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整合资源 充分发挥涉农项目资金投入效益最大化

发布时间:2015-05-04 来源:减贫与发展 阅读次数:

中共郧县县委 郧县人民政府

   

  郧县位于湖北省西北部,秦岭、大巴山余脉之间,汉江中上游。全县版图面积3863平方公里,耕地60万亩,辖19个乡镇(场)和一个省级经济开发区,347个村(社区),总人口63万人。郧县集山区、库区、老区、贫困地区于一身,是国家南水北调中线工程核心水源区及国家级贫困县。

  近年来,面对涉农项目资金涉及部门多、分散使用、管理不规范、效益不佳的现状,郧县以求是的精神、改革的勇气、认真的态度,全面整合,集中使用,充分发挥涉农项目资金投入效益最大化。

  一、整合涉农项目资金带来了良好效果

  通过一定日途径和方法,将分散在各个部门的涉农项目资金进行整合,集中使用办大事,建设了一批生态产业基地和青曲、鲍峡、樱桃沟等新农村建设示范片区,打造了柳陂等生态移民示范区,完成近3万人的移民内安任务,有力地促进了全县“三农”工作协调发展、城乡建设一体化推进、经济社会全面进步。

  (一)生态产业变“优”。按照产业生态化、生态产业化建设方向,整合产业、扶贫、移民后扶、土地整治等资金7.15亿元(其中财政涉农资金2.95亿元),加快推进标准化产业基地、科技示范园和养殖小区建设。近几年,全县新建生态产业基地12.2万亩。其中,蔬菜3.2万亩、茶叶1.2万亩、中药材2.2万亩、柑橘0.8万亩、核桃1.8万亩、蚕桑1万亩,新建核桃、茶叶、蔬菜、金银花4个千亩高标准科技示范园;新建9个移民养殖小区,项目区种养水平得到明显提升,农民从生态产业中户平增收1150元。通过涉农资金整合使用,支持樱桃沟村发展观光休闲农业,该村现已成为“湖北旅游名村”;建成了柳陂镇挖断岗村至新集镇沿线万亩大棚蔬菜长廊;打造了安阳镇柑橘、柳陂镇蔬菜、鲍峡镇中药材、五峰乡木瓜等四个专业乡镇和土地沟、五道岭、崌峪等一批特色产业专业村。

  (二)示范效应变“大”。按照连片发展、整体推进,突出重点、分类指导的思路,整合移民后扶、水利建设、土地整理、扶贫开发、通村公路、以工代赈等资金21.11亿元(其中财政涉农资金4.21亿元),强力推进柳陂、鲍峡、青曲和子胥湖四个片区连片开发项目建设。累计完成3处河道治理、2处小型农田水利工程、657平方公里小流域综合治理、2万亩土地治理,改扩建农村公路48公里,项目区面貌发生了巨大变化,其示范效应在全县得到了推广与放大。通过项目资金整合使用,柳陂片区完成移土培肥500亩,建房5万平方米、260多户住上乡村别墅,栽风景树1万株、人工造林5000亩,初步形成了“江面碧波荡漾、道路绿树成萌、房屋鳞次栉比、环境舒适宜人、农民幸福安康”的新农村画卷。子胥湖生态新区围绕“现代农业、生态旅游、子胥文化、美丽村庄、城乡一体、宜人宜业”六大主题,流转土地1663亩,建设安置房2.2万平方米,安置居民144户,治理湖岸、护堤2.4公里,新建名优苗木、花卉基地320亩。鲍峡鲍竹路片区按照秦巴民居风情,统一改造商业门面172户、378间,以整村推进方式对112户庭院进行集中改造,对沿线村民门前菜地实施篱笆围扎、旧房涂白,涉及359户、35000平方米,完成路边沟渠、边坡沟坎清理980余处,整治庭院环境1200余户,修建村标11个、公共厕所11座、家庭卫生厕所118个,改造旧厕、猪栏215个,栽植绿化树14种、23万株。青曲片区建成镇福利院、幼儿园、客运站和搬迁安置、镇村交通路网、改造庭院等项目,基础条件得到较大改善。

  (三)村庄环境变“靓”。整合生态移民、扶贫搬迁、以工代赈等资金1.15亿元(其中财政涉农资金0.75亿元),通过开展以“三清、三建、三化、三创”为重点的洁净乡村环境整治活动,绿化庭院6560个,栽植绿化苗木35万株,建花坛2400个,绿化进村道路及主干道公路95条,安装路灯850盏,购置垃圾车8辆、垃圾桶358个,修建垃圾池(屋)82座、配置农户垃圾分类桶330套,聘用卫生保洁员106名,制定村规民约等规章制度112个,实现了农村环境整治、卫生保洁常态化,初步建成茶店樱桃沟、柳陂、鲍峡、青曲等农村环境综合整治示范片区。按照把“农村建得更像农村”的理念,聘请中国绿十字对樱桃沟村和鲍峡片区进行规划设计、统一建设。目前,樱桃沟村建樱桃、草莓等小水果观光园1200亩,改造房屋46户,发展农家乐23个,改造升级村组公路6公里,硬化入户路7公里,农户垃圾实行分类处理、统一收集,樱桃沟现已成为远近闻名的绿色旅游名村;鲍峡片区扎实推进“四化”(绿化、净化、美化、产业化)建设和“五改活动”(改房、改厕、改水、改庭院、改景观),呈现出“山川秀美、田野肥美、邻里和美、生活甜美”的诱人之地。

  (四)生活条件变“好”。以提高农民生活水平、提升幸福指数为目标,整合安全饮水、阳光工程、危房改造等资金1.07亿元(其中财政涉农资金0.63亿元),加大对农村综合服务中心、文化活动室、农家书屋、文化休闲广场、文化长廊及民生项目建设,新建村级综合服务中心16个、文化活动室46个、农家书屋23个、文化广场27处、文化宣传长廊50个、配置健身器材78套,实施民生工程139项、迁移扶贫125户、危房改造7200户,解决了5万人的安全饮水困难问题。深入开展“文明村”、“平安村”、“生态村”和“文明农户”等多种形式的创建评选活动,使村民现代文明的生活方式在逐步养成。目前,项目区85%的村民过上了“娱乐有设施、活动有场所、学习有课堂、休闲有去处”的健康文明新生活,精神面貌普遍向好,幸福指数明显提升,邻里关系亲切和睦。

  (五)综合实力变“强”。2013年,全县实现生产总值75亿元、地方公共财政收入4.98亿元、农民人平纯收入5077元,分别比上年增长15.7%、28.%和13%。郧县主要经济指标的快速增长,取决于方方面面的因素,但与整合资源、用好政策,优化结构、招商引资,城乡一体、统筹发展,坚持不懈、打牢基础关系密切。首先是做实“三农”工作,特别在特色农业基地建设、农产品加工上迈出了较大步伐。近几年,全县特色农业基地面积每年近10万亩的速度发展;2013年的农产品加工收入已达到26亿元,是上年的3.9倍。其二是做大工业产业。规划面积万亩、主要发展与农民脱贫致富关联产业的滨江生态工业园区,正处于强劲的发展势头,园区项目全部建成投产后,可实现年产值200亿元,创利税10亿元。2013年,全县规模以上工业企业创产值132亿元、实现增加值38亿元,分别比上年增长57%和58.3%。其三是做优旅游产业,2013年,全县共接待国内外游客318万人次,实现旅游综合收入17.7亿元,分别比上年增长43.5%和60.7%。2013年外贸出口达到4500万美元。

  二、整合涉农项目资金的路径与做法

  郧县在整合涉农项目资金中主要基于现实的选择和发展的需要。进入“十二五”以来,郧县迎来了国家实施秦巴山片区连片开发扶贫攻坚的机遇期、南水北调中线工程库区移民搬迁安置的集中期和社会主义新农村建设的加速期,如此一来,一方面享受的政策性项目资金很多,另一方面建设任务艰苦又繁重。如何抢抓机遇、用好政策、发挥投资效益最大化,改革创新、加快发展、推进城乡经济社会跨越发展,县委县政府研究了一系列的措施,其中包括破解财政涉农资金分散使用、效益不高的“顽疾”。这项工作经历了三个阶段。一是探索阶段。2008年至2010年,针对支农资金渠道多、“撒胡椒面”的现象,就着手试行“以县为单位、以规划为抓手、以项目为平台、整合使用、各记其功”的办法,先后整合财政涉农项目80余个、资金9000多万元,支持柑桔、木瓜等特色产业发展,由此积累了经验,取得了初步成效。二是突破阶段。2011年至2012年,郧县正处于南水北调中线工程移民内安的集中期,按照省委省政府提出“移民安置四年任务两年基本完成、三年彻底扫尾”的要求,面对时间紧、任务重、资金缺、压力大的这一政治任务,如何让移民搬得出、稳得住、能发展、可致富,在广泛调研的基础上,达成了“突破行业界限、整合资源资金,集中力量办大事”的共识,对移民安置区采取高标准规划、高强度推进、高质量建设,干成了过去想干而难以干成的大事,如期完成搬迁安置任务,得到了多方面的肯定。三是完善阶段。阶段性的移民安置任务完成以后,为解决资金整合与使用合规(符合上级规定)之间的“硬碰硬”问题,县委县政府又以郧县被列为全省农村体制机制创新试点县为契机,着力改进项目对接落实方式,积极寻求整合效益与项目资金使用合规之间的平衡点,一改过去先整合资金后整合项目的“硬碰硬”做法,变先规划引导后对接项目的“实打实”的运作,推动财政涉农项目资金整合及管理步入规范化。

  近两年来,全县整合各类涉农项目资金共达30.88亿元,重点支持特色产业发展、重点贫困村基础建设和重点片区新农村建设。其基本途径与做法是:

  (一)超前谋划,明确整合目标。主要做到“四个结合”。一是整合资金的投入区域与秦巴山片区扶贫开发相结合。依据国家批复的秦巴山片区扶贫攻坚规划,结合规划所明确的郧县“一区”(生态滨江新区)、“三线”(汉江沿线、国道沿线、省道沿线)、“百村”(100个扶贫开发重点村、生态村)为重点的项目建设任务,整合财政涉农项目资金。二是整合资金的投入规模与全县“十二五”规划实施相结合。根据“十二五”规划确定的重点工作和年度发展计划,由县财政部门对近年来全县所能整合的项目资金进行梳理,提出可整合的项目内容及资金规模,呈报县委县政府来确定年度建设投资盘子,再交由县资金整合办公室进行审定并组织实施。三是整合资金的投入重点与南水北调中线工程移民迁建项目相结合。针对近两年南水北调中线工程涉及郧县的移民内安、集镇迁建等重大项目实施,将项目资金整合使用与南水北调中线工程重大项目结合推进,有效破解了移民迁建投入资金缺口问题。如在63个移民安置点建设上,累计整合项目40多个、投入资金4亿多元。四是整合资金的投入亮点与新农村建设相结合。按照连片开发总体目标和打造亮点示范带动工程、分步实施美丽乡村(新农村)建设的要求,两年来共整合涉农资金5亿元,初步建成了3个省市级美丽乡村(新农村)建设亮点示范区,包括柳陂卧龙岗社区的9个村、鲍峡区域鲍竹路沿线的13个村、城关子胥湖新区的8个村。

  (二)选择载体,确定整合重点。明确财政涉农项目资金整合的目标方向后,接着就是选择载体、确定项目资金整合的重点。经过实践探索,总结并提出了“三个围绕”的整合要求。一是围绕规划“整”。主要围绕十堰生态滨江新区建设、生态郧县建设的战略布局,结合《郧县十二五经济社会发展规划》、《秦巴山片区连片开发扶贫攻坚规划》、《南水北调中线工程移民生产发展规划》、《郧县“一区两带”现代农业综合开发规划》、《生态郧县建设规划》等,分门别类地梳理出工作重点,编制《郧县创新山区新农村建设涉农资金整合改革试验方案》,并分年度研究制定《整合财政资金支持新农村建设方案》,通过资金整合来支撑规划实施到位。二是围绕产业“整”。针对全县多种作物共生、产业发展品种多、产业特色不明显的实际,县委县政府在充分征求意见的基础上,选择出了符合郧县生态要求的柑橘、木瓜、核桃、茶叶四大产业作为整合项目资金的重点,按照“一次规划,三年推进到位”要求,对重点产业建设规模、建设地点、资金支持的方式方法予以明确。两年来,全县共整合各类涉农资金2亿多元投入到重点产业建设,新增高标准产业基地20万亩,有力地促进了优势主导产业的发展,体现了资金整合使用的针对性。三是围绕项目“整”。把南水北调中线工程建设项目、新农村建设项目、土地整理项目等作为整合重点。如2012年,由于国家移民安置规划设定的资金补偿标准较低,加之物价大幅上涨等因素影响,致使全县移民内安资金缺口很大。为了确保内安移民同步迈进新农村时代,县委县政府坚持高标准规划、高规格建设,由此整合农业开发、安全饮水、村乡公路、土地整理、环境整治、生态能源、扶贫搬迁、危房改造、公共服务等多方面的涉农项目资金,将全县移民集中安置点全部的、一次性的建成新农村建设示范点。为把以柳陂卧龙岗社区为中心的9个村建成“全国最大生态移民示范区、国家级清洁水源地示范区、秦巴山区连片开发示范区、全省最大新农村建设示范区和十堰市汉江生态经济带核心示范区”,全县共整合各类项目24个、资金4余亿元,集中投入该区建设。

  (三)创新机制,规范整合程序。项目资金整合必然打破原有的条条框框,需要建立健全新的制度、机制及工作流程。几年来,郧县先后建立健全了一系列的规章制度,包括《关于切实抓好新农村建设资金整合机制创新试点工作的意见》、《财政支持新农村建设资金整合管理办法》、《整合涉农资金支持新农村建设工作目标考核办法》等,同时规范了三个系列的工作流程:一是年度项目建设规划(方案)申报流程。申报年度项目建设规划(方案)的前提是已经确定下来的特色产业发展、扶贫开发和新农村建设三大领域的相关项目建设内容。年度项目建设规划(方案)的具体申报程序为:由所整合的片区乡镇和县直相关部门,根据县委、县政府整体发展要求,结合自身实际做出谋划安排。对于片区乡镇,要求结合新农村建设、产业开发、社会事业发展的实际需求,提出当年的项目规模、建设标准及所需资金额度;对于县直相关部门,参考以往年度上级分配的资金规模,提出当年产业发展或社会事业建设的重点区域及资金投入的初步计划。在此基础上,县涉农项目资金整合办公室(以下简称“县整合办”)对重点片区乡镇提交的发展规划(方案)和县直相关部门提供的资金安排计划进行筛选汇总、论证评审,确定全县当年整合的项目资金规划(方案)。为保证所整合的项目资金规划(方案)负有实效,要求各片区乡镇和县直相关部门,必须在当年5月底前提交初拟的次年项目资金规划(方案),县整合办在当年6月底前整合成全县的规划(方案),以便县直各部门有足够时间向上级主管部门申报立项。二是项目实施工作程序。经县政府审定的全县项目资金整合规划(方案)下达后,县财政局及时通过相关股室反馈资金到位信息,由县整合办负责督促资金落实到所整合的项目上,项目实施单位按照项目管理相关要求及时组织项目实施。对于上级已经明确资金投向且与当年整合项目内容对接一致的,由主管部门直接负责组织实施;对于没有明确项目具体实施地点,但与当年整合项目相关联且资金性质又相接近的,由县整合办根据整合规划统一安排并指定部门实施;对于明确资金使用性质而没有实施项目的资金,由县整合办根据年度整合规划(方案)进行选定项目并报县政府审批后,由主管部门组织实施。项目完工后,由县领导牵头,财政、发改及项目实施部门参与,组成项目验收专班,按项目建设标准进行实地验收,提出竣工验收报告,作为财政拨付资金的依据。三是项目资金管理流程。对于所整合的项目资金,坚持“用途不变、渠道不乱、统筹安排、集中使用”的原则进行管理。对于上级各部门下达的各类专项资金,优先满足整合资金任务的要求;对于上级部门将当年的项目资金下达到县直各部门后,县财政专业股室建立资金使用档案,按月将所整合的涉农项目资金信息汇总并报县整合办,由整合领导小组组长或副组长督办项目主管单位对应整合项目,所整合的项目资金一样实行国库集中支付。资金拨付按项目工程建设进度,由项目实施单位填写《郧县整合资金申请单》,经主管部门审核并提出意见后,报县资金整合领导小组一支笔审批,其项目资金直接拨付物资供应商或项目建设单位。具体拨款方式为:项目开工时预拨项目资金30%,项目竣工验收后累计拨付90%,一年后经复验无质量问题再拨10%的余款。

  (四)强化领导,严格整合考评。县委、县政府成立了以县委书记任组长,县长为第一副组长,县委分管副书记、县政府常务副县长、分管副县长为副组长的改革试验工作领导小组,领导小组下设办公室(即“县整合办”),具体负责项目资金整合工作的组织协调、整合规划(方案)拟订、跟踪问责等。通过定期或不定期召开专题联席会、项目协调会、督办座谈会、领导小组季度例会等,研究部署工作,协调解决各种问题。同时,实行“一个重大项目、一名县领导牵头、一个单位负责、一套班子服务、一抓到底”的县级领导包保联系重点整合项目制度,由所联系的县领导全权负责项目的组织实施工作。县委县政府将县直部门的配合程度、资金到位额度及项目实施效果一并纳入年度目标责任考核,县资金整合领导小组对县直各单位资金整合情况进行考评,考评结果与干部升降、评先彰优相挂钩,从而激发了各地各单位的工作热情,确保整合工作落到实处。

  三、在涉农项目资金整合中的几点体会

  财政涉农项目资金整合并非一帆风顺,必定对现有体制机制带来冲击,必定对既得利益者带来冲突,必然存在诸多的阻力和压力。但它符合中央改革精神,符合人民群众的期盼,所以,县委县政府心有底气,充满信心,决定要始终瞄准一个目标,坚持两个有利于,实施三项改革。所瞄准的一个目标就是,充分发挥财政涉农项目资金投入效益最大化;两个有利于就是,有利于广大农民群众的迫切需要,有利于促进全县经济社会的协调发展;三项改革就是,对项目资金的使用,改方式而不改性质,改分散为集中,改工作流程而不改部门所担当的责任。坚持“一根筋”、“不回头”,在斗争中前进,在前进中完善与提高。一路走来,有以下几点体会:

  (一)统一思想是前提。项目资金整合首先面临的是利益关系、思想阻力。

  一是整合压力大。党委政府对统筹整合涉农资金、集中财力办大事的愿望强烈,但触动了现有部门项目资金管理的体制和制度,外有压力,内有阻力。二是整合风险大。整合在一定程度上突破现有体制和管理办法,势必对项目建设规定的内容、范围、规模、标准等有所突破,容易带来违纪违规的风险。担心纪检监察部门追究责任、审计部门视作违规处理、上级主管部门考核检查过不了关以及后续资金安排受影响的问题。三是操作难度大。如:项目资金统筹整合后,按原有单个项目进行的政府采购、招投标程序相对改变;对引导社会资金参与新农村建设等项目,财政资金与社会投入的结合难度增大,按现有招投标方式确定施工业主及财政资金补助难以到位;一些应该落实到个人的项目资金(如危房改造等),按现行“一折通”发放要求难以操作到位。

  为了“一个目标”和“两个有利于”,千难万难也要去碰、去闯、去突破,直至取得成功。县委县政府把打消部门不愿整、不敢整的消极思想作为资金整合的第一环节,围绕组织发动、工作推动、思想触动、效果震动的思路,采取“常见面、排队站、县内转、县外看”的方法,来深化认识、统一思想,引导部门支持并积极参与项目资金整合。常见面,即由县资金整合领导小组牵头,两个月召开一次联席会议,对资金整合中的阶段性问题进行研究,通过不断提醒敦促,使部门的被动局面得以扭转。排队站,即由县整合办对纳入整合范围的部门,其每个月的资金到位和工作进度等情况,进行排位站队,激励先进,鞭策后进。县内转,即组织相关部门和各乡镇党委书记,每年在县内开展两次“走基层、看亮点、比业绩、促发展”活动,给大家以直观的视觉冲击、心理触动,强化“各炒一盘菜,共办一桌席”的认识,倒逼部门树立“应该整、必须整”的观念。县外看,即外出考察学习整合资金办大事的先进经验,先后组织乡镇和县直部门负责同志赴襄阳谷城、南京高淳、河南南阳等地考察学习,使大家在项目资金整合上形成了共识。

  (二)超前规划是关键。项目资金整合涉及各部门和多方面利益的调整,如果没有科学的、超前的规划引导就很难实现目标愿望。为此,县委县政府始终坚持以规划为统领,县整合办坚持做到提前半年拿出下一年度的项目资金整合规划(方案)。在具体操作中,让各乡镇和县直各部门充分参与进来,积极建言献策,以利审定下来的项目资金整合规划(方案)能够顺利地推进实施、落实到位。

  (三)创新机制是动力。重点做好三个方面的创新:一是创新项目管理机制。实行统一规划、统一设计、统一招投标管理、统一项目实施,以保证项目质量和整体效果。二是创新资金管理机制。既坚持“用途不变、渠道不乱、统筹安排、集中使用”的工作原则,以确保科学调度资金、避免生拉硬整、有利于处理好上下左右关系,又重构流程,简化操作,提高办事效率。三是创新工作联动机制。通过政府主导、部门参与、各施其责的联动机制,确保整合工作的高效运作。

  (四)争取支持是先导。整合财政涉农项目资金是体制机制创新的集中反映,离不开上级党委政府和各业务主管部门的大力支持,对各环节工作需要及时汇报、沟通、对接、统一,否则,一处受阻,处处难走。由于工作的主动积极,得到了上组织和部门的理解与支持,促进了项目资金整合工作的顺利进行。

  (五)领导重视是保障。财政涉农项目资金整合工作具有改革的前瞻性、系统性和复杂性,要想整得稳、整得好、整得到位、整得有效,必须有一个思想高度统一、敢闯、敢干、敢于负责的领导班子,特别是党政一把手。同时,要对方方面面的问题及时研究、及时解决,坚持一抓到底,才能确保整合工作顺利进行。

   

  点评:

  改革开放以来,随着“工业反哺农业,城市支持农村”的战略的全面实施,国家对农业、农民、农村的扶持政策不断增多,工作力度越来越大。但由于政出多门、资源分散、条条筐筐限制多,难以发挥涉农项目资金应有的扶持效果。

  郧县的经验做法得到了湖北省委省政府的充分肯定。2014年2月14日,全省整合使用财政专项资金会议在郧县召开。湖北省委常委、常务副省长王晓东在会上指出,郧县的实践探索符合深化改革方向,顺应基层干部群众期盼,有敢于担当的魄力,有具体的项目抓手,有各方面的大力支持,整合思路好、操作模式好,综合效果好。王晓东强调,推广郧县经验,要敢统筹,大力消除思想顾虑和障碍,以思想解放推进工作开展;要能统筹,扩大县级统筹整合使用财政专项资金权限,监察、审计等方面要旗帜鲜明地大力支持;要会统筹,县级党委、政府主要负责人要亲自抓,着力建好平台,找准抓手;要强保障,切实强化组织、制度、监管和考核保障;要全覆盖,确保今年涉农专项资金统筹整合使用在全省各县市推开(摘自《湖北日报》消息)。随后,湖北省人民政府出台了《关于创新管理机制,统筹使用财政专项资金的指导意见》(鄂政发〔2014〕11号)。自此,省内外很多单位组团前往郧县考察学习,复制放大郧县经验。

  国家及省级政府安排的各项涉农项目资金,其落脚点、集中点在县市,以县市为单元进行整合使用实为最佳的选择。但目前仍存在三大问题:一则部门阻力大。特别是“中梗阻”比较严重,其表面支持暗地设制障碍。二则被动应付。部分县市怕麻烦、怕得罪上级,仅仅造点声势,无实质性整合行动。三则明整偏用。有的县市打着整合旗号,将整合后的项目资金安排用于路边工程、形象工程、政绩工程,从而违背初衷,带来更大的不公平。

  在当前形势下,各级涉农项目资金主管部门,应把思想高度统一在党的十八届三中全会精神下,摈弃固化利益、实施自我革命,真正放权于民、倾心服务于基层。县市政府应巧借东风,积极有为地推进涉农项目资金整合,把所整合的项目资金真正用于广大群众、特别是贫困群众最为期盼的领域和部位,以真正实现投入效益最大化的目的愿望。

   

  (点评人:王忠贤,华科大减贫与发展研究院扶贫监测评估中心主任)