留居人口和总体目标相适应、同谋划、巧安排。如教育、医疗、文化、民政、物流、信息等事业发展,均应统筹思考、协调推进,以免造成重复投入或后期浪费。同时,要大力强化村民思想观念的转变和素质能力的提升,建立健全新的社会治理制度,丰富村民精神文化生活。

  五、边远贫困村开发建设的行动措施与政策支持

  既然我们已经反思到了对边远贫困村的“遗忘与欠账”问题,那么,反过来就应该对他们高度重视并加倍补偿。

  首先要从统一思想认识入手。要求广大干部务必树立正确的政绩观,结合党的群众路线教育实践活动,深刻反省过去在指导思想上存在的偏差,深刻认识对边远贫困村的亏欠所带来的不良后果,深刻认识边远贫困村的区位特征、潜在价值与开发意义,深刻认识解决边远贫困村问题面临的机遇与挑战,以增强巧用机遇的能力和战胜困难的智慧。

  在机遇方面,党中央、国务院从缩小地区差距、推动均衡发展、加强民族团结、构建和谐社会的战略高度,提出了加大集中连片特困地区扶贫攻坚力度,实行“规划到村、扶贫到户、责任到人”的精准扶贫工作制度,强调不让贫困问题代际传递,限期消除绝对贫困现象,全面建成小康社会。各级地方党委政府也层层出台政策,加大扶贫工作力度,均为边远贫困村的开发建设带来了前所未有的机遇,现已具备条件和能力来集中解决边远贫困村的问题。就竹山县而言,扶贫开展工作正处在扶持政策多、安排项目多、预算资金多、参与部门多、关注领导多的历史最好时期。有专项扶贫政策、秦巴山片区扶贫攻坚政策、“三农”政策、民生保障政策、社会发展政策等多项财政性政策支持,还有南水北调中线工程水源地生态补偿与对口协作支持以及社会扶贫支持等,扶贫开发正向着“最后一公里”的边远地区进发。

  同时,边远贫困村的开发建设所面临的挑战也显而易见。除七难八难问题普遍存在和公共服务普遍不足外,还较严重的存在着建设成本高、村级班子战斗力弱、留守人员发展能力有限、人们的思想观念陈旧等问题,而解决这类问题有时比给钱给物更加重要与吃力。但扶贫的宗旨与任务要求我们哪里最薄弱、哪里最困难、哪里最需要,就要优先解决那里的问题。再难的事情,只要认识上去了,思想统一了,就能找到解决的办法。一名话,加快改变边远村贫困落后面貌已经刻不容缓,又必须坚定不移!

  其二要科学定位与谋划。有关边远贫困村开发建设项目的定位与谋划,上述多有提及与思考,当下贵在行动,最重要的是各级党委政府应把边远贫困村的开发建设进行单列,着手编制专项规划。只要纳入议事日程,只要有了专项规划,并齐心协力抓推进,统筹解决好边远贫困村打基础、管长远的问题就指日可待!

  其三要实施叠加政策支持。对于远离交通要道、远离大中城镇、处于市场“末梢”的边远贫困村来说,依托市场开发建设需要一个较长的培养发育过程。又鉴于边远贫困村长期处于“政策饥饿症”状态,那么,政府就应该弥补欠账,实行叠加政策支持,致力于帮助打牢基础,以迎接市场资本的到来。就一个国家(省)级贫困县来说,应将专项扶贫资金的70%以上安排用于边远贫困村,以此为引领,统筹各行业扶持资金,集中推进边远乡贫困村的开发建设。

  在具体操作上,可将安排用于边远贫困村的专项扶贫资金和各统筹资金编入专项规划,写进政府文件,相对固化扶持资金规模。要坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的运行管理制度。属于行业方面的开发建设项目,如村组道路、安全饮水、土地整理、水利工程、护林造林、危房改造以及各社会事业建设,均交由相应部门安排资金,实行部门负责制;对于“没人管的项目”,如产业开发、扶贫搬迁、整村推进等,使用专项扶贫资金,由扶贫部门填漏补缺;坚持整合使用各类财政性扶贫扶农项目资金,建立健全与之相适应的体制机制,以充分发挥投资效益的最大化。

  其四要加快实施步伐。有了好的规划和政策,还需强有力的组织实施措施。应明确主要领导分管,确定一个权威部门统筹协调,实行跟踪督办问责,与绩效考核相挂钩,跟进务实高效的作风,确保各项工作落实到位。

  六、边远贫困村开发建设的市场准入

  有了梧桐树,金凤自然来。边远贫困村既有原始森林植被、清泉流水人家的环境,低成本的土地与劳动力资源,生产生态有机食品的丰富材料,又配置以政府支持并有待完善的基础条件,相信在不久的将来,会吸引各路淘宝者纷至沓来。但凡事预则立,不预则废。为了这片“净土”的记忆与繁荣,应明确预告各地在迎接资本下乡、开展招商引资之初,就要明确边界,设置一定的准入门槛。

  确保原始物质不受侵犯。如,对原始森林,不许变卖,不许开发,不许入侵;对秀山丽水,不许乱开乱挖、乱填乱建;对古籍民宅,不许乱拆乱毁、打倒重来;等等。划出红线,立地方法规,进行有效控制。

  不引垃圾项目。对边远贫困村的开发建设,不唯GDP,坚持绿色增长、绿色繁荣。当条件具备时,既要大力组织招商引资,吸引外来资本、技术、信息,引进先进思想理念、现代管理制度,又要坚决拒绝垃圾项目及其产品的入侵。凡是对本地资源及生态环境有任何破坏的项目,坚持一个都不引进,永葆青山绿水,让城里人羡慕,为子孙后代生财。对于那些强占资源、圈而不建,毁林开荒、污染环境,缺乏诚信、急功近利,实力不强、与民争利的招商引资项目,应坚决叫停;而对那些真心实意、有利村民,保护环境、绿色发展,循环有机、健康放心,拯救物种、平衡生态,实力雄厚、研发领先的外来项目,应大力鼓励、绿灯放行,确保每个建设项目符合科学发展观的要求。

  多搞股份制经营。牢固树立当地村民的主体地位,确保他们的生存发展权益不受侵犯。当地资源为村民所使用,应引导村民知政策、明法理、维权益。引导村民将所承包的土地山场合理合法的流转,不贱卖、贱租土地及山林资源,对所承包的土地和山林资源,多以股份制形式对接外来资本,参与经营分配。同时,应大力支持龙头企业、专业合作社、种养大户、家庭农场、回归创业人员引领边远贫困村的开发建设。要在政府与社会各方的共同努力下,把边远贫困村建设得美丽富裕,成为当地村民幸福美满、外地人十分向往的生活乐园!

  (作者系湖北省竹山县扶贫办主任)

   

  点评:

   

  本文作者身居基层,善于思考全局性、前瞻性、敏感性、或者被人们遗忘了的问题,这篇作品就是其中的一例。

  在几十年来的扶贫开发工作中,边远贫困村没有得到应有的政策支持,已经是个不争的事实。此文反映的不是某一地区的问题,而是在国定、省定贫困县乃至发达地区一个普遍存在的问题,尽管原因种种,现已到了没有理由不加重视和帮助的时候了。

  党的阳光普照大地,改革成果全民共享,就包括边远贫困乡村。在全面实施精准扶贫的今天,当地党委政府应该把解决边远贫困村的问题提到重要日程,摆到优先位置,扶贫部门应将专项扶贫资金的绝大部分安排用于边远贫困乡村。对于边远贫困村的开发建设方向、目标及实施办法,文章已经讲的比较清晰明白,各地应该为之做出努力并取得实质性效果!

   

   

  (点评人:王忠贤,华科大减贫与发展研究院扶贫监测评估中心主任)